中國特色公民治理在社會(huì)管理創(chuàng)新中運(yùn)轉(zhuǎn)的可能性與可行性論析

史云貴+冉連

〔摘要〕 對(duì)基層社會(huì)治理模式的探索是社會(huì)管理創(chuàng)新的活力源泉之一，也是社會(huì)管理工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。當(dāng)前，在社會(huì)管理創(chuàng)新中踐行中國特色公民治理具有可行性。但我國在探索中國特色公民治理模式的過程中存在著對(duì)公民主體資格認(rèn)識(shí)不清、公民話語權(quán)缺失、公民能力有待提高、社會(huì)自治組織發(fā)育不完善等障礙。今后，在社會(huì)管理創(chuàng)新中，在創(chuàng)新社會(huì)管理體制、培育社會(huì)組織、加強(qiáng)公民教育、培育公民能力的基礎(chǔ)上，以基層社會(huì)合作治理為突破口，是踐行中國特色公民治理的可行性路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)管理創(chuàng)新;中國特色;公民治理;基層社會(huì);合作治理

〔中圖分類號(hào)〕D523.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）01-0049-06

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)管理路徑創(chuàng)新研究”（13BZZ036）;國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“黨代表任期制的理論與實(shí)踐研究”（11BDJ020）;江蘇省邳州市科技鎮(zhèn)長團(tuán)專題調(diào)研項(xiàng)目

〔作者簡介〕史云貴，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;

冉 連，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，四川成都 610064。

社會(huì)管理創(chuàng)新作為維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)善治社會(huì)的調(diào)和劑，在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)時(shí)期的中國，已成為我國黨和政府工作的重心與焦點(diǎn)。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，同時(shí)也是社會(huì)矛盾的凸顯期，基層社會(huì)治理過程中出現(xiàn)的諸多問題已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。因此，通過社會(huì)管理創(chuàng)新不斷完善基層社會(huì)治理，形塑具有中國特色的公民治理構(gòu)架，對(duì)推進(jìn)我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家與現(xiàn)代社會(huì)有機(jī)銜接和良性互動(dòng)都具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民治理是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本要求與治理方向

“公民治理理論”是20世紀(jì)90年代后期由美國學(xué)者博克斯提出的以“公民中心”為治理導(dǎo)向的社區(qū)治理模式，它重構(gòu)了公民、代議者、公共服務(wù)職業(yè)者的角色定位，打破了以往政府絕對(duì)主導(dǎo)公共決策的制定和操作的局面，強(qiáng)調(diào)“公民本位”的治理價(jià)值觀。在社區(qū)治理中，“公民成為社區(qū)的治理者而非消費(fèi)者;選任官員的作用在于協(xié)調(diào)公民參與治理的種種努力，而不是替他們做出決策;實(shí)踐者關(guān)注的焦點(diǎn)是幫助公民實(shí)現(xiàn)其社區(qū)治理目標(biāo)，而不是著力控制公共權(quán)威機(jī)構(gòu)?！?lt;sup>〔1〕</sup>公民成為社區(qū)真正的主人，自行管理社區(qū)和積極參與公共事務(wù)，抵制國家和州政府以及本地政治、經(jīng)濟(jì)精英對(duì)地方公共政策過程的控制，回歸創(chuàng)建國家時(shí)社區(qū)治理的歷史價(jià)值，即“地方控制而不是州或國家級(jí)控制的公共治理;小而富有回應(yīng)性而不是龐大臃腫的政府;公共服務(wù)職業(yè)者是公民的咨詢者和幫助者，而不是公共組織的控制者?！?lt;sup>〔2〕</sup>博克斯的公民治理理論意在倡導(dǎo)公民直接參與公共事務(wù)，在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)最大限度的“強(qiáng)勢民主”。巴伯認(rèn)為，“強(qiáng)勢民主不只追求選票，而且要求有好的理由;強(qiáng)勢民主不僅僅追求對(duì)事物的看法，而且也重視理性的辯論。”^〔3〕公民治理所彰顯的直接民主，就是要求公民以社區(qū)為載體，通過對(duì)社區(qū)公共事務(wù)自主性治理的民主實(shí)踐成為社區(qū)的真正主人。

