促進(jìn)遼寧混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政政策探討

趙 曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110004)

十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，我國(guó)要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。從遼寧省的情況來(lái)看，混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史實(shí)際就是國(guó)有企業(yè)改革的歷史。在國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，遼寧省混合所有制經(jīng)濟(jì)也獲得了不斷的發(fā)展，但是從總體來(lái)看還存在國(guó)有資本流動(dòng)性比較差，混合所有制的廣度和深度不夠；部分混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，機(jī)制沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換；國(guó)有資本和民營(yíng)資本在信息方面存在不對(duì)等的等一系列問(wèn)題。2014年8月的“關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)”中明確指出支持東北在國(guó)有企業(yè)改革方面先行先試，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。此后2014年11月遼寧省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化全省國(guó)資國(guó)企改革的意見(jiàn)》和《省屬企業(yè)專項(xiàng)改革試點(diǎn)工作方案》，進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、遼寧支持混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策實(shí)踐

遼寧所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史就是遼寧國(guó)有企業(yè)的改革歷程，大體經(jīng)過(guò)三個(gè)階段，在此期間遼寧省嘗試了不同的政策。

1.國(guó)有企業(yè)改革的初步探索階段的政策實(shí)踐(1979年-1992年)。在這個(gè)階段主要采取了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的做法。1979年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《十條規(guī)定》擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，按照國(guó)家的規(guī)定遼寧省下放110項(xiàng)權(quán)力，開(kāi)始了各級(jí)政府部門(mén)原則上不再直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)以及試行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制的試點(diǎn)。同時(shí)地區(qū)大膽嘗試股份制、租賃、出售、破產(chǎn)等改革形式。1987年遼寧省開(kāi)始了“兩權(quán)分離”的改革，在大中型企業(yè)中主要推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，而在小型企業(yè)主要采取了“包、租、股、破、賣”等多種改革形式。

2.混合所有制企業(yè)出現(xiàn)階段的政策實(shí)踐(1992年至十八屆三中全會(huì)召開(kāi))。此階段混合所有制經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)并不斷增加。這個(gè)階段可以進(jìn)一步細(xì)分為兩小階段。第一個(gè)小階段(1992年—2000年)是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)一步改革。1992年7月國(guó)家頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，遼寧省為了落實(shí)條例精神在企業(yè)制度創(chuàng)新上進(jìn)行了進(jìn)一步探索，主要的政策就是加大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)落實(shí)。第二個(gè)小階段(2001年-2013年)是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革階段。這個(gè)階段開(kāi)始了國(guó)有大型骨干企業(yè)股份制的改革，是按照“有進(jìn)有退、有所為有所不為”的方針推進(jìn)。2004年4月遼寧省國(guó)資委成立為促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)揮了組織協(xié)調(diào)的保障。2005年發(fā)布了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的政策意見(jiàn)》，在資產(chǎn)出讓、投資者并購(gòu)國(guó)有企業(yè)、人員安置政策、土地使用政策、投資環(huán)境政策、改制企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制政策等方面做出了相應(yīng)規(guī)定來(lái)鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)的發(fā)展。2009年遼寧開(kāi)始在煤炭、鋼鐵、裝備制造業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行了國(guó)有企業(yè)的聯(lián)合重組工作，并且在撫順、錦州等地區(qū)進(jìn)行了國(guó)有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革。這個(gè)階段的國(guó)企改革取得了巨大的成就，但是遼寧省國(guó)資國(guó)企由于長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性、體制性、機(jī)制性矛盾卻一直沒(méi)有得到解決而且日益突出。表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是在國(guó)有大企業(yè)的產(chǎn)權(quán)上表現(xiàn)為股權(quán)開(kāi)放度不夠，布局結(jié)構(gòu)極不合理；二是從企業(yè)負(fù)擔(dān)上看，遼寧省國(guó)有企業(yè)歷史包袱十分沉重，經(jīng)過(guò)一系列漸進(jìn)式的國(guó)企改革后還有許多大型企業(yè)的“三供一業(yè)”(供水、供氣、供暖、物業(yè))的服務(wù)性功能并沒(méi)有同企業(yè)主體分離，在廠辦大集體中沒(méi)有開(kāi)始實(shí)施企業(yè)的改制，這些問(wèn)題下全省國(guó)企為此承擔(dān)的費(fèi)用每年高達(dá)十幾億元；三是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制還不夠完善，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)還存在著多頭分散管理問(wèn)題。因此如何徹底解決體制性機(jī)制性核心問(wèn)題，進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革才是遼寧省國(guó)企轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然需求。

