新常態(tài)背景下地方財政風(fēng)險及防范——以蘇州為例

成濤林

(蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院，江蘇 215021)

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展已進入了新常態(tài)，而經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)隨之帶來了財政的新常態(tài)，這是當(dāng)前各級地方財政面臨的一個新形勢、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。地方財政進入新常態(tài)后，將面臨各種各樣的新常態(tài)風(fēng)險，并相互傳導(dǎo)、相互轉(zhuǎn)化，甚至?xí)姹l(fā)導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。為此，需要加強對財政新常態(tài)的關(guān)注和研究，強化對各種風(fēng)險的認識與預(yù)判。本文以蘇州為案例，系統(tǒng)梳理了新常態(tài)下地方財政運行存在的五大風(fēng)險，并提出相應(yīng)的防范對策。

一、財政收入步入中低速增長區(qū)間甚至進一步下滑的風(fēng)險

經(jīng)濟決定財政，財政收入增長最終取決于經(jīng)濟增長。從近幾年蘇州經(jīng)濟增長情況來看，在保持多年高速增長之后進入了中高速增長換擋期?！笆濉睍r期平均增長15.5%，“十一五”時期平均增長14%；到了“十二五”時期，2011年、2012年增速分別為12%、10.1%，雖然較之“十五”和“十一五”時期有所下降，但仍在兩位數(shù)以上。2013年是一個轉(zhuǎn)折點，GDP增速自1996年以來首次進入到個位數(shù)增長，為9.6%。到了2014年，又下滑至8%。2015年第一季度，又進一步下滑至7%，比全省平均水平還低1.6個百分點。經(jīng)濟增長的新常態(tài)帶來了地方財政收入增長的新常態(tài)。2008年—2014年地方財政收入增幅分別為 23.5%、11.4%、20.9%、22.2%、9.4%、10.5%、8.5%。從蘇州市人大常委會下半年會議調(diào)整財政預(yù)算情況來看，過去一直是調(diào)高年初收入增長目標。2012年12月召開的市人大常委會會議決定調(diào)減2012年全市財政收入目標，增幅從13%降到8%。這也是改革開放30多年來第一次調(diào)低財政預(yù)算。2014年市人大常委會會議再次調(diào)低年初收入增長目標，會議決定將財政收入增幅從10%降到8.5%左右。2015年1-8月，地方財政收入增速較2014年又有所下滑，為7.4%，比全省平均水平低2.9個百分點，增速同比下滑1.4個百分點。這說明，蘇州地方財政收入增長區(qū)間也進入了新常態(tài)階段，保持過去兩位數(shù)甚至是30%以上的增長速度已基本不再可能，今后一個時期地方財政收入保持個位數(shù)中低速增長將變得明朗化、常態(tài)化，面臨著中低速增長區(qū)間甚至進一步下滑的風(fēng)險。

為此，第一，要努力克服兩種思想誤區(qū)。一是認為蘇州是全國最發(fā)達地區(qū)之一，在全國、全省都有著重要的位置，財政收入只能上而不能下；二是認為蘇州財政收入下滑是受國際、國內(nèi)大環(huán)境影響，是必然趨勢和結(jié)果，而無動于衷、心安理得、聽之任之、無所作為。隨著社會各界及各級政府對民生事業(yè)的重視，各項剛性支出居高不下，需要財政收入繼續(xù)保持在合理增長區(qū)間，不能因為困難多、增收壓力大而放任財政收入失控下滑。

第二，逐步淡化財政收入規(guī)模和位次意識。一直以來財政收入是各級領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)心的一個經(jīng)濟指標，既看絕對數(shù)，又看增幅；既看在全省的排名，又看在同類城市之間的排名。進入新常態(tài)階段，需要逐步淡化財政收入規(guī)模和位次概念，不再以財政收入規(guī)模攀比而相互惡性競爭，而是有多少財力辦多少事，將更多的精力放在如何管理財政支出、提高財政資金使用效益和效率上。各個城市所處發(fā)展階段不同，經(jīng)濟發(fā)展模式不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同，財政收入實際執(zhí)行數(shù)是經(jīng)濟發(fā)展的最終體現(xiàn)，是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的自然結(jié)果。而且，《預(yù)算法》第六十六條規(guī)定，“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”?！额A(yù)算法》修訂之后，如果地方財政收入出現(xiàn)超收，當(dāng)年不能用于新增支出，當(dāng)年收再多的錢也不能當(dāng)年用。而在此之前出現(xiàn)超收和增收，地方政府可以自己自由支配。對地方政府而言，錢是永遠花不完的，錢再多也覺得不夠花，缺乏有效的外部約束。