當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，同時(shí)也是建設(shè)小康社會(huì)最重要的階段，如何最大限度地增加社會(huì)和諧因素、排除社會(huì)不穩(wěn)定因素就突出地?cái)[在黨和政府面前。可以說社會(huì)穩(wěn)定與否與社會(huì)管理狀況具有直接關(guān)系，社會(huì)管理水平的高低已成為政府政策合法性、公民滿意度、社會(huì)管理格局、社會(huì)穩(wěn)定度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。2004年6月黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2009年黨中央把“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作作為精神文明建設(shè)的重要綱領(lǐng)?！笆の濉币?guī)劃綱要中也專門強(qiáng)調(diào)了“完善社會(huì)管理格局，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力?！秉h的十八大進(jìn)一步明確指出，要通過社會(huì)管理創(chuàng)新“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”為基礎(chǔ)的“五位一體”的社會(huì)管理體制。

“社會(huì)管理的重點(diǎn)難點(diǎn)在基層，活力源泉也在基層”，“要以維護(hù)好發(fā)展好人民群眾利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為根本，進(jìn)一步夯實(shí)基層基礎(chǔ)，把社會(huì)管理服務(wù)的觸角延伸到社會(huì)的末梢”。^〔4〕近年來，基層社會(huì)治理中諸如官民矛盾、公民政治冷漠等問題已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害到社會(huì)主義民主政治的建設(shè)進(jìn)程，也嚴(yán)重威脅到中國特色公民治理的效果。基層社會(huì)是公民進(jìn)行民主政治實(shí)踐的試驗(yàn)場，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾的最大存儲(chǔ)地，基層社會(huì)治理的好壞直接關(guān)系到國家政權(quán)的合法性和社會(huì)穩(wěn)定性。因此，對(duì)基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新也毋庸置疑地成為了創(chuàng)新社會(huì)管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。與此同時(shí)，基層社會(huì)的多樣性與廣泛性特點(diǎn)，也使城鄉(xiāng)廣大社區(qū)成為了社會(huì)管理創(chuàng)新的活力源泉和希望所在。社會(huì)管理創(chuàng)新的根本目的是更好地服務(wù)于人民，讓廣大人民群眾在“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的基層社會(huì)自治活動(dòng)中，充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造力，讓廣大城鄉(xiāng)居民在自己的家園里真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，這是我國踐行中國特色公民治理的基本要求，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本方向。

二、踐行中國特色公民治理的可能性

公民治理理論雖源于西方國家，但以公民為中心的制度設(shè)計(jì)理念與我國基層的村（居）民自治都是基于人民主權(quán)理論，因此公民治理的精神應(yīng)是包括中國在內(nèi)的任何以人民主權(quán)為政治權(quán)力合法性唯一來源的現(xiàn)代國家所有。中國特色的公民治理，即黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村（居）民自治，就是人民群眾在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，在自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。因此，中國特色公民治理無論是從理論上還是在現(xiàn)實(shí)需求上都具有可行性。

1.堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖是建立健全中國特色公民治理的基礎(chǔ)與保障

實(shí)踐證明，我國“基層社會(huì)的自治發(fā)展中需要一個(gè)主導(dǎo)性的、有效的政治力量的支撐，這種力量在中國只能是中國共產(chǎn)黨”。^〔5〕中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是自封的，而是歷史的必然選擇。從黨的產(chǎn)生和壯大，到黨的執(zhí)政地位的取得和鞏固，不僅是中國近現(xiàn)代史發(fā)展的必然選擇，而且也體現(xiàn)了廣大人民群眾的共同愿望和基本要求。中國共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，黨的利益和人民的利益是高度統(tǒng)一的。我國現(xiàn)行憲法中明確規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，黨的十七大、十八大都把基層群眾自治制度作為我國必須長期堅(jiān)持的四項(xiàng)基本的政治制度之一。這充分說明，中國共產(chǎn)黨充分重視和肯定人民群眾在基層社會(huì)中所起的主導(dǎo)性作用，充分肯定人民群眾自治是基層社會(huì)治理形態(tài)的最佳形式和途徑。因此，矢志不渝地堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是建立健全中國特色公民治理的基礎(chǔ)與保障。