3.企業(yè)制度改革全面深化階段的政策實(shí)踐(十八屆三中全會(huì)召開(kāi)至今)。十八屆三中全會(huì)提出大力發(fā)展混合所制經(jīng)濟(jì)，2014年的“關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)”指出要支持東北在國(guó)有企業(yè)改革方面先行先試，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。此后2014年11月遼寧省制定了《關(guān)于進(jìn)一步深化全省國(guó)資國(guó)企改革的意見(jiàn)》為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)設(shè)定了具體目標(biāo)。為了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，遼寧的基本思路是：加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)特別是要在母公司層面進(jìn)行公司制、股份制的改革，同時(shí)將國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，并且提出改革的目標(biāo)就是2020年通過(guò)股權(quán)多元化的改革混合所有制經(jīng)濟(jì)將成為大多數(shù)企業(yè)的主要形式。意見(jiàn)在股權(quán)政策、股權(quán)結(jié)構(gòu)、非國(guó)有資本參與改制與重組的鼓勵(lì)政策等方面制定了相應(yīng)的政策。隨后通過(guò)的《省屬企業(yè)專項(xiàng)改革試點(diǎn)工作方案》在發(fā)展混合所有制企業(yè)、規(guī)范建設(shè)董事會(huì)、減輕企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)方面、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改組等方面進(jìn)行試點(diǎn)為進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提供了實(shí)踐支撐。

二、遼寧省財(cái)政政策支持混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題

在促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，遼寧省采取了增加財(cái)政補(bǔ)貼，減免費(fèi)用，實(shí)行稅收減免，降低土地出讓金，優(yōu)先安排土地出讓金用途等一系列財(cái)政政策并取得了積極的成果，但是還存在著以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1.財(cái)政政策缺乏區(qū)別性。十八屆三中全會(huì)提出的“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能”為國(guó)有資產(chǎn)分類監(jiān)管的實(shí)施作了充分的準(zhǔn)備。雖然中央政府對(duì)于中央企業(yè)分類監(jiān)管的政策意見(jiàn)還沒(méi)沒(méi)有出臺(tái)，但國(guó)有資產(chǎn)分類趨勢(shì)已經(jīng)成為了必然趨勢(shì)。分類監(jiān)管的實(shí)質(zhì)就是要根據(jù)國(guó)有企業(yè)的不同類別來(lái)采取制定區(qū)別化的資金支持和利潤(rùn)分配政策。競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)是將經(jīng)濟(jì)效益最大化作為企業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，也就是說(shuō)占企業(yè)第一位的是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)于這樣的企業(yè)政府應(yīng)該提高利潤(rùn)分配的比例；公共服務(wù)類企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)有很大的區(qū)別，其體現(xiàn)了政府的公共職能，對(duì)于這樣的企業(yè)應(yīng)該增加政府資金支持的力度；同時(shí)具備競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)和公共服務(wù)類功能的企業(yè)，應(yīng)該合理確定利潤(rùn)分配比例，資金投入要按照國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的要求來(lái)進(jìn)行安排。

2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)比例偏低。雖然總體來(lái)看遼寧省國(guó)有資本收益收取的比例呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢(shì)，但是國(guó)企內(nèi)部還是留存著大部分利潤(rùn)。國(guó)外上市公司股東分紅占稅后可分配利潤(rùn)的比重一般是占到30%－40%左右，而歐美國(guó)家在這一比例要更高一點(diǎn)，可以達(dá)到42%-65%的水平。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn),遼寧省國(guó)有資本收益的收取比例還應(yīng)該繼續(xù)提升。而混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的管理體制也帶來(lái)挑戰(zhàn)和沖擊?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)的發(fā)展使得一直以來(lái)以國(guó)有獨(dú)資企業(yè)稅后利潤(rùn)為主體的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，之后預(yù)算收入將以國(guó)有控股和參股公司上繳的國(guó)有股分紅作為主要收入。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入管理的重點(diǎn)必然將從國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國(guó)有股分紅的管理。但是分紅政策按照《公司法》的規(guī)定是主要取決與公司股東會(huì)的決定，將是各方面股東在股東會(huì)上博弈后的結(jié)果。這樣目前國(guó)有獨(dú)資企業(yè)簡(jiǎn)單化、一刀切的利潤(rùn)收取政策將無(wú)法滿足混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展后需要，與此相隨的就是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入管理要進(jìn)行相應(yīng)的改革。