第三，科學(xué)合理、實事求是地確定財政收入目標。新常態(tài)下，不是不抓財政收入，財政收入是財政的中心工作，沒有收入，各項支出就無從談起，要確定一個大致的增長目標來做各種預(yù)算方案。但不能再用傳統(tǒng)的基數(shù)加增長、年年加碼的老方式，而是要全面考慮蘇州區(qū)域各種稅源實際和國家的各種政策性增收減收政策因素，實事求是、科學(xué)合理地確定收入目標。收入目標的設(shè)定要彈性化(可以適當(dāng)上下浮動)、區(qū)間化(保持在合理的幅度范圍內(nèi))，從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，既積極穩(wěn)妥，又留有余地。要建立健全與發(fā)改委、統(tǒng)計等部門的協(xié)商和溝通機制，改進財政收入預(yù)測方法和技術(shù)，科學(xué)合理地預(yù)判國家宏觀經(jīng)濟政策變化、稅制改革、物價水平、進出口等變動因素與財政收入總量和結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，在盡可能準確預(yù)判經(jīng)濟增長速度的基礎(chǔ)上，研究探索建立符合地方實際的收入預(yù)測模型框架和體系，合理確定年度財政收入增長目標。并進而轉(zhuǎn)向注重提高收入質(zhì)量，實行依法治稅、依法征收，并且不再分月、分地區(qū)、分部門分解征收任務(wù)，這也是執(zhí)行《預(yù)算法》第五十五條規(guī)定“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標”的要求。第四，堅持不懈地培植財源。支持經(jīng)濟發(fā)展是財政的應(yīng)有職能，也是涵養(yǎng)財源、反哺經(jīng)濟的必然選擇。要充分發(fā)揮財政資金和財政政策的引領(lǐng)和桿杠作用，加快改革財政專項資金“撥改保”、“撥改投”使用方式改革，更多地采用市場化運作方式，大力推動轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)擴大再生產(chǎn)提升附加值，進而培植更多的財源，不斷提高財政可持續(xù)發(fā)展能力。

二、財政支出面臨剛性只增不減的風(fēng)險

在財政收入面臨中低速增長風(fēng)險的同時，各項財政支出卻居高不下，面臨新增財力有限與增支因素較多矛盾疊加、剛性支出只增不減的風(fēng)險。長期以來，與經(jīng)濟高速增長相比，社會民生事業(yè)發(fā)展相對滯后，教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、環(huán)境保護、就業(yè)等各類基本公共服務(wù)供給略顯不足。近年來，蘇州堅持把改善民生作為政府的基本職責(zé)，優(yōu)先保障各項民生支出需求，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，以民生改善帶動經(jīng)濟發(fā)展，促進社會和諧。各種民生剛性支出越來越強，支出壓力也越來越大，產(chǎn)生了幾對矛盾：