2.我國基層群眾自治在價(jià)值取向上強(qiáng)調(diào)以人民主權(quán)理論為基石，并把在引導(dǎo)公民充分參與基礎(chǔ)上的回歸“自治”作為基本原則

首先，中國村（居）民自治把人民主權(quán)理論作為政治合法性的基石?！皬?qiáng)力不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)?！?lt;sup>〔6〕</sup>作為人民主權(quán)理論的創(chuàng)始人，盧梭提出的“人民主權(quán)”思想從根本上解決了權(quán)力的合法性來源問題。我國憲法第二條就明文規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。國家的一切權(quán)力來源于人民，政府的權(quán)力只有得到人民群眾的認(rèn)同才具有合法性。人民主權(quán)在基層更加體現(xiàn)為公民自主性管理的直接民主形式。西方的公民治理強(qiáng)調(diào)公民不僅是消費(fèi)者，他們還是社區(qū)的所有者，“公民有權(quán)利選擇他們所想要的公共服務(wù)，需要多少公共服務(wù)，以及以怎樣的方式提供公共服務(wù)，而不再是由選任官員或公共服務(wù)職業(yè)者自行決定”。^〔7〕我國黨和政府高度重視公民的主人翁意識(shí)和能力的培養(yǎng)，在基層民主建設(shè)進(jìn)程中，充分發(fā)揮人民群眾的主人翁權(quán)利。人民主權(quán)理論是我國踐行中國特色公民治理的理論基礎(chǔ)。

其次，我國的村（居）民自治強(qiáng)調(diào)以公民為中心，倡導(dǎo)公民充分參與。長期以來，西方新公共管理一度提倡“以市場為導(dǎo)向的政府”，偏離了以“公民為中心”的價(jià)值訴求，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳，直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳”。^〔8〕新公共管理強(qiáng)調(diào)了政府在公共行政的主導(dǎo)作用，把公民當(dāng)作“顧客”，認(rèn)為公民只是政府提供公共服務(wù)的“被動(dòng)消費(fèi)者”。而新公共服務(wù)是“關(guān)于公共行政治理系統(tǒng)的一系列思想，它將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于這些思想的中心地位”，^〔9〕認(rèn)為政府的主要職責(zé)既不是劃槳，也不是掌舵，而是服務(wù)，在治理過程中應(yīng)該彰顯“以公民為中心”的治理導(dǎo)向。這就要求社會(huì)治理中提倡公民的充分參與，“管理者要求更多的信息以促進(jìn)政策質(zhì)量，這通常需要依賴更多的公民參與而不是更少的公民參與?！?lt;sup>〔10〕</sup>此外，公民參與公共政策的制定和實(shí)施過程已成為政府合法性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，“協(xié)商和公民參與決策已成為政府的中心工作，包括預(yù)算過程也需要協(xié)商和公民參與。如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化”。^〔11〕我國基層社會(huì)踐行的村（居）民自治是社會(huì)主義基層民主政治的基本形態(tài)。它彰顯了直接民主的治理精神，提倡人民當(dāng)家做主，鼓勵(lì)人民群眾在基層治理中充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，自主性管理社區(qū)公共事務(wù)。公民自主性管理社區(qū)公共事務(wù)是我國人民群眾在基層社會(huì)真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基本形式，也是踐行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”以實(shí)現(xiàn)群眾自治目標(biāo)的基層社會(huì)治理的基本要求。中國特色公民治理在價(jià)值取向上具有可行性。

再次，中國特色公民治理在制度設(shè)計(jì)上是以“自治”作為基層社會(huì)治理的設(shè)計(jì)原則的。中國的村（居）民自治在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)基層群眾自主性管理社區(qū)公共事務(wù)，即強(qiáng)調(diào)自治。我國憲法和村（居）民委員會(huì)組織法都明文規(guī)定，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)都是基層群眾自治組織，是社區(qū)成員和村民利益的代表，是發(fā)展基層民主，維護(hù)村（居）民合法權(quán)益的自治組織，它們不是行政派出機(jī)構(gòu)，更不是附屬組織。黨的十七大則明確把基層社會(huì)自治制度確定為我國基本的政治制度之一，這為群眾自治活動(dòng)提供了重要保障。

