上海市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新

○劉洋洋 張 麗

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)性。于改革市場(chǎng)監(jiān)管體系、實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的精神，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)區(qū)政府監(jiān)管責(zé)任，上海市“3+1”市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革整合市場(chǎng)監(jiān)管資源，形成“大市場(chǎng)監(jiān)管”、“全過(guò)程監(jiān)管”的格局，符合大部制改革方向。在加強(qiáng)專業(yè)管理的基礎(chǔ)上推進(jìn)綜合執(zhí)法，整合市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法資源，優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入方式，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，著力構(gòu)建貫穿生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過(guò)程，以及監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐相銜接的監(jiān)管體制機(jī)制，為上海建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系提供了體制機(jī)制保障，努力實(shí)現(xiàn)了打破利益格局、確保群眾得益、促進(jìn)公平正義、強(qiáng)化權(quán)力約束的改革目的。

一、上海市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革的特點(diǎn)

1.市場(chǎng)監(jiān)管體制改革“小綜合”

一方面，將相近的部門整合起來(lái)，開(kāi)始是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)，后來(lái)加上價(jià)格檢查職能。主要考慮到大綜合涉及范圍太廣，專業(yè)監(jiān)管效能會(huì)受到較大影響。另一方面，全國(guó)其他地區(qū)大多是自上而下進(jìn)行的，即省市一級(jí)先做，區(qū)縣暫不屬地。上海是自下而上進(jìn)行整合，屬地化管理，更加突出專業(yè)性。改革中，越靠近基層，越強(qiáng)調(diào)其綜合

2.市場(chǎng)監(jiān)管體制改革穩(wěn)步推進(jìn)

2013年由浦東新區(qū)試點(diǎn)，半年后再將市場(chǎng)監(jiān)管改革推向中心城區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)，在中心城區(qū)試點(diǎn)半年基礎(chǔ)上拓展至全市范圍以至郊縣。在整合內(nèi)容上，先是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的“三局合一”，后面逐步加入專利、版權(quán)、商標(biāo)的“新三合一”，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革無(wú)論從空間推進(jìn)上還是從改革內(nèi)容深化上都遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和客觀實(shí)際，穩(wěn)步提升和擴(kuò)大改革成效。

3.改革推進(jìn)過(guò)程中市級(jí)層面的鼎力支持

市相關(guān)部門積極主動(dòng)。市工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局配合機(jī)構(gòu)調(diào)整，按照市委市政府要求加快市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，從“拉條”到“屬地”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，消除部門本位思想，從改革大局出發(fā)，將人力、資源下放，夯實(shí)基層綜合監(jiān)管。

各市局主動(dòng)鋪臺(tái)。主要是給予區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局業(yè)務(wù)和政策上的指導(dǎo)，區(qū)縣改革總會(huì)遇到不適應(yīng)、不順暢的時(shí)候，市局主動(dòng)參與，確保市場(chǎng)監(jiān)管改革不斷、不亂、不散。

相關(guān)部門加強(qiáng)培訓(xùn)。三大局為對(duì)接工作，在培訓(xùn)上抓的都很緊，而且梳理了相關(guān)的內(nèi)部流程。另外，市里其他部門對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管改革也是主動(dòng)關(guān)心、大力支持的。如市編辦對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管局“三定”方案的支持，編制上的調(diào)整等；市法制辦清理所有相關(guān)的法律法規(guī)，形成匯編避免改革走彎路；市經(jīng)信委對(duì)信息系統(tǒng)的整合，綜合三大局信息系統(tǒng)，并且聽(tīng)取區(qū)里的意見(jiàn)，開(kāi)發(fā)綜合信息系統(tǒng)；市機(jī)關(guān)局主要是涉及到人、財(cái)、物等，明確要求機(jī)管局不要把具體的工作摻和到當(dāng)前推進(jìn)的主體工作中等。

4.區(qū)縣層面的積極探索與創(chuàng)新——浦東的實(shí)踐：從“3+1“到新”三合一”

2014年1月1日，浦東新區(qū)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門“三合一”整合為浦東市場(chǎng)監(jiān)督管理局，在全市率先建起一個(gè)覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過(guò)程的監(jiān)管體系，以破除過(guò)往“各掃門前雪”的分段式監(jiān)管弊端。在嘗到改革甜頭后，浦東新區(qū)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門“三合一”改革模式將擴(kuò)容為“3+1”，納入原屬于發(fā)改委(物價(jià)局)的物價(jià)監(jiān)督檢查職能。