一是財政收入進入中低速增長區(qū)間導(dǎo)致新增財力的有限性與新增支出的無限性之間的矛盾更加明顯。在既定的財稅體制下，地方公共財政預(yù)算收入規(guī)模越大，其分成財力越高，可用財力也越多。由于蘇州財政收入進入了中低速增長的新常態(tài)階段，只有個位數(shù)增長，這導(dǎo)致每年的新增財力與往年相比增幅有限。而隨著經(jīng)濟社會事業(yè)各項改革的加快推進，各項新增支出事項卻越來越多，主要有：(1)機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，市級財政預(yù)計年增支5.7億元。(2)機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標準提高、機關(guān)事業(yè)單位離退休人員基本離退休費提高，市級財政預(yù)計年增支4.24億元。(3)根據(jù)《江蘇省公務(wù)用車制度改革總體方案》，預(yù)計于2016年起蘇州市機關(guān)和參公事業(yè)單位實行車改，公務(wù)交通補貼作為改革性補貼發(fā)放，預(yù)計每年增支6742萬元。(4)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。蘇州市已全面推開醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，醫(yī)改實施方案提出，公立醫(yī)院將取消藥品加成，地方財政要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，切實加大投入，增加的政府投入要納入財政預(yù)算。(5)新型城鎮(zhèn)化的推進，外地人口將逐步與本地居民享受同等的基本公共服務(wù)。(6)城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇的提高。

二是各項支出標準的剛性提高與可用財力下滑可能性之間存在矛盾。由于存在“棘輪效應(yīng)”，各項支出標準，特別是基本公共服務(wù)支出標準一旦提高了，就降下不來，且每年都有提高的預(yù)期。財政“兜底”、“兜牢”基本公共服務(wù)是其應(yīng)有職責(zé)。但可用財力的多少與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，進入新常態(tài)，不排除財政收入出現(xiàn)負增長的現(xiàn)象。財政支出增長了，而財政收入?yún)s缺降下來了，導(dǎo)致收支平衡的壓力加大。

三是財政支持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、加快轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)依然繁重。無論是城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，都需要加大財政投入，各方面的支出壓力和矛盾集中于財政部門。為此，第一，全面排查和梳理各種新增支出事項，并科學(xué)測算其支出金額。并根據(jù)輕重緩急進行排序，分步實施。第二，嚴格執(zhí)行厲行節(jié)約各項制度。壓縮財政支出，首先從政府部門自身做起。要嚴格控制“三公”經(jīng)費、培訓(xùn)費及其他部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費，嚴格控制機關(guān)行政成本，力爭只減不增，將省出來的資金用于保障各項民生事業(yè)。第三，正確處理民生訴求與財力許可的關(guān)系。財政關(guān)注和支持民生事業(yè)是其固有職能，但要循序漸進、量力而行，既要注重滿足當(dāng)前迫切的基本需要，又要統(tǒng)籌考慮財政的可持續(xù)支付能力；既要注重面上的“兜底”和普惠，又要注重點上的精準發(fā)力，突出花錢建機制，逐步改變民生標準只能上不能下、民生制度碎片化的局面。第四，加快國有資金經(jīng)營預(yù)算改革。逐步擴大覆蓋面，將所有的地方國有企業(yè)全部納入預(yù)算范圍，并逐步提高上繳比例。同時，加快國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌使用力度，將國有資本經(jīng)營收入安排用于社會民生事業(yè)。提前研究劃撥部分市級國有企業(yè)資產(chǎn)至社?；鸸芾頇C構(gòu)的可行性、實現(xiàn)路徑及操作辦法。第五，加強與預(yù)算單位的溝通和交流。財政部門要開門理財，向各預(yù)算單位就預(yù)算編制和執(zhí)行等加強溝通協(xié)調(diào)，問詢部門支出需求，借此帶動預(yù)算單位重視、理解和支持財政改革，形成各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的良好局面。第六，加快推進中期財政規(guī)劃編制工作，構(gòu)建跨年度財政平衡機制。科學(xué)預(yù)測未來三年全口徑財政收支情況，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束作用。待時機成熟和條件具備后，再逐步拓展到政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保險基金，并實現(xiàn)與一般公共預(yù)算的有機銜接。

三、房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致財政減收風(fēng)險

近幾年來，國家先后數(shù)次調(diào)整了房地產(chǎn)調(diào)控政策。從總體上看，國家對房地產(chǎn)的調(diào)控政策是松—緊—松—緊—松；從政策執(zhí)行期限來看，偏緊的政策執(zhí)行時間較長，而偏松的政策執(zhí)行時間較短；從政策調(diào)整頻率上看，政策調(diào)整過于頻繁，有的政策執(zhí)行一年就取消了。政策從制定出臺到市場主體(開發(fā)商和購房者)響應(yīng)和調(diào)整，這本身就有一個滯后的時間差。市場主體剛調(diào)整好心理預(yù)期，政策又變了，導(dǎo)致市場主體無所適從，擾亂了市場自主調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供求的功能。

