中國城鎮(zhèn)化建設中的問題與對策探析

劉 琦，姜建斌

(遼寧師范大學 政治與行政學院，遼寧 大連116029)

李克強總理曾指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必然趨勢。約瑟夫·斯蒂格利茨也曾預言，中國的城鎮(zhèn)化將是影響未來世界經(jīng)濟的兩件大事之一?？梢?，中國的城鎮(zhèn)化對世界經(jīng)濟和中國經(jīng)濟發(fā)展的重要性。

一、城鎮(zhèn)化建設在當代中國的重要意義

1.城鎮(zhèn)化建設是全面建成小康社會的重要載體，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路

我國要在21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化必須腳踏實地、穩(wěn)扎穩(wěn)打，在20世紀末基本實現(xiàn)小康社會的基礎上，到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。中國城鎮(zhèn)化建設在全面實現(xiàn)小康社會的過程中起著關鍵作用，是重要載體之一。

全面建成小康社會的關鍵在于使數(shù)量眾多的農(nóng)民，也過上富裕的生活。加快符合我國國情的城鎮(zhèn)化建設，有助于將資金、技術、勞動力等因素吸引到中小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)資源的合理配置，推動中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和人民收入增加，減小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，最終實現(xiàn)共同富裕和建成全面小康社會。

發(fā)達國家的成功經(jīng)驗表明，經(jīng)濟現(xiàn)代化過程也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，對一國實現(xiàn)現(xiàn)代化至關重要。我國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化建設通過新的科學技術和管理手段，發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，有助于我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結構升級。同時，城鎮(zhèn)化建設也為農(nóng)村現(xiàn)代化提供了新機遇?！俺擎?zhèn)化作為現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，承載了我國現(xiàn)代化建設的歷史任務”［1］4。

2.城鎮(zhèn)化建設是擴大內(nèi)需的重要引擎，是中國經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的主要動力和源泉

改革開放后我國經(jīng)濟是世界經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。但是，也要清醒地認識到規(guī)模擴張為主的增長方式，以資源消耗和環(huán)境污染為代價的高增長不可持續(xù)。城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新引擎，是支撐經(jīng)濟發(fā)展的強大內(nèi)在動力。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式主要依靠內(nèi)需拉動，而擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。一是城鎮(zhèn)化可以刺激消費需求，提高消費水平。城鎮(zhèn)化可以提高農(nóng)村發(fā)展的科技水平，進而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入;城鎮(zhèn)化推動了大量農(nóng)村勞動力進入城市，在城市生活消費水平比農(nóng)村更高。有學者統(tǒng)計，一個市民的消費水平相當于三個農(nóng)民。非農(nóng)人口的增加又擴大了對農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級與更快發(fā)展，農(nóng)民收入增長更快，從而形成經(jīng)濟良性循環(huán)。二是城鎮(zhèn)化可以帶動投資需求，擴大投資。建設城鎮(zhèn)化需要相應的基礎設施、公共服務設施和住房建設投資，有助于拉動經(jīng)濟發(fā)展。僅以城市基礎設施建設為例，每增加一個城市人口，可拉動基礎設施投入10 萬元。每年新增加城鎮(zhèn)人口千萬人，就可以帶動城市基礎設施投入1 萬億元，有利于解決國內(nèi)需求嚴重不足的問題。城鎮(zhèn)化建設的過程也是人們理論視野和消費理念轉(zhuǎn)變的過程，消費理念的轉(zhuǎn)變有助于影響農(nóng)村的消費習慣，提高生活水平與質(zhì)量，進而有助于拉動內(nèi)需。城鎮(zhèn)化建設中，投資和消費相結合的方式有利于保障社會經(jīng)濟全方位可持續(xù)發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)化建設是解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的重要途徑，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的載體

隨著現(xiàn)代生產(chǎn)力的快速發(fā)展，農(nóng)村的剩余勞動力越來越富余，城鎮(zhèn)化建設是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的必然選擇。已有研究成果表明，我國城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，就要有1 千萬農(nóng)村人口進入城市。中小城鎮(zhèn)與農(nóng)村空間聯(lián)系密切，在吸收農(nóng)村人口方面，具有十分重要的作用，可以避免大城市過度膨脹和區(qū)域經(jīng)濟不協(xié)調(diào)，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)方面發(fā)揮著不可替代的作用，促進社會和諧健康發(fā)展。農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，也促進了“三農(nóng)”問題的解決，“打破了農(nóng)村封閉落后的局面，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的步伐”［2］11。