3.國(guó)企紅利支出中民生化支出較少，結(jié)構(gòu)不合理。按照政策規(guī)定國(guó)有資本預(yù)算支出要滿足以下幾個(gè)方面的需要，一是資本性支出，這部分支出主要源于國(guó)有企業(yè)按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)發(fā)展要求所進(jìn)行的投資形成的相應(yīng)的資本性支出。二是費(fèi)用性支出。這部分支出主要源于在改革過(guò)程中有些改革成本和負(fù)擔(dān)是要由政府來(lái)承擔(dān)的進(jìn)而形成的相應(yīng)的費(fèi)用性支出。三是其他支出。這部分支出主要源于于國(guó)有企業(yè)公有制企業(yè)的性質(zhì)，這種特性使得其創(chuàng)造的利潤(rùn)是屬于全體社會(huì)人民的，因此這部分收入必須要用于就業(yè)、社保等一系列的民生支出。從目前的國(guó)有資本預(yù)算支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，資本性支出和費(fèi)用性支出的比重大，而民生性支出所占的比重卻較低。而混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理面臨著改革的壓力。目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金在將部分民生性支出直接劃入公共預(yù)算后剩余資金的分配對(duì)象都是國(guó)有企業(yè)，而混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得資金分配對(duì)象范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)私人企業(yè)、外資企業(yè)等在大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)下也可以同國(guó)有資本主動(dòng)進(jìn)行混合。這也要求國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資金分配對(duì)象范圍要包括私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等非國(guó)有企業(yè)。這種分配對(duì)象范圍的擴(kuò)大為支出管理提出了更高的要求，包括對(duì)注資非國(guó)有企業(yè)的篩選，注資方式的選擇，注資規(guī)模的確定，注資股權(quán)比例的核準(zhǔn)，注資企業(yè)管理人員的派出等等。如果支出管理達(dá)不到相應(yīng)的水平，國(guó)有資本的流失或國(guó)有資本權(quán)益的被侵燭將成為必然的結(jié)果。

4.政策性虧損與非政策虧損界定不清，直接影響現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的建立。政策性虧損是指政府規(guī)定了社會(huì)公益目標(biāo)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)、特種商品，并相應(yīng)限定了價(jià)格，企業(yè)由于生產(chǎn)這種產(chǎn)品所產(chǎn)生的虧損。這種虧損目前在很多公共性和準(zhǔn)公共性的企業(yè)普遍存在，如城市公交等行業(yè)。但目前政策性虧損界限沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有規(guī)范的、可操作的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，這種現(xiàn)狀就導(dǎo)致了兩方面的問(wèn)題，一方面部分企業(yè)缺少足夠的動(dòng)力去追求利潤(rùn)最大化，并且影響到其公共服務(wù)的質(zhì)量。另一方面政策性虧損出現(xiàn)了被濫用的現(xiàn)象。因?yàn)槠髽I(yè)和政府之間永遠(yuǎn)都是信息不對(duì)稱的，這種不對(duì)稱使為部分企業(yè)負(fù)責(zé)人把非政策性虧損都納入了政策性虧損的范疇以此要求政府提供補(bǔ)償，這種現(xiàn)象使得任何關(guān)于公司治理的改革都不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性效果。

5.政府推進(jìn)PPP模式機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。PPP項(xiàng)目從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始引入中國(guó)，在十八大提出市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用后PPP被廣泛的關(guān)注，2014年12月國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部對(duì)PPP具體操作過(guò)程中一系列問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，包括項(xiàng)目的準(zhǔn)備、執(zhí)行、移交、相關(guān)爭(zhēng)議處理等。從未來(lái)來(lái)看，國(guó)家要推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購(gòu)將大幅度增多，因此PPP項(xiàng)目將進(jìn)一步增加。但是從目前來(lái)看遼寧省在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目部分地方政府意愿不足和PPP項(xiàng)目濫用同時(shí)并存的問(wèn)題。部分基層政府部門(mén)由于對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清而不愿采用。而另外部分不具備PPP思維的地方政府卻倉(cāng)促上馬了“形似神不似”的PPP項(xiàng)目，甚至在部分所謂的PPP項(xiàng)目中投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而由政府“兜底”政府背上高息債務(wù)這樣加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)在推廣PPP模式的過(guò)程中對(duì)如何對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管的環(huán)節(jié)卻是十分落后的，這就使得PPP項(xiàng)目隱性的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始凸顯出來(lái)。

