擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)開(kāi)新局——宜都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一府三中心”改革實(shí)踐探索

○ 郭康新 王 鋒

（作者系宜昌市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主任、宜昌市事業(yè)單位登記管理局副局長(zhǎng)）

為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展遇到的體制障礙，理順職責(zé)關(guān)系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理和公共服務(wù)能力，2013年以來(lái)，湖北省宜都市大力實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)戰(zhàn)略，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展“一府三中心”機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)、“三農(nóng)”服務(wù)、綜合執(zhí)法重心下移，收到良好效果，為創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)造了經(jīng)驗(yàn)、提供了參考。

一、三大難題，倒逼改革思路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制已不適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，根源在哪里？宜都市委書(shū)記莊光明對(duì)此指出：“一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能太虛，該管的事管不了；另一方面，‘三農(nóng)’服務(wù)不到位，該做的事沒(méi)做好?！敝饕憩F(xiàn)為三個(gè)問(wèn)題。

（一）政務(wù)服務(wù)主體“弱位”

就湖北省宜都市來(lái)看，目前，雖然所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有便民服務(wù)大廳（中心），但由于授權(quán)不夠充分，職責(zé)不夠明確，大多“只受理不辦理”，群眾辦事仍然存在“兩頭跑”的現(xiàn)象，其便民服務(wù)功能沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。特別是隨著新一輪行政審批權(quán)的下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批事項(xiàng)越來(lái)越多，審批任務(wù)越來(lái)越重。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，構(gòu)建上與縣級(jí)對(duì)接、下于村級(jí)聯(lián)通的高效、便捷的“窗口”服務(wù)體系已刻不容緩。

（二）公共服務(wù)主體“虛位”

湖北省自上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之后，原“七站八所”撤銷，建立了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的“以錢養(yǎng)事”機(jī)制。但是，由于市場(chǎng)主體培育不充分，加上約束機(jī)制不健全，導(dǎo)致很多事情政府出了錢，事卻沒(méi)有養(yǎng)起來(lái)。特別是農(nóng)業(yè)科技，因缺少技術(shù)人員，一些實(shí)用技術(shù)很難推廣下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共服務(wù)與群眾需求不相適應(yīng)。

（三）行政執(zhí)法主體“缺位”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多數(shù)是縣市區(qū)垂管下去的，權(quán)利和責(zé)任沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)，涉及安全生產(chǎn)、食品藥品安全、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷、防違控違等很多執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是縣里，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是一級(jí)政府，但沒(méi)有執(zhí)法主體資格和權(quán)力，許多事情“看得見(jiàn)，管不著”。遇到綜合執(zhí)法案件，縣直部門(mén)相互掣肘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無(wú)法調(diào)兵遣將，增加了社會(huì)治理難度。有時(shí)即使勉強(qiáng)組織起來(lái)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，效果也不盡如人意。據(jù)某鎮(zhèn)反映，2013年申請(qǐng)縣直相關(guān)部門(mén)執(zhí)法10余次，但見(jiàn)效的僅有3次，多數(shù)情況是“上面執(zhí)法人員未趕到，下面違法人員早已跑”。特別是礦山安全生產(chǎn)類執(zhí)法，由于點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，加之礦區(qū)地址偏遠(yuǎn)，執(zhí)法的時(shí)效性無(wú)法保證，效果更是無(wú)從談起。

這三個(gè)問(wèn)題，已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約。出路在哪里？宜都市委市政府高度重視，立足實(shí)際，組織專班調(diào)查研究，積極開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制創(chuàng)新大討論，把謀劃擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)擺上重要日程。

二、三個(gè)中心，推動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)

大討論帶來(lái)思想大解放。通過(guò)全市上下深入調(diào)研、思考、論證，宜都市委市政府形成共識(shí)，決定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展“一府三中心”改革。

（一）三級(jí)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建政務(wù)服務(wù)中心

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）政務(wù)服務(wù)中心授權(quán)不充分的短板，結(jié)合行政審批制度改革，加強(qiáng)便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，全市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）、123個(gè)村、22社區(qū)統(tǒng)一設(shè)立便民服務(wù)中心（室）。同時(shí)擴(kuò)大政務(wù)服務(wù)范圍和事項(xiàng)，按照“一口受理、全程代辦、內(nèi)部運(yùn)作、按時(shí)辦結(jié)”的要求，將涉及18個(gè)部門(mén)的91項(xiàng)行政審批、證照辦理、各類申請(qǐng)和舉報(bào)投訴受理、項(xiàng)目全程代理、社會(huì)救助、人力資源和社會(huì)保障、信息咨詢、政策解答等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全部交由政務(wù)服務(wù)中心集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