二、中國城鎮(zhèn)化建設過程中存在的問題

近年來，隨著改革開放逐漸深入，中國的城鎮(zhèn)化建設取得了很大的成就。從整體發(fā)展歷程來看，自新中國成立之初，隨著國家五年計劃的開展，工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，我國的城鎮(zhèn)化水平從10.6%提高到15.39%。之后很長一段時間，由于各種原因，我國城鎮(zhèn)化建設發(fā)展緩慢。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)顯示，1978年中國的城鎮(zhèn)化率僅為17.9%。改革開放以后，城鎮(zhèn)化建設進入到一個新的發(fā)展階段，特別是2000年以來，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展極大地促進了城鎮(zhèn)化水平的提高，到2013年底，城鎮(zhèn)化率已達到53.7%。但是，應該看到，我國城鎮(zhèn)化建設在取得巨大成績的同時，也存在著一些問題。

1.沒有完全實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

我國農(nóng)業(yè)人口占全國總人口的70%，人的城鎮(zhèn)化應該是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點。隨著農(nóng)業(yè)機械化的推進和農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，出現(xiàn)一種結構性勞動力衰減現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)需要的勞動人口逐漸減少。因此，大量農(nóng)村剩余勞動力需要新的工作崗位來提高自己的生活水平，農(nóng)民進城務工成為城市建設的主力軍。2013年，農(nóng)民進城務工人員已超過2.6 億人，在城市的各行各業(yè)發(fā)揮著巨大的推動作用，促進了城市的經(jīng)濟建設。但是由于諸多條件的限制，農(nóng)民工們并沒有真正成為城市人群中的一分子，無法享受到城市人同等待遇。伴隨著舉家搬遷到城市，子女上學、醫(yī)療保障、失業(yè)保險、養(yǎng)老以及戶口問題等，都成為農(nóng)民工在城市生活發(fā)展的瓶頸。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是使進城的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為真正的城市居民。因此，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化建設的重中之重。

2.大城市過度擴張，中小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢

我國是一個人口大國，經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展嚴重失衡，城鄉(xiāng)二元結構從根本上來說難以短時間內(nèi)破除。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高度集中在大城市，出現(xiàn)了超大、特大和大城市人口迅速膨脹，交通擁堵、房價高漲、環(huán)境污染、資源短缺等“大城市病”，已無力承受和合理安置外來人口;“而中小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，公共服務落后，發(fā)展緩慢，難以吸引人才和資金”［3］。

同時我國現(xiàn)有的城市在管理體制和方式上，以及城市基礎設施建設、社會保障和公共事業(yè)供給方面存在著諸多問題和缺陷，在這種條件和環(huán)境下擴大發(fā)展建設大城市，勢必引起城市生存環(huán)境的惡化。一些發(fā)展中國家的實例顯示，盲目擴大大城市，單純追求數(shù)字上的城鎮(zhèn)化，會形成大量的貧民窟和“棚戶區(qū)”，導致社會治安嚴重下降，犯罪活動逐年增加等不利于社會穩(wěn)定的問題。因此，中國應該防微杜漸，避免出現(xiàn)同樣的錯誤。

3.土地資源浪費過多，資源環(huán)境難以支撐

目前我國處在城市化加速階段，出現(xiàn)了嚴重的資源環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在，資源總量逐漸下降，人均資源多低于世界人均資源水平，資源地域結構不平衡，資源利用率不高造成的資源浪費比較嚴重，同時產(chǎn)生的環(huán)境問題也日益明顯，嚴重影響了人民生產(chǎn)生活水平的提高。僅以城鎮(zhèn)化進程中需要增加的住房為例，按照當前的發(fā)展標準，全國城鎮(zhèn)化率每增加1%，將要增加3－4 億平方米的住房面積，即1000 多平方公里土地，需要14000 萬立方米的生活用水，3000 億元的基礎設施投資，同時城鎮(zhèn)生活產(chǎn)生的污水和垃圾也會大大地增加。

城鎮(zhèn)化建設中必然要占用土地等自然資源，但過去的城鎮(zhèn)化建設受多種因素的影響，土地占用過多。一些地方以犧牲耕地資源為代價，違規(guī)建立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)，盲目擴大城市規(guī)模，粗放的土地使用導致了低效城市的出現(xiàn)。片面追求經(jīng)濟增長，招商引資帶來的嚴重污染威脅著人民的健康，耕地和水資源變得日益稀缺。城鎮(zhèn)化的物質(zhì)消費需求使整個國家的資源環(huán)境面臨越來越大的壓力，人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境不協(xié)調(diào)的問題越來越突出。