3.經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為我國踐行公民治理等人民當(dāng)家做主形式奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。在社會(huì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)因素是一切因素的先決條件，政治活動(dòng)歸根結(jié)底是由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。美國著名政治學(xué)家亨廷頓曾就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政治參與做過研究，他認(rèn)為“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政治參與的擴(kuò)大，參與基礎(chǔ)的多樣化，并導(dǎo)致自動(dòng)參與代替動(dòng)員參與?！?lt;sup>〔12〕</sup>而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后的地區(qū)，公民相對(duì)參與的積極性會(huì)較弱?！皣?yán)重貧困的群眾，根本無法獲知參與公共事務(wù)的足夠的信息，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論?！?lt;sup>〔13〕</sup>隨著我國改革開放進(jìn)程的進(jìn)一步深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了空前的提高，尤其是黨的十六大以來，我國經(jīng)濟(jì)總量從世界第六位上升到第二位，社會(huì)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力邁上一個(gè)大臺(tái)階，人民生活水平、居民收入水平、社會(huì)保障水平邁上一個(gè)大臺(tái)階，綜合國力、國際競爭力、國際影響力邁上一個(gè)大臺(tái)階，國家面貌發(fā)生了新的歷史性變化。人們公認(rèn)，過去的十年是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民主不斷健全、文化日益繁榮、社會(huì)保持穩(wěn)定的時(shí)期。黨的十八大明確提出了，到2020年，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比二○一○年翻一番，全面建成小康社會(huì)。這就為我國廣大城鄉(xiāng)居民積極參與民主政治、踐行各種人民當(dāng)家做主的民主形式提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。近年來，隨著公民自治意識(shí)的增強(qiáng)，他們能積極主動(dòng)地參與到社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新中來，并在此過程中充分表達(dá)自己的意愿，在基層社會(huì)治理中彰顯著“公民精神”，這為中國特色公民治理的完全實(shí)現(xiàn)打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前我國踐行中國特色公民治理存在的主要問題

雖然從理論和實(shí)踐的角度，在中國踐行公民治理具有可行性。但是，目前要踐行中國特色的公民治理還存在對(duì)公民主體資格認(rèn)識(shí)不清，公民話語權(quán)缺失且缺乏制度性的保障，公民能力有待提高，社會(huì)組織發(fā)育不完善等障礙。這些因素嚴(yán)重制約著我國以人民當(dāng)家做主作為終極目標(biāo)的“公民治理”之路的實(shí)現(xiàn)。

1.對(duì)公民主體資格認(rèn)識(shí)不清

對(duì)公民主體資格的正確認(rèn)識(shí)是踐行公民治理的基本導(dǎo)向。一方面，民眾對(duì)于自己的主體地位認(rèn)識(shí)不清，表現(xiàn)為公民的參與意識(shí)不強(qiáng)，“積極公民”的形塑任重道遠(yuǎn)。博克斯指出，公民治理的目標(biāo)是“在最基層的社區(qū)層面上，通過成立必要的治理機(jī)構(gòu)來協(xié)助公民持續(xù)、便利地參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與實(shí)施，形塑出‘積極的公民，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)‘強(qiáng)勢民主?！边@里指的“積極的公民”是指那些積極參與到各種各樣社區(qū)事務(wù)和社區(qū)組織中的公民，他們關(guān)注社區(qū)發(fā)展，希望自己在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮積極、持續(xù)的影響。^〔14〕在我國，基層的村民自治和社區(qū)自治都存在著公民參與意識(shí)淡薄的困境。目前受機(jī)會(huì)主義的影響，大多數(shù)公民只關(guān)心與自己切身利益密切相關(guān)的眼前利益，否則他們不會(huì)主動(dòng)參與城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的管理活動(dòng)。我國的廣大人民意識(shí)不到自己的主人翁地位，很多城鄉(xiāng)居民意識(shí)不到他們是社區(qū)治理的主體，城鄉(xiāng)村（居）“兩委”只是幫助他們實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的工具，從而導(dǎo)致參與意識(shí)淡薄。