從蘇州地方財政收入構(gòu)成來看，房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收對地方財政收入作出了很大貢獻。主要包括建筑業(yè)的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和土地增值稅以及房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅等。

從表1可以看出，2008年至2015年1-8月，房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)的稅收收入占地方財政收入的比重有起伏，但占比都在1/3以上，最高年份接近4成。

從表2可以看出，房地產(chǎn)及相關(guān)稅收增量占地方財政收入增量的比重,除了2011年、2008年、2014年較低外，其余年份均高于50%，這說明地方財政增收主要還是靠房地產(chǎn)帶動。2014年由于受房地產(chǎn)調(diào)控以及實體經(jīng)濟不景氣，蘇州房地產(chǎn)市場交易偏冷，導(dǎo)致其稅收偏低。2015年1-8月則更差，主要是契稅和土地增值稅降幅比較大，房地產(chǎn)調(diào)控新政對房地產(chǎn)稅收的正向作用還未完全顯現(xiàn)出來，存在一定的滯后性。筆者認為，房地產(chǎn)價格主要取決于供求關(guān)系。并且在當(dāng)前發(fā)展階段，住房還包含了很多內(nèi)在的社會屬性及公共服務(wù)。例如，學(xué)區(qū)房的價格就相對較高。

為此，第一，地方政府科學(xué)準確定位房地產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和地位。房地產(chǎn)業(yè)有很強的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，產(chǎn)業(yè)鏈條長，將直接帶動建筑、裝飾裝潢、物業(yè)管理、中介服務(wù)、勞動就業(yè)和建筑材料等行業(yè)的發(fā)展。同時與金融、保險、五金、家電、紡織、園林、綠化等多個行業(yè)也息息相關(guān)，對促進國內(nèi)消費也具有積極的拉動作用。地方政府對房地產(chǎn)的態(tài)度和基調(diào)應(yīng)為：全面放開對一般性房地產(chǎn)市場的行政調(diào)控，由市場主體進行調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場對房地產(chǎn)資源配置的決定性作用。政府的職能應(yīng)是做好城市區(qū)域規(guī)劃，合理設(shè)定住宅區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)；做好各種保障房供應(yīng)，承擔(dān)貧困人群社會的托底責(zé)任。

表1 2008年以來蘇州房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收占比情況 單位：億元，%

表2 2008年以來蘇州房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)稅收增量占比情況 單位：億元，%

第二，地方財政要加大對教育、醫(yī)療、城市公共交通、社區(qū)文化體育等公共產(chǎn)品的提供力度，并不斷提高供給水平，以提升所在區(qū)域住房的內(nèi)在價值，提高對購買者的吸引力。一方面，房地產(chǎn)市場交易活躍，對地方財政增收貢獻很大，特別是在當(dāng)前新常態(tài)背景下，新的經(jīng)濟增長點和稅源尚未有效形成，房地產(chǎn)對地方財政增收的作用尤其重要。另一方面，房地產(chǎn)交易價格平穩(wěn)增長，這對未來開征房產(chǎn)稅也是一大利好消息。從激勵相容和信息處理效率及國外房產(chǎn)稅征收情況看，房產(chǎn)稅一般都是作為地方稅，以住房評估價格為計稅依據(jù)。這也相當(dāng)于是培植財源。