6.政府購(gòu)買公共服務(wù)起步晚，需要進(jìn)一步規(guī)范。政府購(gòu)買公共服務(wù)是民營(yíng)化的重要方面，指政府將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，主要采取公開(kāi)招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式，從而使得財(cái)政資金使用效率的提高、公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的完善，公眾的多元化、個(gè)性化需求的滿足等一系列得以實(shí)現(xiàn)。2014年遼寧省出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，在《意見(jiàn)》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行界定，納入社會(huì)購(gòu)買的公共服務(wù)具有以下的特點(diǎn)，一是具有突出的公共性和公益性的特點(diǎn)。二是適合通過(guò)市場(chǎng)化方式來(lái)給予提供。三從社會(huì)力量具有足夠的能力能夠提供。四是按照法律法規(guī)規(guī)定必須由政府提供或者關(guān)系國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政行為項(xiàng)目除外。這樣范圍就包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障以及行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)定等在內(nèi)的部分事項(xiàng)可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，逐步交由社會(huì)力量承擔(dān)。從遼寧省目前推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)際情況來(lái)看還存在如下的問(wèn)題，從法律保障層面來(lái)看，政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度保障還存在著缺乏現(xiàn)象，從管理機(jī)制來(lái)看，購(gòu)買資金的預(yù)算科目還有待于統(tǒng)一，從購(gòu)買流程看還存在著購(gòu)買信息溝通不暢、購(gòu)買程序不規(guī)范等一系列問(wèn)題，這些都需要進(jìn)一步的解決。

三、促進(jìn)遼寧混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策建議

1.財(cái)政政策的選擇要考慮國(guó)有資本的功能定位、混合所有制企業(yè)不同組成形式的需要。首先，財(cái)政政策的選擇要考慮國(guó)有資本的功能定位需要。國(guó)有資本功能定位是不斷變化的，在工業(yè)化的不同階段，國(guó)有資本具有不同的功能定位。工業(yè)化前期階段由于國(guó)有資本規(guī)模范圍都比較小所以往往只起了補(bǔ)充的作用；工業(yè)化中期階段，國(guó)家直接投資的方式能在集中資源加大國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱部門(mén)和重點(diǎn)部門(mén)的建設(shè)，所以此階段國(guó)有資本的規(guī)模和作用將大幅度提高；工業(yè)化的后期階段，第二產(chǎn)業(yè)使得生產(chǎn)過(guò)程與生產(chǎn)方式發(fā)生改變，此時(shí)國(guó)有資本規(guī)模、范圍應(yīng)該不斷縮小，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)成為必然的選擇。這樣政府的功能的核心就必然到做出相應(yīng)的調(diào)整，從直接的政府性投資轉(zhuǎn)移到對(duì)宏觀政策與經(jīng)濟(jì)框架的制定上，因此更多的依賴與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)扶持等引領(lǐng)混合所有制企業(yè)的發(fā)展。政府投資的領(lǐng)域主要集中在重工業(yè)和金融領(lǐng)域，其功能的定位就是提升整個(gè)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，與世界其他國(guó)家展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這樣對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的改制企業(yè)可以采取因地制宜的選擇土地資產(chǎn)方式；對(duì)于規(guī)定符合條件的工業(yè)企業(yè)的研發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的費(fèi)用可提高扣除應(yīng)納稅所得額的比例；在財(cái)政貼息資金、到期貸款本息等方面進(jìn)行分類化的處理改制中小企業(yè)提供優(yōu)先的融資擔(dān)保并試用較低的企業(yè)所得稅稅率。其次財(cái)政政策的選擇應(yīng)該考慮不同混合所有制企業(yè)的混合方式?；旌纤兄破髽I(yè)的混合方式包括以下六種，分別是主要有股份制改造、公司上市、產(chǎn)權(quán)交易、引進(jìn)投資者、并購(gòu)重組和新項(xiàng)目混合。這些方式對(duì)政策的需求具有很大的差異。比如企業(yè)上市實(shí)現(xiàn)混合主要是股票市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是引進(jìn)戰(zhàn)略投資者是通過(guò)資本運(yùn)作企業(yè)上市后便逐步退出的方式，這兩種方式的關(guān)注點(diǎn)就有很大的差別，前者往往關(guān)注的是后期的運(yùn)作而后者的關(guān)注點(diǎn)卻往往在前期，這樣的差別都是在財(cái)政政策設(shè)定上要充分的。