另一方面，中國特色的公民治理，治理的主體是基層社會(huì)自治組織，而不是黨組織和基層政府組織。受中國傳統(tǒng)“官本位”思想的長期侵蝕，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）認(rèn)為自己是村（居）委會(huì)的上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常借口對(duì)基層社會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)”，無視公民的主體性地位，在村（居）兩委的自治過程中，把“官方意志”強(qiáng)加給村（居）自治組織，利用行政手段干預(yù)村（居）委會(huì)工作。甚至在關(guān)乎村（居）委會(huì)負(fù)責(zé)人選舉等問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）也可以通過直接的行政干預(yù)，讓基層自治組織無力按照自己的意愿行事，從而讓人民當(dāng)家做主在城鄉(xiāng)社區(qū)被“虛化”。當(dāng)前，在城鄉(xiāng)基層社會(huì)實(shí)行自治的過程中，由于在自治組織的運(yùn)作資金等方面依附于基層政府，特別是一些基層政府在為城鄉(xiāng)社會(huì)提供公共服務(wù)的過程中，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的間接控制，致使城鄉(xiāng)基層社會(huì)自治工作滯留于形式表面。

2.公民話語權(quán)缺失，且缺乏制度性保障

“話語民主”是指人們圍繞公共事務(wù)展開自由、平等的辯論、對(duì)話、商討并最終形成政治共識(shí)的過程?！罢问菍?shí)踐和說話能力在其中共同形成的領(lǐng)域，這是一個(gè)真正的公共活動(dòng)領(lǐng)域”。^〔15〕因而，話語民主是民主的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。公民充分表達(dá)自己的利益訴求有利于公共事務(wù)的良性循環(huán)發(fā)展，但是目前我國存在著公民在基層社會(huì)自治活動(dòng)的話語表達(dá)不受重視或者直接被屏蔽的情況，這極易引發(fā)群體性事件，從而給社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)重威脅。此外，對(duì)于公民的話語權(quán)沒有形成制度化的保障，是公民“不敢言”的根源。當(dāng)一個(gè)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期時(shí)，“如果我們能有良好的政治制度作為支撐，就可以通過制度化的自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性作用來化解社會(huì)的不穩(wěn)定因素”。^〔16〕而當(dāng)前，雖然我國憲法和相關(guān)法律都規(guī)定了公民有言論自由的權(quán)利，但在實(shí)際的操作過程中，公民話語權(quán)在我國還沒有完全形成健全的制度化保障。一些（村）居民怕被“請(qǐng)喝茶”和被“培訓(xùn)”，在權(quán)益受損時(shí)，經(jīng)常敢怒而不敢言，這種話語權(quán)的缺失是群體性事件的重要潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.公民能力有待提高

阿爾蒙德認(rèn)為：“公民是指有能力部分參與管理政治系統(tǒng)的人。”^〔17〕他把公民能力又劃分為公民的主觀能力和客觀能力。所謂公民的主觀能力，是指公民對(duì)自己影響和參與政府決策、參與行政的能力和認(rèn)知、情感和態(tài)度。對(duì)于一項(xiàng)政府決策，“如果他相信自己能夠行使這樣的影響，那么他就是有主觀能力的。公民的客觀能力是指公民影響和參與政府決策、參與行政的實(shí)際能力”。^〔18〕顯然在中國特色公民治理中，自治所需要的公民的主觀和客觀能力都沒有得到良好的培養(yǎng)。由于公共政策的制定過程與民眾缺乏交流，民眾的知情權(quán)受到阻撓，以至于民眾沒有機(jī)會(huì)或很少有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)決策，導(dǎo)致主觀能動(dòng)性的缺乏。此外，公民受教育程度總體偏低也是制約公民客觀能力培養(yǎng)的阻礙。在當(dāng)前，我國廣大城鄉(xiāng)社區(qū)，精英式的治理結(jié)構(gòu)、管控式制度和臣民文化，使很多城鄉(xiāng)居民習(xí)慣了管制和服從，不善于表達(dá)自己的見解，缺乏批判精神，不管是從參與的主觀能力還是客觀能力來說都處于較低水平，與中國特色公民治理真正需要的“公民”差距甚遠(yuǎn)。