第三，充分發(fā)揮住房公積金政策對房地產(chǎn)市場的正向激勵作用。2015年5月7日，蘇州市出臺了《關(guān)于促進蘇州市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》，進一步放寬了住房公積金貸款政策。截止2015年4月底，住房公積金余額為439.4億元，貸款余額為379.6億元，這說明今后公積金貸款仍有進一步放松空間，可進一步提高公積金的貸款額度以刺激本地房地產(chǎn)市場交易，公積金貸款額度要與平均購房總價形成一個科學(xué)合理恰當(dāng)?shù)谋壤?，提高存量住房公積金使用效率。蘇州自2015年4月起實施房地產(chǎn)調(diào)控新政策以來，對房地產(chǎn)市場的利好效應(yīng)非常明顯。市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年全市商品房銷售面積826萬平方米，同比增長25.2%，比一季度提高32.1個百分點。房地產(chǎn)市場銷售回暖也帶動房地產(chǎn)投資增速回升。上半年房地產(chǎn)開發(fā)投資921億元，同比增長14.9%，增速比一季度加快9.6個百分點。

第四，試行采用財政性存款與商業(yè)銀行房貸放款額度相掛鉤做法，充分調(diào)動商業(yè)銀行(特別是本地商業(yè)銀行)發(fā)放住房貸款的積極性。在遵守央行基本利率政策的前提下，盡量給購房者提供優(yōu)惠貸款利率，以減輕購房支出負擔(dān)。

四、地方政府債務(wù)隱藏的可能爆發(fā)的財政金融風(fēng)險

國際金融危機以來，由于全國上下財政收入增幅明顯放緩，地方財政收支壓力加大，國家也出臺了“四萬億”投資計劃，各級政府的債務(wù)規(guī)模在短時間內(nèi)增長很快，甚至引發(fā)了地方政府的正常運轉(zhuǎn)和社會不穩(wěn)定，地方債逐漸引起中央的高度關(guān)注。近年來，蘇州市在地方政府債務(wù)管理機構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、債務(wù)規(guī)模及成本管控、地方政府融資平臺監(jiān)管、償債準備金建立、拓展多元化債務(wù)資金來源等方面做了大量卓有成效的工作，走在了全省的前列。全市地方政府債務(wù)占江蘇省債務(wù)總額的比重比GDP占全省的比重低5個百分點；負債率(債務(wù)余額/GDP)比全省低4.9個百分點；債務(wù)率(債務(wù)余額/公共財政預(yù)算收入)比全省低0.31。這就說明從總體上看，蘇州市地方政府債務(wù)規(guī)模適度，風(fēng)險可控，處于安全區(qū)間。但仍存在一些問題，主要是：債務(wù)規(guī)模地區(qū)分布不合理，個別地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大；債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，近期償債規(guī)模和壓力較大，資金鏈較為緊張；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)情況有待進一步核查，財政償債風(fēng)險和或有風(fēng)險較大；絕大部分融資平臺公司市場化程度不高，缺乏可持續(xù)的現(xiàn)金流和項目盈利能力。

為此，第一，真實客觀排查和鎖定地方政府債務(wù)存量。全面清理排查存量債務(wù)是化解地方政府債務(wù)的前提和基礎(chǔ)。由于受統(tǒng)計口徑、管理水平、人為干預(yù)等因素影響，部分地區(qū)政府債務(wù)規(guī)模要遠高于審計口徑。按照全面真實、客觀存在、實質(zhì)重于形式、政府承擔(dān)最后兜底風(fēng)險的原則，在審計口徑基礎(chǔ)上重新界定地方政府債務(wù)統(tǒng)計口徑，不留死角和空白，全面、逐筆、逐項盤查地方政府所有債務(wù)的類別、形式、規(guī)模、負債主體、償還期等信息。在此基礎(chǔ)上，建立分門別類、基礎(chǔ)資料完善的地方政府債務(wù)臺賬，以掌握真實的地方政府債務(wù)家底，為今后化解存量債務(wù)及新增債務(wù)建立科學(xué)的決策基礎(chǔ)和依據(jù)。

第二，建立地方政府債務(wù)信息披露機制。從先向人大匯報再逐步過渡到向社會公眾公布，對地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支、可用財力、債務(wù)規(guī)模等真實情況進行全面披露，并力爭統(tǒng)計口徑的連續(xù)性、一致性，增強地方財政的透明度和規(guī)范性，提高地方政府信用等級，為今后省以下地方政府自發(fā)自還債務(wù)打下良好基礎(chǔ)。對不能真實披露有關(guān)信息的地方政府，應(yīng)依法給予處罰，甚至禁止其舉債。

