論教育政策的正義性*
——治理現(xiàn)代化的視角

●王 東

論教育政策的正義性*
——治理現(xiàn)代化的視角

●王 東

教育政策是國家對教育運行和資源分配的制度設定，是教育治理的基本途徑和手段?；诮逃卫憩F(xiàn)代化的要求，教育政策必須正義性優(yōu)先。正義作為一個復雜性概念，其內(nèi)涵是多元化的。教育政策之正義性在性質(zhì)上屬于政治正義和程序正義，但具有間接的教育性。在我國教育治理現(xiàn)代化的背景下，教育政策正義性的實現(xiàn)需依賴國家政治的特點。對我國而言，教育政策的正義性應由功利主義向自由主義轉(zhuǎn)化。

教育政策；正義性；政治正義；程序正義；教育治理現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一部分。黨的十八屆三中全會明確提出，國家治理的現(xiàn)代化既是國家改革的總目標，也是各領域改革的必然要求。理解教育治理現(xiàn)代化必須從理解國家治理現(xiàn)代化變革開始。國家治理現(xiàn)代化是國家政治體制實質(zhì)性的變革過程，變革的核心就是國家治理民主化法治化地推進，并使之達到一定的水平與標準，以推動國家治理結構和治理體系發(fā)生實質(zhì)性的變化，最終達到“多元共治、和諧善治和文明法治”。[1]國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵為教育治理現(xiàn)代化奠定了邏輯基礎，其核心特征即民主化和法治化。教育政策是國家對教育運行和資源分配的制度設定，是教育治理的基本途徑和手段。在我國教育治理現(xiàn)代化的進程中，教育政策制定的水平和效果將是衡量教育治理現(xiàn)代化程度的主要標桿。我們期待好的教育政策，而且通常我們認為，好的教育政策應該是正義的。但現(xiàn)實的考察是，教育政策實踐對正義性的體現(xiàn)非常復雜。因此，教育政策的正義性不應該僅僅在理想主義層面討論，實然層面的討論可能更有價值。我國教育治理現(xiàn)代化的推進進程必然無法回避這個問題。

一、教育政策及其評價標準

政策即公共政策，“公共政策是關于政府所為和所不為的所有內(nèi)容”，“公共政策可能涉及對行為的管制、組織官僚體系、分配利益行為等?！盵2]公共政策反映了一個國家政治生活的特點，有其傳統(tǒng)性和獨特性。教育政策，簡言之即規(guī)定一個國家或地區(qū)教育事務的公共政策，主要關涉教育活動的運行和教育資源的分配。作為公共政策的一個領域，較之社會政策、經(jīng)濟政策、環(huán)境政策等，教育政策具有自己的獨特性，這主要表現(xiàn)在兩點：其一，教育性蘊含其中，教育政策的出臺或直接或間接要觸及到學生的發(fā)展；其二，教育政策的變動和取向會帶動諸多社會領域內(nèi)隱而持久的變化，成為一種具有獨特價值的社會公器。

在公共領域的實際運行中，教育政策通常要做出兩個方面或?qū)哟蔚囊?guī)定：教育資源或利益的分配，以及教育何為即教育應該如何運行。這兩個方面可以獨立地呈現(xiàn)于教育政策的不同方面，又可以經(jīng)常地混雜在一起。實質(zhì)上，教育政策最多地關涉于規(guī)則和標準，確定具體教育領域的發(fā)展目標。在終極意義上，教育政策要解決社會對教育的需要如何實現(xiàn)的問題。因此，對于什么是好的教育政策，需要多維度地給予考察。既要關注個體，也要關注群體；既要關注教育政策的道德性或者價值，也要關注教育政策的經(jīng)濟性和社會功能；既要關注教育政策過程，更要關注政策結果。而一個至關重要的問題是：教育政策的好與壞由誰來評價和判定？是政府自己還是社會？社會表達政策態(tài)度的程序性機制是什么？在現(xiàn)實生活中，對教育政策的即時性評價是非常困難的，尤其是那些具體的微觀的政策。問題的根源既在于教育政策的基本價值取向，也可能發(fā)生于技術環(huán)節(jié)和政策程序。就現(xiàn)實性而言，好的教育政策應該得到相關利益方的盡可能普遍的認同；就歷史性而言，則要基于社會發(fā)展的綜合邏輯對一項政策的成敗得失做出評判。

