寇明風(fēng)
自十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度以來,財稅改革政策措施的出臺接踵而至,如深化預(yù)算管理制度改革,出臺新預(yù)算法,加強地方政府性債務(wù)管理,清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策,以及相關(guān)的稅制改革等種種跡象表明,我國財稅改革進入全面深化和集中突破階段,財政對于國家治理體系的基礎(chǔ)和支柱性作用正在日益凸顯。
今年年初出臺的“中期財政規(guī)劃”管理改革政策,旨在通過逐年更新滾動管理,強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性,實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。中期財政規(guī)劃在政策文件中被明確為三年滾動預(yù)算,文件指出,“中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài),是在對總體財政收支情況進行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上,重點研究確定財政收支政策,做到主要財政政策相對穩(wěn)定,同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整,使中期財政規(guī)劃漸進過渡到真正的中期預(yù)算?!?/p>
在實際的政策執(zhí)行層面,中期預(yù)算改革遭遇的問題可以概括為以下兩類:一是技術(shù)性難題。如宏觀經(jīng)濟和財政收支預(yù)測,年度預(yù)算和中期預(yù)算的銜接,發(fā)展良好的預(yù)算分類系統(tǒng),規(guī)劃管理技術(shù)的引進,政府會計系統(tǒng)和財務(wù)管理信息系統(tǒng)的改進,等等。這就需要相關(guān)機構(gòu)改變現(xiàn)有的工作模式和方法,提升工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),甚至引進相關(guān)人才,而這在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。二是體制困境。中期預(yù)算改革與當(dāng)前的行政管理體制不相協(xié)調(diào),一方面是碎片化行政管理體制,使得各個部門形成了既定的工作模式,他們會盡量減少自己的工作量和技術(shù)難度,對于新出臺的改革缺乏動力,大多應(yīng)付了事;另一方面是改革會涉及到利益的重新分配,如權(quán)利范圍的調(diào)整和資金的重新配置,如果缺乏強有力的政治支持,改革的新舉措在部門利益面前會遇到或明或暗的抵制。
因此,推動中期預(yù)算改革,需要明確以下幾點:一是需要政府高層的支持。中期預(yù)算改革覆蓋所有重要的預(yù)算參與者,需要大量的協(xié)調(diào)、磨合,甚至包括反復(fù)的博弈和不可避免的沖突,而這個過程中單個部門力量太弱,地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要從推進國家治理體系現(xiàn)代化的高度,加強對中期預(yù)算改革的組織領(lǐng)導(dǎo)、積極推動和貫徹落實。二是需要變革傳統(tǒng)的預(yù)算觀念。多年以來我國形成了“重分配、輕管理”的預(yù)算觀念,而中期預(yù)算最重要的作用在于將預(yù)算作為一個強有力的政策工具,通過預(yù)算過程約束和支持公共政策的能力來實現(xiàn)政府的施政效能。中期預(yù)算改變了年度預(yù)算與政府政策銜接不足的弱點,從而提高政策的前瞻性有效性和可持續(xù)性,所以中期預(yù)算改革需要預(yù)算觀念實現(xiàn)從“分配觀”到“政策觀”的轉(zhuǎn)變。三是需要高度重視技術(shù)性工作。在涉及到財政收支預(yù)算管理的工作中,各個部門重視的往往的是本部門、本機構(gòu)的權(quán)利和資金分配,對于預(yù)算業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),如相關(guān)信息的搜集和處理,數(shù)據(jù)庫的建立和整合,分析方法和技術(shù)的更新,以及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培養(yǎng),都視作“邊緣”工作,不予重視。今后的中期預(yù)算改革需要重視這些基礎(chǔ)的技術(shù)性工作,為中期預(yù)算改革奠定良好的基礎(chǔ)。