第三，盡快修訂已有的地方政府債務(wù)管理制度，實現(xiàn)債務(wù)管理的規(guī)范化、法治化和長效化?，F(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理制度基本上都是在新《預(yù)算法》和國務(wù)院43號文件出臺之前建立的。要根據(jù)新預(yù)算法、國務(wù)院及財政部要求和規(guī)定，盡快修訂相關(guān)債務(wù)管理制度，做到既符合國家法律法規(guī)要求，又符合蘇州實際，具有可操作性。此外，還要將地方政府債務(wù)的舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險管控等情況列為地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容，并嚴格和真正落實責(zé)任追究機制，以防止地方政府盲目舉債。

第四，進一步拓寬償債準備金來源，可將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌專項資金(用于償還跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目債務(wù))及地方融資平臺公司暫時閑置資金列為償債資金來源，加強償債基金的籌集、使用和管理。與此同時，還要重點加強土地出讓金管理，加強土地資源清查，摸清可用土地存量，加強整合、置換、收儲和開發(fā)，督促土地出讓金及時入庫，科學(xué)合理有序進行土地拍賣，科學(xué)合理審核土地開發(fā)成本支出。此外，還要督促各市(縣)、區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)也建立相應(yīng)的償債資金，并加以督查和落實，確保償債基金建立全覆蓋。

第五，加快融資平臺轉(zhuǎn)型升級。妥善處理融資平臺公司存量債務(wù)，嚴格區(qū)分融資平臺經(jīng)營性債務(wù)和因承擔(dān)政府項目而產(chǎn)生的債務(wù)。分門別類，科學(xué)合理界定融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展方向和功能定位，純粹為了融資需要而專門設(shè)立的無實質(zhì)性經(jīng)營業(yè)務(wù)的融資平臺，在存量債務(wù)處置結(jié)束后，應(yīng)予以關(guān)閉。土地收儲機構(gòu)今后應(yīng)成為專門負責(zé)運作地方政府負債的機構(gòu)或者是公益性項目建設(shè)的專門管理機構(gòu)，并接受政府授權(quán)發(fā)行專項地方政府債券，繼續(xù)充當(dāng)政府與市場中間人的角色。產(chǎn)業(yè)發(fā)展類融資平臺應(yīng)退出平臺名錄，完全按市場化方式運作。地方政府通過購買公共服務(wù)、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、注入優(yōu)質(zhì)城市資產(chǎn)等方式對其進行扶持，逐步打造成為城市運營商和城市服務(wù)商。

第六，積極研究和探索將PPP引入城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自去年以來，國務(wù)院及財政部等有關(guān)部委先后出臺了一些列推進PPP的文件。從全國范圍來看，PPP落地生根進展并不順利。要加快調(diào)查摸底和梳理已建成、在建、擬建的城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，選擇具有良好發(fā)展市場前景、有經(jīng)營現(xiàn)金流、一次性投資規(guī)模較大的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目 (如軌道交通5號線)，在符合國家PPP模式大框架的基礎(chǔ)上，積極探索、大膽實踐符合蘇州實際的PPP模式，使之落地生根。

第七，密切關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險。防止極個別地區(qū)債務(wù)資金鏈斷裂，金融風(fēng)險和財政風(fēng)險爆發(fā)。要密切關(guān)注和監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)運行情況，除必需民生支出需要負債外，其他建設(shè)項目一律停止，不得舉債。在一定情況下由上級政府進行全面接管，從市級償債基金中列支部分資金用于支付極個別地區(qū)到期債務(wù)，防止資金鏈斷裂，有效化解地方債務(wù)危機，將影響降到最低程度。

