積極貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》全面推進(jìn)遼寧現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

陳廣君

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽 110002）

在當(dāng)前國家治理體系建設(shè)的大戰(zhàn)略、大思路中，財(cái)政被賦予了前所未有的重要地位，成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?，F(xiàn)代財(cái)政制度，也成為新一輪財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)。作為推進(jìn)這一制度建設(shè)的重要支撐，新《預(yù)算法》修訂案在2014年8月得以通過，并于2015年1月1日正式施行。這不僅是財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一項(xiàng)具有里程碑意義的重大事件，對社會、政治、文化等各領(lǐng)域改革的全面深化也必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、新《預(yù)算法》：現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的基石

現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，顧名思義，就是財(cái)政制度的現(xiàn)代化，其以科學(xué)化、民主化、法治化為基本目標(biāo)，以規(guī)范的預(yù)算管理制度、科學(xué)的稅收制度和合理的政府間財(cái)政體制安排為具體內(nèi)容。與公共財(cái)政建設(shè)相比，現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)的提出，既有內(nèi)在的一致性和邏輯遞進(jìn)關(guān)系，也是新的改革形勢下對財(cái)政提出的更高要求。按照中央基本明確的改革路線圖和時(shí)間表，要有序推進(jìn)預(yù)算管理制度、稅收制度和事權(quán)支出責(zé)任相適應(yīng)的制度改革，到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。從改革次序來看，作為現(xiàn)代財(cái)政制度核心內(nèi)容之一的預(yù)算管理改革既是當(dāng)前最緊迫的任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)其他改革任務(wù)的基礎(chǔ)。

預(yù)算管理制度改革的有效推進(jìn)，需要法治財(cái)政建設(shè)的有力支撐。20年實(shí)踐證明，原《預(yù)算法》在規(guī)范預(yù)算管理、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但隨著改革形勢和任務(wù)的不斷變化，也越來越表現(xiàn)出它的不完善、不適應(yīng)。伴隨著1998年提出的公共財(cái)政體系建設(shè)的不斷深入，以及市場機(jī)制的日益健全，這種不完善、不適應(yīng)越發(fā)明顯，特別是在預(yù)算的完整性、規(guī)范性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性和公開性等一系列重大問題上的模糊規(guī)定受到越來越多的質(zhì)疑。因此，在經(jīng)過10年修訂，4次審改之后，新《預(yù)算法》的出臺已成為眾望之所歸。十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，2014年6月中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，2014年8月全國人大審議通過并發(fā)布新《預(yù)算法》修訂案，從時(shí)機(jī)上也可以看出新法出臺的這種必然性、緊迫性以及同財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)之間的緊密銜接。

總體來看，新《預(yù)算法》更好地適應(yīng)了現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的客觀需要。一方面，新《預(yù)算法》在立法宗旨上更好地體現(xiàn)了人本主義思想和憲政思維。例如與原法相比，新《預(yù)算法》開宗明義取消了“加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控”的表述，而代之以“規(guī)范政府收支行為”，“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。其背后所彰顯出的是對“國家治權(quán)”、“經(jīng)濟(jì)主義”的弱化，和對“公民治權(quán)”、“全面發(fā)展”的強(qiáng)化，使《預(yù)算法》從治民之法變?yōu)橹螜?quán)之法，回到了憲政的本源上來。另一方面，新《預(yù)算法》在具體條文中體現(xiàn)出強(qiáng)烈的改革創(chuàng)新精神。比如在完善政府全口徑預(yù)算體系、促進(jìn)財(cái)政公開透明、改進(jìn)預(yù)算控制方式、規(guī)范和放寬地方政府舉債、健全轉(zhuǎn)移支付制度、硬化預(yù)算支出約束、明確超收短收處理、強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理、強(qiáng)化違法責(zé)任追究等諸多方面，與原法相比都取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，更好地體現(xiàn)了財(cái)政的科學(xué)化、民主化、法治化方向。這一系列的重大創(chuàng)新和突破，既成為此次修法的亮點(diǎn)，也使新《預(yù)算法》成為未來改革進(jìn)程中構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的穩(wěn)固基石。

二、依法理財(cái)：遼寧財(cái)政改革實(shí)踐及成效

十八屆四中全會提出依法治國理念，對財(cái)政而言，依法理財(cái)自然是題中應(yīng)有之意。依法理財(cái)是對地方政府理財(cái)行為的基本規(guī)范和要求，同時(shí)也是地方財(cái)政改革得以深入的條件和保障，對改革全局起到重要的支撐作用。近年來，遼寧在法治財(cái)政建設(shè)上積極實(shí)踐，圍繞《預(yù)算法》及相關(guān)財(cái)政法律法規(guī)，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，從源頭上構(gòu)建了依法理財(cái)運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，使財(cái)政權(quán)力得到有效約束，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不斷加強(qiáng)。