4.社會(huì)組織發(fā)育不完善

社會(huì)組織發(fā)育是否完善是檢驗(yàn)人民群眾的能力和社會(huì)公共領(lǐng)域發(fā)育是否完善的試金石。隨著我國多元化社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理中凸顯了越來越重要的角色。托克維爾曾說，“不論老幼、不論貧富、不論性格的差異，美國人總是在不停的結(jié)社”。^〔19〕可以說西方社會(huì)組織是與國家建立一同發(fā)展起來的，有其深厚的根基。在我國截至2008年底，依法登記的社會(huì)組織已經(jīng)超過41.37萬個(gè)，登記的社會(huì)組織仍在以每年10%-15%的速度增加，其中多數(shù)是基層社會(huì)組織。^〔20〕雖然我國公民組織的數(shù)量在不斷增長與壯大，但其無論是數(shù)量還是質(zhì)量與美國等發(fā)達(dá)國家相比，差距還較大。一方面受外部環(huán)境制約，例如法律的不健全、政府的干預(yù)、社會(huì)組織缺乏合法的獨(dú)立性等因素嚴(yán)重制約了社會(huì)組織發(fā)育與成長。另一方面，由于我國社會(huì)組織的發(fā)展還處于起步階段，社會(huì)組織自身的管理體制、人員素質(zhì)和監(jiān)督機(jī)制不像西方發(fā)達(dá)國家那樣健全，還遠(yuǎn)沒有形成讓社會(huì)組織能夠持續(xù)發(fā)展的成熟機(jī)制。就健全中國特色公民治理而言，我國當(dāng)前社會(huì)組織的培育與發(fā)展依然是任重道遠(yuǎn)。

四、讓中國特色公民治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來的可行性路徑

在當(dāng)前，為了讓中國特色公民治理能夠有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，應(yīng)結(jié)合我國的基本國情，立足于我國的政治生態(tài)進(jìn)行創(chuàng)新。這就要求我們必須矢志不渝地堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以打造合作治理的良好環(huán)境，健全人民參與表達(dá)機(jī)制，大力培育社會(huì)自治組織，加強(qiáng)公民自身素質(zhì)建設(shè)，這才是真正實(shí)現(xiàn)中國特色公民治理的理性路徑。

1.社會(huì)管理創(chuàng)新要求打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與、法治保障”“五位一體”的多元合作治理格局

在社會(huì)管理創(chuàng)新背景下，基層社會(huì)的發(fā)展只有在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下才能真正實(shí)現(xiàn)基層自治，人民群眾才能真正當(dāng)家做主。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為公民治理提供了方向指導(dǎo)和力量支持。同時(shí)，政府應(yīng)該完善服務(wù)職能，提高行政效率和服務(wù)水平。要積極推進(jìn)基層民主建設(shè)，規(guī)范民主選舉，倡導(dǎo)公民參與，這樣才能積極有效地推進(jìn)公民治理的進(jìn)程。社會(huì)組織對(duì)于公民治理的作用是不言而喻的，社會(huì)團(tuán)體如果能夠發(fā)揮其活力作用，吸納更多的公民加入社會(huì)組織，就能提高公民進(jìn)入“公共領(lǐng)域”的能力。公民的積極參與是政策合法性的來源，同時(shí)也是政府與民眾有效交流的方式。在一個(gè)多元化的社會(huì)，“政府治理+公眾參與”模式的替代模式應(yīng)當(dāng)是一種“合作治理”模式。^〔21〕現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)依法治理的社會(huì)，法治保障是創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)與重要前提。任何社會(huì)主體都必須在法治的框架下參與社會(huì)治理活動(dòng)，黨依法執(zhí)政、政府依法行政、社會(huì)組織、公眾依法參與是打造“五位一體”合作共治格局的基礎(chǔ)性工程。在法治保障下，加強(qiáng)“黨群、政府與民眾、政府與社會(huì)組織的多元合作治理”的良性互動(dòng)關(guān)系，不僅是社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)，也是打造具有中國特色合作治理，并借助基層社會(huì)合作治理走向公民治理的美麗藍(lán)圖?！袄ッ髦卫砟Ｊ健笔墙鼇韺W(xué)術(shù)界比較熱門的話題，其“滇池治理”的個(gè)案就是在法治框架下，構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“政府—市場—社會(huì)”合作治理模式，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，以治理市場化來吸納更多的資金，當(dāng)?shù)鼐用穹e極配合、自覺維護(hù)周邊環(huán)境，這就為滇池環(huán)境綜合治理提供了制度性保障。