五、深化財政改革進展緩慢的風(fēng)險

黨的十八屆三中全會對深化財政改革做出了全面部署。財政部先后密集出臺了一系列改革方案，涉及地方政府債務(wù)管理，預(yù)算體制改革、財政存量資金盤活、財政行政審批、PPP、政府采購、財稅優(yōu)惠政策清理等多個方面，從小步慢跑、邊試邊行的探索階段進入到全面實施、立體推進的快車道。但推進財政改革說起來容易，做起來難。一些地區(qū)缺乏深化財政改革的動力，邊走邊看，邊改邊看，舊瓶裝新酒，以文件貫徹和落實改革，出現(xiàn)了財政改革走樣或進展緩慢的局面。為進一步加快財政改革，財政部于2015年4月份出臺了《關(guān)于推動地方財政部門履職盡責(zé)、奮力發(fā)展、全面完成各項財稅改革管理任務(wù)的意見》，敦促地方財政部門全面推進財稅改革，確保各項改革管理任務(wù)落地生根、開花結(jié)果，但從執(zhí)行效果來看，仍不盡如人意。為此，第一，牢固樹立推進財政改革的堅定信心。新常態(tài)下，財政改革越發(fā)重要，要盡快釋放財政改革的紅利。當(dāng)前，財政改革已經(jīng)進入了逆水行舟、不進則退、慢改就是落后的關(guān)鍵階段。要打破現(xiàn)有利益格局，大刀闊斧地推進改革。第二，廣泛宣傳和發(fā)動，凝聚多方改革合力。要在廣泛宣傳財政改革意識，通過多種途徑積極爭取市領(lǐng)導(dǎo)班子對財政改革的支持，形成市、縣(區(qū))上下聯(lián)動，財政、預(yù)算單位左右協(xié)調(diào)、齊抓共管的聯(lián)動改革局面，并對敢于先行先試、善于攻堅克難的地區(qū)和部門加大支持力度。第三，加強對深化財政改革的研究，把握改革方向，掌握改革主動。推進財政改革不要面面俱到，應(yīng)排好改革時間表，根據(jù)輕重緩急，選擇重點或關(guān)鍵領(lǐng)域，當(dāng)前可選取地方政府債務(wù)、財政存量資金盤活、財政專項資金使用方式創(chuàng)新、公立醫(yī)院改革、中期財政規(guī)劃編制、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老等領(lǐng)域，集全市之力有針對性地攻克幾個“硬骨頭”，以改革增量消化改革存量。第四，增強法治理念，依法推進改革。近年來，隨著民主進程的推進及法治意識的不斷提升，社會公眾對財政工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的訴求越來越強烈。如何更好地回應(yīng)社會關(guān)切，防范改革違法違規(guī)風(fēng)險，這需要強化法律意識，切實加強法治財政建設(shè)。依法改革，堅持用法律、法規(guī)、制度引領(lǐng)各改革財政工作，做到重大改革于法有據(jù)。第五，容忍和寬容非主觀惡意的改革創(chuàng)新失敗，創(chuàng)造寬松的改革創(chuàng)新環(huán)境。鼓勵廣大財政干部敢改革、能改革、善改革，凡是改革創(chuàng)新表現(xiàn)優(yōu)秀的，則應(yīng)加快輪崗速度，充分發(fā)揮其在不同崗位的改革創(chuàng)新效應(yīng)，釋放改革創(chuàng)新紅利。

〔1〕 成濤林，孫文基.新型城鎮(zhèn)化視角下的地方政府債務(wù)管理探討[J].南京社會科學(xué),2015,02:31.

〔2〕 成濤林.基于新型城鎮(zhèn)化視角的蘇州地方政府債務(wù)管理研究[J].中國財經(jīng)信息資料，2014,32:6.

〔3〕 茆曉穎，成濤林.蘇州財政收支預(yù)決算偏離度實證分析：2004-2011[J].財政研究，2012，12：66.

〔4〕 徐奇淵.我國政府債務(wù)中短期風(fēng)險與長期風(fēng)險考量.地方財政研究，2014:11.

〔5〕 許大華.預(yù)算法修改的原則.中國財政，2015.1.

〔6〕 熊挺.淺議新預(yù)算法的變化及對財政同級審計的影響.經(jīng)濟論壇，2015-03-15.

〔7〕 徐麗紅.實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一.中國財經(jīng)報，2015-03-19.