那么，什么是評判的最基本的依據(jù)和原則呢？有研究者從科學、民主、權威、價值、控制、執(zhí)行力和教育公平等方面提出具有一定操作價值的標準。[3]這些標準反映了政策評價的開放性和多維性。但基于公共政策的本質(zhì)，對教育政策而言，正義才是最高價值，因為正義高于一切具體的善，并在實踐邏輯上使具體的善可能形成一個結構性整體?；谡叻峙淅娴谋举|(zhì)特性，好的教育政策必須首先是正義的政策，只有正義的政策才會具有合法性，才會在面對具體的復雜的情境時保有合理性和自我修正的可能，并得到普遍的認同。因為追求正義的教育政策超越了特定群體的利益訴求，而使得關于教育的安排可以正當，不僅是政治上的正確，同時也決定了教育實踐的合理性。好的教育政策理應是正義的，但我們對教育政策的正義性在本質(zhì)意義上和發(fā)生學意義上都存在著理解的迷誤，這些迷誤干擾著我們對現(xiàn)實教育政策價值取向的判斷，所以必須從根基上澄清。

二、何謂正義性

正義性，簡言之，是我們對特定對象是否正義的一種判定，或者說，是特定對象的一種屬性，這種屬性包含著正義的全部內(nèi)涵，我們據(jù)此評價其是否是正義的。正義性不是一個純粹抽象的概念，它是歷史的、實踐的和具體的。正義性所體現(xiàn)的是特定制度、行為等在正義性方面的水平和特點。這意味著盡管是正義的，卻可能因正義理解的差異而使正義性的內(nèi)涵有所不同。要想厘清正義性，首先要清楚什么是正義。

“正義是一個非常復雜的概念。”[4]自柏拉圖始，政治哲學家們對正義有關問題進行了豐富的論述。今天，正義議題已成為當代公共哲學的核心話題，并已普遍地影響著當代世界的政治生活。因此，如果說教育政策最終需要訴諸于正義的話，那么必須從政治哲學的寶藏中獲取其思想合法性來源，必須由國家的政治哲學來回答什么是正義。盡管現(xiàn)實的國家政治與思想家們的政治哲學保持一定的距離，但我們不難發(fā)現(xiàn)，國家政治哲學畢竟還是種種政治哲學理論綜合作用的產(chǎn)物。在西方現(xiàn)代思想史上，關于正義問題的討論主要由功利主義、自由主義和社群主義三個政治哲學流派承擔。盡管對何謂正義爭執(zhí)不休，他們的論爭焦點還是可以簡化為“權利和善何者優(yōu)先”。

最早的功利主義者對正義的解釋是目的論的，認為最大程度的善即為正義，而善即幸福。在這個意義上，正義是一種規(guī)則，是“全人類共有的，而且必定是為了全人類的利益”。[5]穆勒認為，對社會正義和分配正義而言，平等和公正是最高抽象標準，也是一切社會制度和個人美德的最高標準，這是第一道德原則即最大幸福原理的需要。[6]羅爾斯堅決反對功利主義，因為功利主義可能讓人成為手段，而不僅僅是目的。對自由主義思想家而言，人只能是目的，人的權利是絕對的，權利優(yōu)先于善，正當優(yōu)先于善。羅爾斯革命性地提出了義務論的正義原則，強調(diào)正義乃是對普遍權利的保證，這種保證的核心是平等，為了平等必須實行差別原則。但同為自由主義思想家的諾齊克對此給予了強烈地批評，他認為自由高于平等，正義乃對自由權利之絕對保證。因此，諾齊克強調(diào)“權利高于一切”和“市場高于一切”。這是古典自由主義的傳統(tǒng)。社群主義思想家則從另外一個角度開啟了對羅爾斯及其他自由主義者的批判。他們批評了自由和正義的局限性，認為沒有絕對的普遍的個人權利，而是強調(diào)共同體的價值，“善優(yōu)先于權利”。社群主義的善指的是共同體內(nèi)的平等、應得和社會意義，不同于功利主義的“最大幸?！薄?/p>