2.以健全公民“表達(dá)機(jī)制、參與機(jī)制”為突破口，推進(jìn)中國特色公民治理

完善公民表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)公民治理的突破口。表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制的完善是回應(yīng)政治民主的最有利因素，健全的表達(dá)機(jī)制、參與機(jī)制是培養(yǎng)“積極公民”的溫床。在建立健全包括法律制度、信訪制度、聽證制度的基礎(chǔ)上，建立健全政府與公民之間良性互動(dòng)的雙向表達(dá)與溝通機(jī)制，是通過合作治理走向中國特色公民治理的基礎(chǔ)性路徑。政府與民眾的雙向互動(dòng)溝通是公共政策合法性的源泉。此外，應(yīng)完善政府回應(yīng)機(jī)制，做到有求必應(yīng)。應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)政府的回應(yīng)能力，尤其對(duì)于社會(huì)弱勢群體，要為他們提供綠色通道以捍衛(wèi)社會(huì)公平正義。^〔22〕在完善參與機(jī)制方面，應(yīng)完善村（居）民委員會(huì)的自治功能，而不是視其為一個(gè)封閉的環(huán)節(jié)，要讓更多民眾參與村和社區(qū)的事務(wù)，為城鄉(xiāng)居民自主性管理基層公共事務(wù)提供廣闊的平臺(tái)。福克斯和米勒把公共能量場中的話語分為“少數(shù)人的對(duì)話”、“多數(shù)人的對(duì)話”、“一些人的對(duì)話”三類，并認(rèn)為少數(shù)人的對(duì)話其實(shí)是獨(dú)白性的操縱，多數(shù)人的對(duì)話則導(dǎo)致表達(dá)主義的無政府狀態(tài)，而“一些人的對(duì)話優(yōu)于少數(shù)人的對(duì)話和多數(shù)人的對(duì)話，它的針對(duì)特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任隨差遣在某種程度上限制了參與。但是切合情境的意向性和真誠性的提高大大地超過了它的缺點(diǎn)?！?lt;sup>〔23〕</sup>因此，政府官員與公民代表要充分進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商與合作，這樣才能讓公民在基層社會(huì)自主性管理中的“話語權(quán)”得到充分保障。黨的十八大把協(xié)商民主作為人民民主的重要形式，并強(qiáng)調(diào)要“積極開展基層民主協(xié)商”，以實(shí)現(xiàn)人民群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)可以真正“當(dāng)家做主”。近年來，以浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”、四川成都的“131N”村級(jí)治理模式為代表，基層協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新大大推進(jìn)了城鄉(xiāng)居民在基層社會(huì)當(dāng)家做主的人民民主進(jìn)程。甚至社會(huì)管理一度落后的貴州遵義農(nóng)村近年來也通過“黨員群眾集中訴求會(huì)議”、“村民議事會(huì)”等新的基層民主協(xié)商機(jī)制拋棄了傳統(tǒng)的“為民做主”，真正實(shí)現(xiàn)了村民“自我管理”的人民民主。^〔24〕