2.合理確定國(guó)有資本收益的收取比例。我國(guó)國(guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)地位使得其保值增值以及可持續(xù)發(fā)展變得尤其重要。這樣以來(lái)取得國(guó)有資本收益和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就都是十分重要的。收取國(guó)有資本收益時(shí)必須處理好兩者的關(guān)系。遼寧省國(guó)有資本收益收取比例與國(guó)際水平相比目前較低，在財(cái)政收入下滑壓力下應(yīng)該在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高。同時(shí)國(guó)有企業(yè)收益收取比例或利潤(rùn)分配方案應(yīng)該按照市場(chǎng)化原則并且逐戶確定。市場(chǎng)化的分紅方式的實(shí)行要通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：一是政府管理部門(mén)要形成市場(chǎng)化、專業(yè)化、個(gè)性化，規(guī)范化的政策體系。二是提高政府出資人的監(jiān)管專業(yè)能力，保證其在信息劣勢(shì)的情況下通過(guò)市場(chǎng)化方式能夠平衡企業(yè)利益與政府出資人利益對(duì)利潤(rùn)分配方案提出合理的調(diào)整意見(jiàn)。三管理部門(mén)能夠利用市場(chǎng)和法律規(guī)制在股東大會(huì)上平衡其他多個(gè)股東的不同利益，從而使得企業(yè)利潤(rùn)分配方案能夠制定并且通過(guò)。

3.建立以民生為主體的國(guó)企紅利支出結(jié)構(gòu)。國(guó)企紅利的分配需要應(yīng)該以社會(huì)福利最大化為最終目標(biāo)，在企業(yè)發(fā)展與人民福利之間進(jìn)行權(quán)衡，收益全部用于國(guó)企的發(fā)展將違背國(guó)有資本的基本性質(zhì)，全部用于民生將影響國(guó)企的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?，F(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)紅利分配結(jié)構(gòu)是以資本性支持為主的，民生性支出比重偏低。但是從目前來(lái)看，遼寧省民生性支出的壓力存在著巨大的資金缺口，表現(xiàn)為社保資金難以為繼、較低水平的教育和醫(yī)療，老齡化的人口壓力等多個(gè)方面，這樣以來(lái)國(guó)企紅利的應(yīng)該增加民生性的支出使得公眾能夠普遍分享國(guó)有企業(yè)增值的收益，增加整個(gè)社會(huì)福利。因此要建立一個(gè)既能保證民生支出的規(guī)模，又能監(jiān)督國(guó)有資本收益的使用的專項(xiàng)支出制度。與此同時(shí)這個(gè)制度還要對(duì)還國(guó)有資本收益支出的使用情況及國(guó)企留存利潤(rùn)的使用去向進(jìn)行充分的信息披露。這種制度的設(shè)立一方面是國(guó)企的性質(zhì)決定的，對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言每一位公民具有了解留存收益的使用去向的權(quán)利，另一方面又可以在防止國(guó)企過(guò)度投資和企業(yè)非生產(chǎn)性支出畸高進(jìn)行平衡，更好的促進(jìn)國(guó)企的改革和發(fā)展。

