提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的難點(diǎn)與對(duì)策

○ 吳燕瀾

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略，提出了建設(shè)法治中國(guó)、法治政府和法治社會(huì)的目標(biāo)。其中，法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)和法治社會(huì)的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府行政主體的中堅(jiān)力量，其運(yùn)用法律思維處理具體行政事務(wù)的能力，直接影響著職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府建設(shè)和依法治國(guó)進(jìn)程。因此，切實(shí)提升領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)和法治社會(huì)的重要支撐。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力在建設(shè)法治國(guó)家中的地位和作用

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是落實(shí)依法治國(guó)方略的關(guān)鍵

領(lǐng)導(dǎo)干部是掌握國(guó)家公權(quán)的行政主體，其行政行為關(guān)系到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域工作的順利進(jìn)行及社會(huì)公民的衣食住行、生老病死等民生問(wèn)題，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部要在法律的框架下行使國(guó)家行政權(quán)，依法行政?？梢哉f(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力決定其依法行政的程度，進(jìn)而決定著我國(guó)各級(jí)政府依法治國(guó)的水平。倘若領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力不高，不能?chē)?yán)格依法行政，那么依法治國(guó)將成為一句空話(huà)。所以，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力是落實(shí)依法治國(guó)重大戰(zhàn)略的關(guān)鍵，關(guān)系到法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)能否順利實(shí)施和能否建成。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是提升黨依法執(zhí)政能力的核心

黨的十六屆四中全會(huì)將黨的執(zhí)政能力概括為：黨提出和運(yùn)用正確的理論、路線(xiàn)、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法及法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)……[1]。當(dāng)前，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境和日益加深的國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾給我們黨執(zhí)政提出了考驗(yàn)，給我們黨執(zhí)政提出了前所未有的挑戰(zhàn)，這些都倒逼我們黨提高自身依法執(zhí)政能力，以不斷夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵就在于提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)行和運(yùn)用國(guó)家權(quán)力的能力。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是建設(shè)法治政府的中心

建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)，也是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要手段和內(nèi)容，是中國(guó)各級(jí)政府能不能科學(xué)施政、民主施政的基本準(zhǔn)則。國(guó)家的法律法規(guī)既是政府制定的，也需要各級(jí)政府來(lái)實(shí)施。因此，政府的決策與執(zhí)法活動(dòng)是否合法、是否適當(dāng)，不僅關(guān)系人民福祉和社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系依法治國(guó)這一基本方略能否落實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，作為行使國(guó)家權(quán)力的主體——領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力是關(guān)鍵，關(guān)系到各項(xiàng)法律法規(guī)能否順利實(shí)施，關(guān)系到民心的向背，關(guān)系到法治政府建設(shè)水平。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力是建設(shè)法治社會(huì)的主導(dǎo)力量

黨的十八屆四中全會(huì)指出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。要建設(shè)法治社會(huì)需要各級(jí)政府的大力引導(dǎo)和示范。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府中最重要的行政主體，是法治社會(huì)建設(shè)的重要引導(dǎo)和示范力量。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)、法律思維、法治能力的大小直接影響著其能否依法辦事；領(lǐng)導(dǎo)干部自身能否以身作則、篤行依法行政，直接影響著法治社會(huì)走向，是法治社會(huì)建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)依法行政，才能引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣向穩(wěn)定、有序、和諧前進(jìn)，才能帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)朝著法治方向發(fā)展。

二、當(dāng)前制約領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力提升的難點(diǎn)

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)淡薄，法律思維不強(qiáng)

當(dāng)前許多領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)淡薄，其法律思維薄弱不能適應(yīng)依法行政的需要。導(dǎo)致這種狀況出現(xiàn)的原因，首先是由于受傳統(tǒng)家長(zhǎng)式管理方式的影響，習(xí)慣于依靠個(gè)人意志和權(quán)威辦事，缺乏法律思維來(lái)考量和決策問(wèn)題；其次，在處理具體問(wèn)題時(shí)，偏向“人治”、“禮治”，慣性地依賴(lài)人情規(guī)則而非法律規(guī)定，特別是對(duì)敏感問(wèn)題，有的領(lǐng)導(dǎo)干部耿懷于權(quán)力受限而“不愿管”，有的領(lǐng)導(dǎo)干部重短效政績(jī)輕法律長(zhǎng)效作用而“不會(huì)管”；再次，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部也缺乏法律意識(shí)，往往突破法律暴力執(zhí)法，造成干群矛盾。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府中堅(jiān)力量，要提高依法行政能力，其法律意識(shí)亟待加強(qiáng)，法律思維亟待鍛煉。

（二）法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，考核機(jī)制運(yùn)行不暢

法律制度不健全導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策法治化水平不高，影響依法行政的實(shí)現(xiàn)。法律作為行為規(guī)范系統(tǒng)，須是具體、穩(wěn)定的。但目前我國(guó)行政立法工作明顯不適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要是因?yàn)闂l文規(guī)定過(guò)于原則化、隨意化，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)很難把握法律與政策的界限，從而造成有法難依、司法權(quán)濫用，嚴(yán)重影響領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政。

領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的考核機(jī)制運(yùn)行不暢。就目前我國(guó)依法行政工作考核狀況而言，存在以下問(wèn)題：考核內(nèi)容不均衡，重執(zhí)法，輕依法決策和行政救濟(jì)考核；考核指標(biāo)剛性不足，偏重考核易于采集數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的內(nèi)容；考核力度不足，即依法行政考核在同級(jí)政府綜合評(píng)議指標(biāo)體系中所占的比重較低；考核重視有偏差，即重年終考評(píng)，輕日常常規(guī)考評(píng)?？己藱C(jī)制運(yùn)行不暢客觀上制約了領(lǐng)導(dǎo)干部提升其依法行政能力。