落實(shí)專利、版權(quán)、商標(biāo)新“三合一”。除“3+1”外，浦東新區(qū)年內(nèi)還將再推出一項(xiàng)綜合配套改革新舉措，即對(duì)專利、版權(quán)、商標(biāo)管理部門實(shí)施“三合一”改革，在原有專業(yè)化管理基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合監(jiān)管。知識(shí)產(chǎn)權(quán)分為三大塊——科技領(lǐng)域的“專利”歸知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，“版權(quán)”歸新聞出版局，“商標(biāo)”歸工商局。目前在國(guó)內(nèi)，這3個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)分屬于3個(gè)不同的政府部門，僅有商標(biāo)是有執(zhí)法權(quán)的，版權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)目前是沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，沒(méi)有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，借助于文化執(zhí)法大隊(duì)。據(jù)悉，目前在大部分國(guó)家，專利、版權(quán)、商標(biāo)這3塊歸屬同一部門管理，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域是分散管理的，效率不高、難免扯皮。浦東新區(qū)在市場(chǎng)監(jiān)管改革中起到了推動(dòng)性的作用。浦東作為上海改革的“排頭兵”，先行先試，結(jié)合上海特點(diǎn)進(jìn)行了一系列的體制機(jī)制的創(chuàng)新。在基層執(zhí)法強(qiáng)化、食藥安全監(jiān)管、隊(duì)伍融合、職能優(yōu)化、文化建設(shè)方面都為其他區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管的改革提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

5.市場(chǎng)綜合監(jiān)管改革的效果初現(xiàn)

從2013年至今，市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革階段性效果明顯。一是綜合效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)。特別是區(qū)縣層面、基層監(jiān)管所層面綜合效應(yīng)顯現(xiàn)。二是更加貼近主體，更加有利于工作。一方面，三局合并后機(jī)構(gòu)與職能融合，在工作中更注重發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，對(duì)于遵紀(jì)守法的市場(chǎng)主體而言，更加便利。另一方面，改革后破除以前拉條管理，通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管局一個(gè)口，整合三大局專長(zhǎng)。對(duì)于有違法行為的市場(chǎng)主體，也將面臨幾張網(wǎng)編制的更嚴(yán)密的天網(wǎng)。三是到今年六月，市場(chǎng)監(jiān)管改革只是機(jī)構(gòu)改革完成。要想改革取得成功，須進(jìn)一步把工作做好，“守住底線”，讓市場(chǎng)主體更加便利、更加有活力，這才是改革成功的關(guān)鍵。

二、當(dāng)前上海市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

1.在改革目標(biāo)定位方面，缺乏統(tǒng)一的思想認(rèn)識(shí)，干部無(wú)所適從

一是整合后市場(chǎng)監(jiān)管局的定位模糊。市場(chǎng)監(jiān)管局是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，還是管理性部門？市場(chǎng)監(jiān)管跟社會(huì)治理的邊界如何界定？屬地化后還面臨一個(gè)問(wèn)題就是將市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍納入到社會(huì)治理的大框架中后，怎樣應(yīng)對(duì)對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)區(qū)政府負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，不違背我們體制改革的初衷，保持監(jiān)管局的獨(dú)立性，是整個(gè)過(guò)程中必須考量的。

二是標(biāo)準(zhǔn)模糊。機(jī)構(gòu)怎樣具體設(shè)置，工作職能有哪些，包括法律法規(guī)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等還沒(méi)有完全確定下來(lái)。標(biāo)準(zhǔn)不一致，下面的干部比較茫然。

2.體制設(shè)計(jì)方面，新的體制在助推基層綜合監(jiān)管效能提升的同時(shí)，存在“上下銜接、左右協(xié)調(diào)”的問(wèn)題

上海此次改革特點(diǎn)是“下改上未改”，這打破了上下對(duì)齊、職責(zé)同構(gòu)的行政架構(gòu)傳統(tǒng)。由于上級(jí)部門沒(méi)有同步改革，導(dǎo)致改革后“上下銜接”、“對(duì)口較難”的問(wèn)題逐漸凸顯。目前，市工商等三個(gè)市局都強(qiáng)調(diào)本部門工作重要性，今年一到六月份，將近六十個(gè)專項(xiàng)整治任務(wù)下達(dá)，都是限時(shí)、限量要報(bào)送的，基層疲于應(yīng)付。尤其是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求不統(tǒng)一，互相缺乏溝通和協(xié)調(diào)?！白笥覅f(xié)調(diào)”的問(wèn)題主要體現(xiàn)在‘四個(gè)統(tǒng)一’，監(jiān)管、注冊(cè)、辦案以及公眾訴求處置，這四個(gè)統(tǒng)一難度非常大，如工商局12315有一套規(guī)則，物價(jià)有一套規(guī)則，物價(jià)的這套規(guī)則更難。由區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一難度較大，需要做好頂層設(shè)計(jì)。