關于何謂正義的論爭是當代政治哲學的核心事件，所有重要的思想家都基于自己的理論邏輯給出自己的解答。這些解答給我們的啟示是：正義是最高的政治價值，而不是最高的道德價值，這是毋庸置疑的；但是，并沒有關于何謂正義的一致的看法，而恰恰是這種多元性蘊含了正義內(nèi)涵的深刻性和巨大價值。即使是相互批判的理論，也還是無法擺脫某種程度的內(nèi)在的一致和關聯(lián)，比如功利主義的最大幸福和羅爾斯的平等的關系。此外，基于政治哲學的話語背景，我們還可以做如下思考：正義作為原則是普遍的，還是屬于特定社會或特定共同體；正義原則是程序的，還是實質(zhì)的。

盡管存在著理解的差異，正義所喚起的崇高感和寄托感卻存在于每一個理性心靈之中。政治哲學的傳統(tǒng)對正義的理解包含個人正義和社會正義兩個方面，而社會正義主要是分配正義。不過，對于社會正義卻有著不同的理解。如哈耶克認為，“社會正義”是擬人化謬誤，社會只是以自生自發(fā)的方式發(fā)展和建立起來的人際關系秩序，并不具備人格性，因此社會正義是虛妄的。[7]羅爾斯則對此作出了清晰地回應，強調(diào)正義是社會制度的首要價值，即“正義的主要問題是社會的基本結構，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作所產(chǎn)生的利益劃分的方式”。[8]因此，社會正義是一種政治價值而非道德價值?！暗赖聝r值適用于個人以及某些共同體，而政治價值只能應用于國家?！盵9]

如果理解或界定不當，社會正義可能引發(fā)巨大的不公正，這是思想家們所擔心的，也是既有的政治生活史中反復發(fā)生頻繁出現(xiàn)的。社會正義的最大隱患在于以正義之名的權力地濫用，對此自由主義者們極為警惕。問題的關鍵在于，誰來決定社會正義，用什么方式讓社會正義發(fā)生，不同的正義觀會有所沖突，何者具有優(yōu)先性。正義性是對何為正義的回應和邏輯延續(xù)?；谡x內(nèi)涵的復雜性，對正義性的理解邊界也應該是歷史的、實踐的和具體化的。因此，本文關于教育政策正義性的討論，重點是教育政策正義性的性質(zhì)，而不是內(nèi)容。

三、教育政策正義性的性質(zhì)

對教育政策正義性之性質(zhì)的界定以上述政治哲學知識為基礎。教育政策關涉公共事務的規(guī)定和公共利益的分配，其正義性必然是社會正義和政治正義，而分配正義是其核心內(nèi)容。就教育政策實踐而言，教育政策的正義性來源于政治價值、程序和政策后果的評價，所以，一項教育政策之正義性必須通過完整的分析才能確定。

在價值取向上，教育政策的正義性似乎是一個無需討論的問題。不過，考慮到下面兩點我們可能對此置疑。其一，在一個利益多元化時代，我們似乎很難取得關于利益分配的一致同意；其二，基于對政策過程的分析，我們也無法確信教育政策會以正義性為絕對的標尺而進行。這兩點說明，教育政策的正義性無法通過內(nèi)容的確定而獲得，誠如在政治哲學的世界里，正義性也不是一個可以清晰界定的范疇一樣。好的教育政策理應是正義的，但正義的實際發(fā)生是有條件的。在教育政策正義性內(nèi)容指向并不絕對的情況下，教育政策正義性的必要條件只能是程序正義。因此，教育政策之正義性必須是程序性的，程序正義是教育政策的合法性基礎和實質(zhì)正義的保障。

對教育政策正義性之預期首先從其邏輯上的合法性和可能性開始，亦即從理想狀態(tài)的教育政策應然性價值的確定開始，這是一種理論的或者說學理的預設。另一方面，教育政策實踐亦會在國家治理的框架內(nèi)，形成關于教育政策正義性的現(xiàn)實理解。兩者在多大程度上重疊取決于國家政治的特點。此外，還有另外一種理解的分歧，由于不同的政治哲學對正義和正義性理解的不同，使得我們無論在理論和理想層面，還是在現(xiàn)實和實踐層面，都會賦予正義性不同的內(nèi)涵。這意味著對教育政策正義性的理解也會有所不同。