3.大力培育社會(huì)組織，增強(qiáng)社會(huì)資本與社會(huì)活力

大力培育社會(huì)組織，既能在一定程度上彌補(bǔ)政府失靈，又能在一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)市場缺陷;既能減少政府成為社會(huì)矛盾焦點(diǎn)的概率，又能較好處理市場不能或無力處理的問題和矛盾。社會(huì)組織能為維護(hù)公民權(quán)利、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公民治理提供支持與保障。可以說，社會(huì)組織愈發(fā)達(dá)，社會(huì)自治組織水平就愈高，就愈有利于政治國家與人民的良性互動(dòng)與繁榮發(fā)展。從參與的有效性、可行性和現(xiàn)實(shí)性來看，公民通過自治性組織方式的集體參與更為有利。因?yàn)樯鐣?huì)利益分化和利益聚合速度的加快，必將促使公共問題建構(gòu)和議程確立由政府統(tǒng)合轉(zhuǎn)向?yàn)楣褡灾谓M織之間的利益博弈，建立有共同目標(biāo)和價(jià)值訴求的自治組織有利于增強(qiáng)公民參與的博弈力量、降低博弈成本和促進(jìn)利益整合。^〔25〕帕特南的社會(huì)資本概念包括信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，這也是社會(huì)組織的特征，它們能夠通過多元化的合作來提高社會(huì)效率。社會(huì)資本越豐富的地方，社會(huì)組織就越發(fā)達(dá)，從而更有利于實(shí)現(xiàn)公民治理。應(yīng)大力培育新興社會(huì)組織，為社會(huì)組織的良好發(fā)育提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。此外，社會(huì)組織應(yīng)該健全內(nèi)部操作制度，尤其是建立科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制來保障社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展。

4.加強(qiáng)公民教育、提升公民素質(zhì)和參與能力

提升公民參與能力的最重要途徑是加強(qiáng)公民教育。迄今為止，我國尚未形成嚴(yán)格意義上的公民教育體系，更多的是以政治教育、紀(jì)律教育來替代公民教育。公民教育的內(nèi)容應(yīng)該既包括公民意識(shí)的培育，也包括公民政治能力的鍛煉和提升。^〔26〕公民意識(shí)是公民對(duì)自己在國家中地位的自我認(rèn)同，公民意識(shí)的提升有利于公民對(duì)于自己主人翁地位、權(quán)利和義務(wù)以及責(zé)任感有更清晰的認(rèn)識(shí)，從而在實(shí)踐中能夠充分發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力。為此，應(yīng)加大宣傳力度，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參與公共事務(wù)的積極性，組織社區(qū)成員參與公共活動(dòng)，在活動(dòng)中增進(jìn)彼此之間的友誼，同時(shí)增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力。一些社區(qū)應(yīng)建立自己的公共圖書館、體育活動(dòng)室、議事會(huì)、邀請(qǐng)專家定期給予其指導(dǎo)等，以此為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)居民在“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的自治管理活動(dòng)中，會(huì)逐步提高他們的公民意識(shí)與公民能力。黨政部門應(yīng)為公民能力的培養(yǎng)提供便于操作的平臺(tái)和可行性路徑，在實(shí)踐中幫助城鄉(xiāng)居民掌握政治參與的技巧與方法，培養(yǎng)他們理性的公共視角和與利益相關(guān)者協(xié)商的能力。近年來，成都市以村民議事會(huì)為基層社會(huì)自治平臺(tái)，以村級(jí)公共服務(wù)資金的民主使用為“抓手”，走出了一條農(nóng)民在自主性管理活動(dòng)中不斷提升公民意識(shí)、公民能力的理性之路，^〔27〕實(shí)現(xiàn)了基層民主實(shí)踐與公民教育的良性互動(dòng)，豐富和發(fā)展了以“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展”為基本內(nèi)容的中國特色公民治理的創(chuàng)新之路?？傊?，千方百計(jì)通過各種方式方法提高公民素質(zhì)，就能夠讓中國特色公民治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

結(jié)語

通過分析我國當(dāng)前踐行中國特色公民治理的主要問題，創(chuàng)新一條適合我國政治生態(tài)環(huán)境的公民治理之路，這既是社會(huì)管理創(chuàng)新中基層社會(huì)治理的基本方向，也是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的基本路徑。在當(dāng)代中國，讓中國特色公民治理真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，就必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，努力打造以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與、法治保障”“五位一體”的社會(huì)合作共治體系。在黨的領(lǐng)導(dǎo)與整合下，在大力推進(jìn)中國特色公民教育、健全公民參與機(jī)制、培育社會(huì)自治組織的基礎(chǔ)上，以基層社會(huì)合作治理深入推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)人民當(dāng)家做主的民主實(shí)踐，是讓中國特色公民治理良性運(yùn)作起來，實(shí)現(xiàn)人民群眾在城鄉(xiāng)家園真正當(dāng)家做主的可行性路徑。

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