（二）整合職能，構(gòu)建公共服務(wù)中心

夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，將農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)、畜牧、經(jīng)管、文化體育等部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)或崗位的公共服務(wù)職責(zé)予以整合，設(shè)立農(nóng)村公共服務(wù)中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）集中管理、統(tǒng)一負(fù)責(zé)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能分散偏弱和部門(mén)公共服務(wù)分工過(guò)細(xì)的問(wèn)題。通過(guò)整合力量和資源，彌補(bǔ)“以錢養(yǎng)事”機(jī)制的不足，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三農(nóng)公共服務(wù)能力。與此同時(shí)，為確保事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配，將部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)財(cái)政所下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共服務(wù)“兜底”的財(cái)政保障能力。

（三）委托授權(quán)，構(gòu)建綜合執(zhí)法中心

結(jié)合事業(yè)單位分類改革和行政審批制度改革，整合城管、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保、人設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、食品藥品、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、文化、旅游、鄉(xiāng)村道路交通安全等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法中心，按照上級(jí)部門(mén)委托或授權(quán)，依法行使綜合行政執(zhí)法權(quán)（包括行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等）。

三個(gè)中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，協(xié)同配合，全面負(fù)責(zé)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)治理過(guò)程中的事務(wù)性、服務(wù)性工作，業(yè)務(wù)上接受縣相關(guān)主管部門(mén)的指導(dǎo)。

三、一招見(jiàn)效，釋放改革紅利

思路決定出路。宜都市“一府三中心”改革時(shí)間雖短，但效果明顯，改革紅利初步釋放。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理更加有力

整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有力量和資源，構(gòu)建“一府三中心”的管理體制，推動(dòng)了農(nóng)村工作重心下移，做實(shí)做強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、服務(wù)、執(zhí)法主體，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由虛變實(shí)。特別是在綜合執(zhí)法方面，通過(guò)委托或授權(quán)執(zhí)法，既突破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律層面上執(zhí)法主體資格和權(quán)限的制約，又有效解決了農(nóng)村執(zhí)法點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣等帶來(lái)的執(zhí)法不及時(shí)、效果不明顯的弊端。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映，通過(guò)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了管理有手段、執(zhí)法有權(quán)限、服務(wù)有平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)治理上“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的窘境得到了有效緩解。

（二）行政審批更加便捷

綜合性政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)置，構(gòu)建起了上與市政務(wù)服務(wù)中心對(duì)接、下與村級(jí)便民服務(wù)室聯(lián)通的“窗口”服務(wù)體系。窗口聯(lián)動(dòng)力度加大，便民特色突出，群眾辦事“不跑腿，不排隊(duì)，不找人”，實(shí)現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。2013年，宜都市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心累計(jì)接待群眾11萬(wàn)人次，辦理各類事項(xiàng)8萬(wàn)多件，有效解決了服務(wù)群眾“最后一公里”的問(wèn)題。

（三）三農(nóng)服務(wù)更加高效

設(shè)立綜合性的公共服務(wù)中心，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)村科技人員的積極性和主動(dòng)性，保持了公共服務(wù)隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)全覆蓋，服務(wù)效率更高，服務(wù)質(zhì)量更好。同時(shí)，由于農(nóng)技服務(wù)、防汛抗旱、動(dòng)物防疫等，都是季節(jié)性、階段性工作，設(shè)置綜合性的服務(wù)中心后，有利于根據(jù)不同時(shí)段的工作重點(diǎn)，統(tǒng)籌調(diào)度力量，靈活安排工作，有效解決了以往分工過(guò)細(xì)、職能分散、各自為政和效率低下的問(wèn)題。如姚家店鎮(zhèn)愷杰生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目，項(xiàng)目占地995畝，要實(shí)施精品種植、特色養(yǎng)殖、休閑觀光一體化開(kāi)發(fā)，涉及農(nóng)業(yè)水利、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)技術(shù)等多方面功能配套。為確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，姚家店鎮(zhèn)農(nóng)村公共服務(wù)中心調(diào)集各類專業(yè)人員，加班加點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤服務(wù)，加強(qiáng)節(jié)水灌溉管網(wǎng)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面培訓(xùn)和指導(dǎo)。全方位、系統(tǒng)性、專業(yè)化服務(wù)，讓項(xiàng)目建設(shè)提速提效。項(xiàng)目從開(kāi)工到建成僅用了3個(gè)月時(shí)間。開(kāi)發(fā)業(yè)主心存感激地說(shuō)：中心服務(wù)到了田頭，我們項(xiàng)目有了奔頭。