1.著力加強(qiáng)財(cái)政法制化建設(shè)。近年來，遼寧圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督出臺了《加強(qiáng)省級部門預(yù)算編制管理實(shí)施辦法》、《遼寧省強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理實(shí)施辦法》、《健全政府預(yù)算體系實(shí)施辦法》等一系列管理規(guī)章，使預(yù)算管理更好地實(shí)現(xiàn)了有法可依，有規(guī)可循。目前，遼寧省財(cái)政廳制定的外部管理性文件622件，內(nèi)部管理制度215件，形成了科學(xué)完整、明確具體的財(cái)政制度體系。為防止制度建立與執(zhí)行“兩張皮”，專門制定了《遼寧省財(cái)政廳理財(cái)過錯責(zé)任追究辦法》。與此同時(shí)，積極構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政制度威懾作用，使財(cái)政制度不再是“稻草人”，有效解決了制度失靈問題。

2.著力提升財(cái)政科學(xué)化管理水平。按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一原則，遼寧不斷健全財(cái)政管理體制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動各級政府理財(cái)積極性，努力提高縣級財(cái)政保障能力。在進(jìn)一步完善政府預(yù)算體系的同時(shí)，部門預(yù)算、國庫集中支付、非稅收入收繳、政府采購、公務(wù)卡等制度改革不斷深化。制定了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和《預(yù)算績效管理工作考核辦法》，建立科學(xué)合理的預(yù)算績效考核機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。積極開展財(cái)政專戶清理整改工作，2013年全省財(cái)政專戶1098個，比上年壓縮18.5%。認(rèn)真開展公務(wù)用車專項(xiàng)治理，建立省級公物倉，規(guī)范國有資產(chǎn)管理。進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理，積極構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，較好地防范和化解了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加大基層財(cái)政建設(shè)力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)便民服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)“一條龍”服務(wù)、“一站式”辦結(jié)，顯著提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管水平和服務(wù)能力。

3.著力培育財(cái)政民主化氛圍。近年來，先后制定了《遼寧省財(cái)政廳黨組決策重大問題議事規(guī)則（試行）》和《遼寧省財(cái)政廳財(cái)政決策論證聽證暫行辦法》，對涉及群眾利益的重大事項(xiàng)，不搞“一言堂”，而是按照規(guī)范程序，采取論證、聽證和專家咨詢等多種方式聽取各方面意見，再報(bào)省政府審批，防止重大決策的隨意性和盲目性。在財(cái)政專項(xiàng)資金管理方面，積極引入財(cái)務(wù)專家評審制度。在不斷健全財(cái)政內(nèi)控管理機(jī)制的同時(shí)，清理簡化行政審批，行政審批項(xiàng)目已由2000年的53項(xiàng)減少到2013年的8項(xiàng)，取消調(diào)整84%。保留的審批項(xiàng)目也基本實(shí)現(xiàn)進(jìn)入行政審批大廳統(tǒng)一受理,網(wǎng)上辦理，限時(shí)辦結(jié)。

4.著力提高財(cái)政透明度。自覺接受人大、審計(jì)監(jiān)督，健全公開評議和社會監(jiān)督機(jī)制，通過公開、便捷的網(wǎng)絡(luò)媒介，拓寬政府信息公開和信訪舉報(bào)的渠道，切實(shí)維護(hù)社會各界對財(cái)政工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，全面推進(jìn)“陽光財(cái)政”建設(shè)。省本級公共財(cái)政預(yù)算情況及時(shí)通過門戶網(wǎng)站向社會公開，同時(shí)督促各部門加大預(yù)算公開力度。截至2014年，113個省直部門公開了部門預(yù)算，111個省直部門公開了“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。此外，省財(cái)政還公布了2013年《全省及省本級非稅收入項(xiàng)目目錄》，以增強(qiáng)政策透明度，防止亂收費(fèi)；與此同時(shí)，將226項(xiàng)權(quán)力項(xiàng)目的辦事流程圖，印制成冊并在網(wǎng)上公開，成為群眾辦事的向?qū)D、執(zhí)法人員行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖和監(jiān)察部門查辦案件的責(zé)任定位圖。

三、深化改革：以貫徹新《預(yù)算法》為契機(jī)全面推進(jìn)遼寧現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