3.履行監(jiān)管職能和監(jiān)管資源配置方面，綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管尚未有機(jī)結(jié)合

“3+1”市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革后，面對(duì)大量下放的職能、事權(quán)，如何根據(jù)職能特點(diǎn)和履職要求，理順綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，真正做到綜專有機(jī)結(jié)合，切實(shí)降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能，亟待在后續(xù)改革過(guò)程中研究解決。目前，各個(gè)區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管普遍面臨專業(yè)人才缺乏，專業(yè)監(jiān)管力量不足、專業(yè)監(jiān)管壓力大等問(wèn)題，如在特種設(shè)備監(jiān)管（譬如電梯）領(lǐng)域中“人機(jī)不匹配”的問(wèn)題仍然沒(méi)有妥善解決。此外，在一些專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)管領(lǐng)域（譬如醫(yī)療器材），監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象之間的知識(shí)、信息、專業(yè)不對(duì)稱問(wèn)題依然制約著相應(yīng)的監(jiān)管水平提升。尤其是基層監(jiān)管執(zhí)法人員仍不同程度存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不匹配、心里不適應(yīng)等問(wèn)題，這有可能導(dǎo)致一線監(jiān)管出現(xiàn)弱化現(xiàn)象。

4.缺乏統(tǒng)一的配套法制保障

浦東的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革盡管在日常監(jiān)管中初步實(shí)現(xiàn)了“四合一”綜合執(zhí)法、公眾訴求“五線合一”處置，但是仍然存在兩個(gè)突出的問(wèn)題：一是因無(wú)地方立法權(quán)所限，在監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)上仍然沿用原四部門的數(shù)百部法律法規(guī)，缺乏統(tǒng)一的配套法制保障，而不同法規(guī)設(shè)立的執(zhí)法時(shí)限、流程各有不同，給制度的創(chuàng)新與改革的深入推進(jìn)帶來(lái)了客觀障礙。二是法規(guī)體系滯后形成新的問(wèn)題與瓶頸。在法規(guī)體系方面，現(xiàn)行法規(guī)的執(zhí)法主體均無(wú)“市場(chǎng)監(jiān)管部門”，這也是影響新的市場(chǎng)監(jiān)管部門履行職責(zé)的深層次因素。

三、進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革的思考與對(duì)策

市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的目標(biāo)是要達(dá)到“底線守得住、主體更便利、市場(chǎng)更活力”的市場(chǎng)監(jiān)管效果，機(jī)構(gòu)的整合邁開(kāi)了市場(chǎng)監(jiān)管改革的第一步，接踵而至的是要聚焦整體效能的提升，進(jìn)一步深化體制機(jī)制的改革，從綜合監(jiān)管改革1.0版本改進(jìn)至2.0、3.0版本等。而如何提高整體效能，這就涉及機(jī)構(gòu)改革完成后認(rèn)識(shí)如何進(jìn)一步統(tǒng)一，體制機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，職能如何進(jìn)一步整合，流程如何進(jìn)一步再造，人員積極性如何進(jìn)一步調(diào)動(dòng)等。改革一直在路上，任重道遠(yuǎn)。市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革應(yīng)堅(jiān)持“大處著眼，小處著手”的原則。

所謂大處著眼，是呼喚政府職能尤其是市場(chǎng)監(jiān)管職能調(diào)整和創(chuàng)新，對(duì)上海提出新的要求，繼續(xù)做“改革開(kāi)放的排頭兵，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行者”，為上海乃至全國(guó)在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域提供更多、更成熟的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)。所謂“小處著眼”是指市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，既包括機(jī)構(gòu)的整合，也包括職能、業(yè)務(wù)、人員、理念等方面的融合，于細(xì)微處進(jìn)行變革，這既是改革探索的要求，也符合改革的客觀規(guī)律。