在正義性內(nèi)涵不確定的情況下，必須確定程序正義作為教育政策的優(yōu)先取向，無論是基于邏輯，還是基于現(xiàn)實，這都是極其必要的。否則，教育政策很可能淪為工具，為某種權力意愿或某種群體利益所操持，而成為解決迫切問題的手段，從而失去其合法性和正當性。在這個意義上，正義性應該通過更多的下位概念具體化，從而體現(xiàn)于教育實踐之中，而不是僅僅懸置于理念之內(nèi)。關于教育政策的討論，只有基于現(xiàn)實的社會狀態(tài)即具體的歷史情境才有意義，而不能僅僅是概念的探討和理論的演繹。

教育政策的正義性具有兩層含義，其一是直接的正義即分配正義；其二是間接的正義，即教育的正義。教育的正義性無涉于教育資源分配，是一種對教育過程和教育行為的影響，更多地和自由與權利有關。對教育而言，這是比分配正義更深刻的正義，我們將其稱之為“教育政策的教育性”。這是人道主義賦予教育政策的邏輯起點和基本原則，也是分配正義的基礎。這些政策可能僅僅關涉教育發(fā)展的純粹技術層面，有些政策則可能關涉教育觀以及教育過程和行為，關涉對人的發(fā)展和教育的社會價值的理解。因此，教育的正義性是一種內(nèi)隱的政策正義。

但在現(xiàn)實的教育治理框架內(nèi)，教育政策的正義性主要指教育政策的政治價值而非教育價值，以及這種正義性的可能的程度和廣度，屬于政治正義觀而非道德正義觀。羅爾斯認為，政治正義觀不像道德正義觀那樣既是普遍的又是統(tǒng)合的，它高于道德價值，其主題是社會基本結構，并同某種特殊的歷史條件和政治傳統(tǒng)緊密相關。[10]教育政策的正義性首先解決權利問題，其次解決平等問題。這不是不同政治哲學觀的調(diào)和，而是教育政策自身的性質(zhì)決定的。實際上，任何現(xiàn)實中的社會政策對正義的踐行都應該秉承這樣的思路。當然，教育政策歸根結底還是政治行為的一部分，教育政策是否正義，還要由國家政治生活的特點來決定。

四、教育政策之正義性如何可能

教育政策之正義性即對教育政策正當性的判斷，對這一問題的討論最終目的在于使教育政策之正義性成為可能。如果說教育政策之正義性是可欲的，那么就需要弄清楚其正義性實現(xiàn)的途徑是什么，換言之，在我國教育治理現(xiàn)代化的進程中，如何才能實現(xiàn)教育治理的正義性。

基于教育政策實踐史的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，國家傳統(tǒng)、社會結構和政治個性是影響教育政策特點的關鍵要素。教育政策是否正義、操持怎樣的正義取決于上述國家政治的特點。自由主義傳統(tǒng)與集權主義傳統(tǒng)必將表現(xiàn)出不同的正義性取向?！爸辽浦髁x”、“頂層設計”一定會面臨自由主義者“理性不及”的擔心和公共理性的質(zhì)疑。國家所秉承的正義觀顯然不是學術討論的結果，而是政治生活和社會變遷的現(xiàn)實選擇。對效果和后果的估量和評價，對由此帶來的社會變化的預設和社會合理性的預期，是政策制定的內(nèi)在的絕對的標準。正因為如此，哈耶克才懷疑國家所掌控的“社會正義”是否存在。此外，不管哲學家們?nèi)绾谓嫽蚺?，對國家以及政府而言，教育政策的討論與制定首要的出發(fā)點都是出于效能而非正義，換言之，政策的制定其目的在于解決問題、協(xié)調(diào)公共利益，而非實現(xiàn)某種社會價值。對正義的訴求來源于相關利益者功利化驅(qū)動的共識，以及基于公共理性對話的結果，政策所要做的只是力爭合理的分配利益。這符合功利主義的最大幸福原則。在威權主義的政策傳統(tǒng)中，功利主義就是現(xiàn)實行動的最佳原則，但在此意義上，人可能成為工具和手段，因此，自由主義做了不同的選擇。