新《預(yù)算法》發(fā)布后，在不到1個月的時(shí)間內(nèi)，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）相繼出臺。這些重大舉措彰顯出中央推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的決心和戰(zhàn)略構(gòu)想。在可預(yù)見的未來，政府預(yù)算的法定性、完整性、規(guī)范性、透明性、科學(xué)性、績效性和問責(zé)性等必將穩(wěn)步提升，并成為財(cái)政的一種“新常態(tài)”。以此為契機(jī)，遼寧也進(jìn)一步明確了未來加快現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的基本思路，努力開創(chuàng)財(cái)政工作新局面。

1.深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會新《預(yù)算法》精神，建立健全配套制度建設(shè)?！额A(yù)算法》修訂歷經(jīng)兩屆人大、四次審改、多方博弈，修法費(fèi)時(shí)之長，社會關(guān)注之切，各法無出其右。從修訂過程的曲折波瀾，實(shí)際就可以看出新《預(yù)算法》的這種復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)性。因此，在貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的過程中，一是深入學(xué)習(xí)和準(zhǔn)確把握新《預(yù)算法》的立法精神、立法原則和相應(yīng)條款，真正地把新法內(nèi)容融會貫通到財(cái)政實(shí)踐工作中去。同時(shí)，有效組織開展普法宣傳工作，提升財(cái)政系統(tǒng)干部法律意識和依法理財(cái)水平。二是對照新《預(yù)算法》，系統(tǒng)梳理遼寧省內(nèi)現(xiàn)有財(cái)政規(guī)章、制度和辦法，對照新法進(jìn)行調(diào)整完善，進(jìn)一步加強(qiáng)配套財(cái)政制度建設(shè)，使新《預(yù)算法》更接地氣，使遼寧法治財(cái)政工作更有可操作性。同時(shí)，《預(yù)算法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”和準(zhǔn)“憲法”之稱，在制定遼寧財(cái)稅改革方案和相關(guān)政策時(shí)，也要把新《預(yù)算法》作為一項(xiàng)根本性的依據(jù)來遵循，確保財(cái)稅改革在正確方向上有效推進(jìn)。

2.加快推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，落實(shí)新《預(yù)算法》基本要求。一是深入推進(jìn)政府和部門預(yù)決算公開。進(jìn)一步完善相關(guān)政策制度，細(xì)化公開內(nèi)容，政府預(yù)決算、部門預(yù)決算全部公開到支出功能分類的項(xiàng)級科目，加大“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容。二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。研究試編三年財(cái)政規(guī)劃,強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性。改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，硬化支出預(yù)算約束。三是細(xì)化公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍，推進(jìn)社會保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)送人大審查工作，選擇部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行預(yù)算編制改革試點(diǎn)。四是建立財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)定期清理機(jī)制，激活財(cái)政存量資金。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，擴(kuò)大績效目標(biāo)管理和績效評價(jià)覆蓋面。認(rèn)真貫徹落實(shí)國家關(guān)于厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的要求，結(jié)合遼寧實(shí)際，加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”等一般性支出，降低行政運(yùn)行成本。五是推進(jìn)國庫管理制度改革。全面推進(jìn)鄉(xiāng)級國庫集中支付和非稅收入收繳兩項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度在全省各級財(cái)政部門的全覆蓋。按照財(cái)政部統(tǒng)一部署，在省本級全面實(shí)施國庫集中支付電子化管理，并逐步向市級財(cái)政推廣。

3.全面深化財(cái)稅體制改革，加快現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)步伐。一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。二是全面清理規(guī)范財(cái)稅優(yōu)惠政策。認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于集中清理在市場經(jīng)濟(jì)活動中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的有關(guān)要求，對現(xiàn)有財(cái)稅優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理，不符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的政策一律停止執(zhí)行，今后原則上不再出臺新的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。三是推進(jìn)政府購買服務(wù)改革。認(rèn)真研究完善政府采購、預(yù)算管理、會計(jì)處理等具體政策，做好政策銜接，并結(jié)合事業(yè)單位分類改革，推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。四是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。按照財(cái)政部部署，進(jìn)一步擴(kuò)大政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作范圍，市本級及省直管縣全部開展試編工作，各市先選擇一半的縣開展試編工作，此后有序推進(jìn)。五是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，合理確定舉債期限，規(guī)范舉債方式，積極鼓勵和推進(jìn)政府與社會資本合作。在對地方政府債務(wù)實(shí)行分類管理的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警，完善債務(wù)管理考核問責(zé)機(jī)制，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。