4.簡(jiǎn)化規(guī)范財(cái)政投資資金的投資程序，提高資金使用效益。簡(jiǎn)化規(guī)范財(cái)政投資資金的投資程序主要從以下幾個(gè)方面入手。一是簡(jiǎn)化完善股權(quán)投資管理流程。從項(xiàng)目流程上看，要在資金申報(bào)、股權(quán)投資方式、工作流程等方面進(jìn)行簡(jiǎn)化。在時(shí)間流程上看，對(duì)于采用優(yōu)先股方式開(kāi)展股權(quán)投資可簡(jiǎn)化企業(yè)申報(bào)要求。從管理流程上看，符合規(guī)定條件的省財(cái)政資金可委托給市縣政府持股。相關(guān)工作開(kāi)展及資金撥付進(jìn)度情況納入對(duì)受托管理機(jī)構(gòu)的考核。二是從股權(quán)投資資金管理、受托管理機(jī)構(gòu)操作流程、股權(quán)投資年度管理費(fèi)用額度等方面進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范。受托管理機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起監(jiān)督、股權(quán)投資調(diào)查、參股談判等工作和責(zé)任。三是進(jìn)一步完善投資風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。為了防止債務(wù)連帶風(fēng)險(xiǎn)受托管理機(jī)構(gòu)及持股主體承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是有限責(zé)任。省財(cái)政部門(mén)應(yīng)該在公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系中對(duì)股權(quán)投資資金進(jìn)行考核和重點(diǎn)評(píng)價(jià)。四是財(cái)政資金投入效率的提高還需要調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性。

5.通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政府擔(dān)保等財(cái)政政策手段為社會(huì)融資提供扶持?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)的良性需要對(duì)資本市場(chǎng)的完善性提出更高的要求。但我國(guó)的資本市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看卻和這種需求有很大的差距。這種不完善主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是直接融資渠道的缺乏。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在成熟的資本市場(chǎng)上融資結(jié)構(gòu)一般呈現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)，就是銀行貸款等間接融資占整體融資比重較低，一般不超過(guò)20%；而股權(quán)、期權(quán)、債券等這種直接融資占的比重要高，一般達(dá)到80%以上。從遼寧省混合所有制企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)來(lái)看卻呈現(xiàn)出一種完全相反的態(tài)勢(shì)。二是直接融資的結(jié)構(gòu)也十分不合理。直接融資在國(guó)外成熟的資本市場(chǎng)上呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)是債券融資占直接融資的比重達(dá)到70%左右，而股權(quán)融資占直接融資的比重達(dá)到30%。但從遼寧省混合所有制經(jīng)濟(jì)的直接融資結(jié)構(gòu)來(lái)看債券融資占直接融資的比例卻不到10%。雖然2014年5國(guó)務(wù)院針的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》對(duì)股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、私募市場(chǎng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等提出了明確的指導(dǎo)要求。但是卻還沒(méi)有形成可以實(shí)際操作路徑。在這種情況更應(yīng)該通過(guò)財(cái)政政策來(lái)彌補(bǔ)資本市場(chǎng)的不足。在這方面國(guó)外有很多借鑒，比如美國(guó)、加拿大國(guó)家的混合所有制企業(yè)都是主要由依靠政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)直接融資方式進(jìn)行融資。日本混合所有制企業(yè)在間接融資方式時(shí)政府往往會(huì)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。德國(guó)則規(guī)定協(xié)調(diào)解決企業(yè)承擔(dān)的政府指令性建設(shè)項(xiàng)目的資本金。