1.以服務(wù)對(duì)象為中心，推進(jìn)相關(guān)工作

明確“服務(wù)誰(shuí)”。服務(wù)對(duì)象主要有兩大類：一是企業(yè)，二是消費(fèi)者。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在兩個(gè)“中高速”的階段，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為重要的階段性特征。除了繼續(xù)強(qiáng)化企業(yè)的創(chuàng)新力和吸引力，還要強(qiáng)調(diào)“大眾創(chuàng)新，萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力，對(duì)創(chuàng)新主體的管理和服務(wù)要求更高。創(chuàng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，跟進(jìn)管理和服務(wù)的硬件及軟件的建設(shè)，真正以市場(chǎng)為主體。

2.科學(xué)配置上下職權(quán)，鞏固基層基礎(chǔ)

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，進(jìn)一步完善市、區(qū)（縣）條塊對(duì)接的溝通平臺(tái)。由市政府牽頭，構(gòu)建市工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、物價(jià)等部門之間以及各區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管局的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，增強(qiáng)互相溝通和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管流程一體化，以及信息系統(tǒng)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，減少“上下銜接”、“對(duì)口較難”等問(wèn)題。其次，在條塊之間科學(xué)配置職權(quán)。進(jìn)一步理順市區(qū)（縣）兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的劃分與關(guān)系。在區(qū)縣與街鎮(zhèn)兩級(jí)，職能劃分可以采取“逐步下放職能”的方式探索職能邊界。再次，進(jìn)一步梳理、調(diào)整與整區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管局監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，并在系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上編制權(quán)力清單，明確監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限。最后，根據(jù)監(jiān)管職責(zé)和分工，加強(qiáng)基層專業(yè)監(jiān)管力量，科學(xué)配置市場(chǎng)監(jiān)管資源。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管的統(tǒng)籌兼顧

市場(chǎng)綜合監(jiān)管面臨很重要的一個(gè)問(wèn)題就是專業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管的關(guān)系問(wèn)題。首先要強(qiáng)化基層綜合監(jiān)管。要不斷地對(duì)基層在資金、設(shè)備、工作方式方法自主性上給予更多支持，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新。此外，專業(yè)監(jiān)管要進(jìn)一步強(qiáng)化。在機(jī)構(gòu)上，越往上在專業(yè)性上越要加強(qiáng)，尤其是在市級(jí)和區(qū)縣層面。如“福喜”事件就暴露了市場(chǎng)監(jiān)管專業(yè)性上的不足，給了不法企業(yè)可乘之機(jī)。

其次，現(xiàn)有專業(yè)人員要選好用好，加強(qiáng)專業(yè)人員隊(duì)伍的建設(shè)。一方面，專業(yè)崗位要有門檻，重視專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法硬功夫。另一方面，專業(yè)崗位人選要留住，尤其是基層專業(yè)執(zhí)法人員的激勵(lì)機(jī)制需完善，千萬(wàn)不能“自己挖自己的墻角”，這樣才能在未來(lái)形成專業(yè)監(jiān)管人才的高地。

最后，理清市場(chǎng)監(jiān)管局的職責(zé)邊界，進(jìn)一步優(yōu)化界定基層綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，防止過(guò)度綜合。應(yīng)合理定位市場(chǎng)監(jiān)管局的角色，防止越位、錯(cuò)位和缺位。屬地管理以后，市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域本身的招商工作。但需要把握好度，防止錯(cuò)位。在基層綜合執(zhí)法層面，也要進(jìn)一步界定好職責(zé)范圍，防止綜合過(guò)度。

4.注重立法和建章立制

歷次較大的體制改革必然帶來(lái)相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整和完善。在依法治國(guó)理念的高要求下，從整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展包括整個(gè)食品藥品的發(fā)展、質(zhì)量和技術(shù)的發(fā)展來(lái)看，相關(guān)的法律法規(guī)還是滯后的。從市級(jí)層面來(lái)說(shuō)，市人大、法制辦、三大局等都在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)滯后于市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整更新。從區(qū)縣層面看，要將改革前內(nèi)部出臺(tái)的一些政府規(guī)章制度、意見(jiàn)等進(jìn)行完善，將法律沒(méi)有規(guī)定而硬性創(chuàng)造出來(lái)的規(guī)則、沒(méi)有上位法支撐而隨意設(shè)置的內(nèi)部制度、根據(jù)自身對(duì)法律的片面理解模糊演繹出來(lái)的規(guī)定等統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化剔除。在工作實(shí)踐中對(duì)地方立法、建章立制要有很強(qiáng)的意識(shí)，這是改革后監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)，也是保障市場(chǎng)監(jiān)改革取得成功的制度保障。