三、解決城鎮(zhèn)化建設中存在問題的對策

1.堅持走以人為本的城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。目前，解決農(nóng)民工市民化問題是城鎮(zhèn)化過程中的一個突出問題。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示:1978 至2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7 億人增加到7.3 億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。但是戶籍的城鎮(zhèn)化只有不到36%。按戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率低于按人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率近18 個百分點，說明農(nóng)民工雖然生活在城鎮(zhèn)，卻沒有成為真正的當?shù)厥忻?，還只是“半城鎮(zhèn)化”。兩億多農(nóng)民工及其家屬未能享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，關鍵在于我國的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度。遲福林認為，針對我國的戶籍制度問題，不是簡單地改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消戶籍的時間，5～8年的時間全面實現(xiàn)以身份證代碼為唯一標記的人口登記制度。很多的專家學者一致認為解決城市化中“人”的問題當務之急是改革戶籍制度。由此可見，戶籍制度改革是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的關鍵。雖然國家出臺了一系列推進戶籍制度改革的政策，并啟動了戶籍改革工作，但戶籍制度改革仍有待加速推進。與此同時，還要在教育、社會保障等方面深化改革。因為戶籍只是一個表面現(xiàn)象，背后隱藏的實際是社會保障和公共福利。所以，推進公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的制度保證。“只有這些進城的農(nóng)民工完全轉(zhuǎn)化為市民，并且能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)、享受均等的公共服務和福利，才能實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化?！保?］近期，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，到2020年“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2 個百分點左右，努力實現(xiàn)1 億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。

2.大力建設中小城鎮(zhèn)是推動中國特色城鎮(zhèn)化的重要途徑

根據(jù)我國的具體國情，就地城鎮(zhèn)化是最好選擇。因而，推動中小城鎮(zhèn)建設是建設中國特色新型城鎮(zhèn)化的重要途徑。在建設中小城鎮(zhèn)的過程中，應該不斷發(fā)展完善建設中小城鎮(zhèn)的法律政策，統(tǒng)一規(guī)劃，不要盲目隨意地擴大或縮小城鎮(zhèn)化建設規(guī)模，完善中小城市產(chǎn)業(yè)結構和公共資源配置。深化財稅體制改革，理順中央與地方公共服務職責與財政分配關系，加快構建以基礎公共服務均等化為目標。針對經(jīng)濟社會發(fā)展較快的區(qū)域，加快調(diào)整行政劃分，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢。加快建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體制，實現(xiàn)“制度統(tǒng)一、標準統(tǒng)一、水平均衡”。

推動中小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以有效地解決“城市病”，緩解大城市在住房交通醫(yī)療就業(yè)等方面的壓力，彌補國家資金不足，拓展城鄉(xiāng)商品市場，使中小城市吸收大量勞動力，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民辦企業(yè)的快速發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村人口的內(nèi)部吸收，減輕農(nóng)民進城的成本和負擔，拉動城鎮(zhèn)化的內(nèi)需和發(fā)展需求，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.注重保護生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保證

隨著我國城鎮(zhèn)化建設步伐加快，資源、環(huán)境問題已經(jīng)成為不容忽視的大問題，直接關系到未來中國城市的可持續(xù)性發(fā)展問題。通過城鎮(zhèn)化建設推行生態(tài)、綠色、低碳城市，進行合理科學的城市規(guī)劃是關鍵。在規(guī)劃里，通過制定運用土地資源、交通系統(tǒng)、水資源、生態(tài)系統(tǒng)、廢物回收系統(tǒng)等技術和方法，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，通過制度約束和政策引導，實現(xiàn)土地等資源集約使用，把環(huán)境保護作為衡量地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬指標。還可以推行建設良性的生態(tài)循環(huán)新城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)居民素質(zhì)，建設知識型城鎮(zhèn)化。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，大力推動服務業(yè)的發(fā)展。總的來說，我國今后的城鎮(zhèn)化道路，必須由一度輕視人、輕視質(zhì)量、輕視效益的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，向注重集約、綠色、以人為本的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，走新型城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化建設才能取得成功。

［1］陳文魁.城鎮(zhèn)化建設與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:國家行政學院出版社，2013.

［2］張貴，丁梅.中國城鎮(zhèn)化的新探索［M］.北京:經(jīng)濟科學出版社，2011.

［3］王建志，吳作章.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題與政策思路［J］.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2011(7).

［4］辜勝阻，易善策，李華.中國特色城鎮(zhèn)化道路研究［J］.中國人口、資源與環(huán)境，2011(1).