6.界定政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損，建立合理的財(cái)政虧損補(bǔ)償機(jī)制。要嚴(yán)格區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損的邊界。政策性虧損主要具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是具有強(qiáng)烈的外部政策性；二是政策性虧損主要由政策性減收和政策性增支兩部分構(gòu)成；三是政策性虧損的形式可以表現(xiàn)為“顯性虧損”也可以表現(xiàn)為“隱性虧損”。顯性虧損是企業(yè)會(huì)計(jì)賬目或報(bào)表上的絕對(duì)虧損；隱性虧損是企業(yè)盈利現(xiàn)象下的相對(duì)虧損。政策性負(fù)擔(dān)是政策性虧損根源，如果政府沒(méi)有通過(guò)對(duì)于事權(quán)的統(tǒng)一來(lái)解決國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，政策性虧損無(wú)法消除。這也就意味著政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的各種明的或暗的補(bǔ)貼將會(huì)繼續(xù)給存在，政企將無(wú)法完全的分開(kāi)，現(xiàn)代企業(yè)制度也不能完全的建立。在沒(méi)有找到徹底消除政策性虧損的可能之前，我們就必須要建立起科學(xué)合理的政策虧損的測(cè)量機(jī)制?？茖W(xué)合理的測(cè)量機(jī)制要體系下列原則。一是分類測(cè)算。政策性因素有很多種，不同種類的政策性因素對(duì)混合所有制企業(yè)的影響方式、影響程度存在著差異性，這種差異性就決定了必須采用分類測(cè)算的原則從而避免各項(xiàng)因素的重疊影響，避免重復(fù)測(cè)算問(wèn)題的發(fā)生。二是進(jìn)行動(dòng)態(tài)的測(cè)試。混合所有制企業(yè)是伴隨著市場(chǎng)的情況不斷變動(dòng)的，不同的時(shí)期政策性虧損的構(gòu)成會(huì)有很大的差異，因此在測(cè)量的時(shí)候必須考慮這種時(shí)間性的結(jié)構(gòu)差異從而掌握企業(yè)不同時(shí)期的政策性虧損情況。這樣可以根據(jù)虧損情況對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。三是區(qū)別對(duì)待。由于地域性的差異會(huì)使得即使同一行業(yè)的企業(yè)受政策性的影響效果也會(huì)出現(xiàn)差異性，在測(cè)試過(guò)程中就不能采用“一刀切”的做法而是對(duì)不同屬地的企業(yè)及同一屬地的不同企業(yè)要區(qū)別化對(duì)待。四是測(cè)算范圍需要全面系統(tǒng)。這樣一方面可以獲得合理、準(zhǔn)確測(cè)算結(jié)果，另一方面可以保證測(cè)算模型及方法的實(shí)用性和可操作性。

7.在積極推進(jìn)發(fā)展PPP模式中注意防范風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的順利推行以及風(fēng)險(xiǎn)的防范都有賴于良好的制度基礎(chǔ)，這種制度基礎(chǔ)的建立要從以下幾個(gè)方面入手。一是宏觀制度環(huán)境必須完善。不一致的法律規(guī)定、不完善的規(guī)制、權(quán)限不清的政府機(jī)構(gòu)等現(xiàn)象的存在為政治上的機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)提供了土壤。而完整的制度基礎(chǔ)即能為民營(yíng)合作者的利益提供基本的保障，又能夠降低政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是微觀來(lái)看在PPP項(xiàng)目中合同具體條款必須要兼顧私營(yíng)方利益和公共利益。三是建立起政府對(duì)PPP項(xiàng)目的全程監(jiān)管制度。監(jiān)控機(jī)制要具有以下的功能，就是風(fēng)險(xiǎn)防控、定價(jià)調(diào)整理，以項(xiàng)目績(jī)效為導(dǎo)向的激勵(lì)。四是政府決策失誤的責(zé)任追究制度的建立。這種制度就是從法律的角度對(duì)政府決策者的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，這樣將使得政府的責(zé)任性和效能得以提高。同時(shí)對(duì)于由于政府決策發(fā)生失誤所造成的公共利益和個(gè)人利益的損害要能夠追究政府或決策者的法律責(zé)任。

8.規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)行為。從遼寧省情況來(lái)看，應(yīng)該在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》尚無(wú)修改前出臺(tái)地方政府規(guī)章來(lái)對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。目前我國(guó)部分地方政府都已經(jīng)先后出臺(tái)了政府購(gòu)買公共服務(wù)的地方性的規(guī)范文件，如廣州市出臺(tái)了《廣州市政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法 (試行)》，北京市海淀區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，成都市制定的《成都市人民政府關(guān)于建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度的意見(jiàn)》，杭州市政府出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，規(guī)章制度的出臺(tái)能在最大限度上避免實(shí)踐的隨意性，增加政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)范性和法治性。政府應(yīng)該加大政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)的財(cái)政投入，并且加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管與審計(jì)工作，因此在管理體制上購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算資金應(yīng)該按照預(yù)算單位進(jìn)行單列。

〔1〕 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定,2013年11月.

〔2〕 遼寧省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化全省國(guó)資國(guó)企改革的意見(jiàn),2014年11月.

〔3〕 遼寧省人民政府關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的政策意見(jiàn),2005年6月.

〔4〕 李正圖.積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì):戰(zhàn)略構(gòu)想和頂層設(shè)計(jì).經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2014年11期.

〔5〕 趙曄.我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗案例分析及風(fēng)險(xiǎn)防范.地方財(cái)政研究，2015年第6期.

〔6〕 錢(qián)凱.如何積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)綜述.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014年第8期.