（三）監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制亟待完善

孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才停止?！盵2]領(lǐng)導(dǎo)干部有行政權(quán)就應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，但目前許多決策僅由黨委常委會(huì)決定，甚至由“一把手”個(gè)人拍板，其是否依法行政，沒(méi)有得到專(zhuān)家學(xué)者評(píng)價(jià)監(jiān)督，也未接受社會(huì)、群眾監(jiān)督，即使是領(lǐng)導(dǎo)干部違背依法行政導(dǎo)致決策失誤造成損失之后，也沒(méi)有健全的司法責(zé)任追究機(jī)制。監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全一定程度上默許了領(lǐng)導(dǎo)干部違背依法行政和民主施政。

（四）依法行政環(huán)境不優(yōu)

隨著改革深入推進(jìn)、利益關(guān)系的深層次調(diào)整，我國(guó)出現(xiàn)了規(guī)模龐大、錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。從近年的實(shí)踐看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為大背景，沒(méi)有正確理解“顧全大局”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的要義，認(rèn)為招商引資就是大局；認(rèn)為穩(wěn)定就是零問(wèn)題、零矛盾，為此以“經(jīng)濟(jì)”為落腳點(diǎn)處理行政糾紛，由此在行政執(zhí)法中違背依法行政出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象。當(dāng)行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾，往往以“大局”、“穩(wěn)定”壓倒法治，人為地將依法行政與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)。在GDP至上觀念的影響下，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的“大局觀”往往不是大局，而是對(duì)法律的蔑視，對(duì)依法行政的破壞，必須引起高度警惕。

三、新時(shí)期提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的對(duì)策

（一）加強(qiáng)干部學(xué)法，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律法規(guī)意識(shí)

法學(xué)家伯爾曼說(shuō)：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵3]而信仰的前提在于了解法律。因此，必須加強(qiáng)干部學(xué)法，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)。要加大各級(jí)黨校和行政學(xué)院對(duì)其法律知識(shí)的教育，通過(guò)法制講座、教育培訓(xùn)、專(zhuān)題研討等方式，運(yùn)用案例式、研究式和體驗(yàn)式等學(xué)習(xí)方法，探索參與型、滲透型的法律意識(shí)教育模式，提升教育實(shí)效；推廣正反典型經(jīng)驗(yàn)，建立學(xué)法長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)和激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)運(yùn)用法治思維和法律方式治國(guó)理政。

（二）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政考核機(jī)制

完善行政立法，使之量化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化。在人大實(shí)體立法的過(guò)程中，多汲取行政法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)，多參考最高法院、最高檢察院判例，使行政立法做到具體、嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)；健全行政程序立法，細(xì)化程序標(biāo)準(zhǔn)，提高行政法律法規(guī)的可操作性。

習(xí)近平指出：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，各級(jí)組織部門(mén)要把能否依法辦事作為考察識(shí)別干部的重要條件。針對(duì)當(dāng)前考核機(jī)制現(xiàn)狀，迫切需要提高依法行政在績(jī)效考核中的指標(biāo)比例，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部重視依法行政，激發(fā)其依法行政自覺(jué)。在考核立法中明確各級(jí)政府及其部門(mén)的職權(quán)、義務(wù)及履職標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)考核針對(duì)權(quán)力的運(yùn)行和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化考核主體責(zé)任，并使之成為“常態(tài)”。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

加強(qiáng)主體監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)干部違法行政的責(zé)任追究機(jī)制。一要結(jié)合司法、輿論等外部監(jiān)督和行政、審計(jì)、層級(jí)等內(nèi)部監(jiān)督，踐行政務(wù)公開(kāi)，推動(dòng)決策法治化、執(zhí)法規(guī)范化。二要加大違法成本。加強(qiáng)人大對(duì)政府責(zé)任追究的職能，制定行政責(zé)任追究的法律法規(guī)，以立法的形式確立問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和程序等。同時(shí)保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立監(jiān)督，推動(dòng)司法獨(dú)立這“一種普遍的共識(shí)”得到實(shí)現(xiàn)。三要建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，明確出庭案件范圍為重大疑難案件或法院建議出庭的案件，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)意識(shí)。

（四）優(yōu)化依法行政環(huán)境，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政

法治國(guó)家應(yīng)以法治為大背景，形成人大嚴(yán)格立法、人民群眾守法、司法機(jī)關(guān)公正審判、行政機(jī)關(guān)依法用權(quán)的法治格局。通過(guò)打造普法宣傳環(huán)境、政務(wù)公開(kāi)環(huán)境、文明執(zhí)法環(huán)境、陽(yáng)光信訪環(huán)境，使全社會(huì)形成良好的法治環(huán)境。通過(guò)優(yōu)化法治環(huán)境促使領(lǐng)導(dǎo)干部以法律為出發(fā)點(diǎn)來(lái)治國(guó)理政，改變其原有的經(jīng)濟(jì)至上的政績(jī)觀，提高其依法行政能力，使領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的守護(hù)者，成為法治政府和法治國(guó)家建設(shè)的促進(jìn)者。

[1]陳高英.論提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力[J].政府與法治，2006，（5）.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1995.

[3]哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.