我們可以假設教育政策制定的原初動力來源于社會正義，但基于外部性、利益性的綜合考慮，現(xiàn)實的教育政策通?？赡軐崿F(xiàn)的是基本正義而非理想正義，甚至可能偏離正義乃至于反正義。對現(xiàn)實的考察表明，教育政策正義性的實質(zhì)更可能是實用主義的。民主本身不是正義的結果，而是功利主義訴求的重疊共識，即使民主也不意味著絕對的正義。因此，現(xiàn)實教育政策的價值取向往往是功利主義正義觀的取向，很多情況下，權利無法優(yōu)先于“最大的幸?！?。

主張我國教育政策操持哪種正義觀是一個難題，這要追溯到國家的政治哲學，但在教育治理現(xiàn)代化已然成為一個核心議題的情況下，這又是一個必須回答的問題。筆者認為，就我國的政策傳統(tǒng)和教育政策現(xiàn)狀而言，在積極推進教育治理現(xiàn)代化的背景下，教育政策正義性的追求必須開始于對程序正義的保證，恪守“共治、善治和法治”的原則，在此基礎上，實現(xiàn)對功利主義的矯正，同時走自由主義道路。教育政策宏觀層面之正義性，即國家政治的正義性，這是本文所無法討論的。因此，對教育政策而言，只有在中觀和微觀層面才有探討的價值可言。即，讓不確定的、模糊不清的事實和行動與正義的價值建立有機的聯(lián)系，讓教育改革實踐依托于理性的正義之中；在確定教育政策的價值取向維系于基本正義的前提下，保證程序正義。

教育政策的正義性是國家、市場和社會共同作用的結果。教育治理現(xiàn)代化的進程將不斷地調(diào)整原有的權力格局，而使教育政策的產(chǎn)生更加趨于公共理性。出于對國家意志和政府權力地警惕，教育決策機制的民主化和法治化是教育政策正義性的重要保障，而這有賴于公民社會的形成與公共理性的成熟。教育政策的價值取向依托于國家政治體制和明確的政治觀、正義觀，所體現(xiàn)出來的正義性則體現(xiàn)著政府的“質(zhì)量”。自由主義思想家無論是在學理層面還是在現(xiàn)實分析層面都已告訴我們，頂層設計蘊含著巨大的風險，以及極少的成功的可能性。

但是，對“正義性”的審視又不能局限于“政治哲學”意義上的宏大理論，我們應該看到，有利于社會共同體的存續(xù)與發(fā)展，這一功能主義的標準和邏輯才是政策的實際優(yōu)先性原則。本文討論的是哲學話題，而我們應該清楚，哲學的解釋能力是有限的，此即“哲學的局限”。“正義”不能懸置于理念和道德的高度孤芳自賞，真正的正義是通過社會穩(wěn)定、和諧，社會經(jīng)濟的增長和財富的增加，人民生活的幸福與社會認同來確認的。對教育政策之正義性的檢驗只有通過效果的評估才能完成。這也是本文基于教育治理現(xiàn)代化的視角來探討教育政策正義性的原因所在。

[1]劉紅臻.國家治理現(xiàn)代化的法學解讀與闡釋[J].法制與社會發(fā)展，2014，（5）.

[2][美]托馬斯.R.戴伊.理解公共政策[M].北京：華夏出版社，2004，2.

[3]涂端午，魏巍.什么是好的教育政策[J].教育研究，2014，（1）.

[4]姚大志.社會正義論綱[J].學術月刊，2013，（11）.

[5][6][英]約翰·穆勒.功利主義[M].上海：上海世紀出版集團，2008，54，56.

[7]孫春晨.哈耶克為什么會反對社會主義[J].倫理學研究，2013，（5）.

[8][美]羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988，7.

[9][10]姚大志.何謂正義[M].北京：人民出版社，2007，212，72.

（責任編輯：劉丙元）

遼寧省教育廳人文社科項目“遼寧省學前教育財政投入水平和成本分擔結構研究”（項目編號：W2013170）階段成果。

王 東/鞍山師范學院教育科學與技術學院副教授，教育學博士，主要研究方向為教育基本理論、教育管理學