南京權(quán)力清單制度建設(shè)的實(shí)踐與思考

文/南京市編辦

許 宏：南京市編辦主任

當(dāng)前，清單建設(shè)已成為行政審批制度改革深入推進(jìn)的新思路、新要求，其中，權(quán)力清單作為推進(jìn)依法行政和政府治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)，承擔(dān)著重要的使命。南京市貫徹落實(shí)國務(wù)院、江蘇省權(quán)力清單制度要求，積極謀劃部署，著力研究解決清單實(shí)行過程中遇到的問題和困難，不斷推進(jìn)權(quán)力清單邁向規(guī)范化、制度化、法制化。

一、權(quán)力清單的南京實(shí)踐

南京市緊緊抓住清權(quán)、減權(quán)、放權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)、行權(quán)“六個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，及時(shí)完成了權(quán)力清單建設(shè)及公布工作。

（一）把握權(quán)力法定屬性。對(duì)全市所有市直部門權(quán)力事項(xiàng)認(rèn)真梳理核對(duì)，貫徹權(quán)力法定原則，嚴(yán)格梳理標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)力設(shè)定必須具有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章依據(jù)，無法定依據(jù)的事項(xiàng)一律取消。共清理權(quán)力事項(xiàng)916項(xiàng)，最終確定全市43個(gè)部門行政權(quán)力5122項(xiàng)。嚴(yán)格劃分權(quán)力類型，將權(quán)力事項(xiàng)劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等10種類型，確保權(quán)力各歸其位；并全面取消非行政許可審批權(quán)力類別。

（二）遵循權(quán)力服務(wù)屬性。圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變深化改革任務(wù)，把權(quán)力還原為責(zé)任，把管理升級(jí)為服務(wù)。在權(quán)力事項(xiàng)梳理過程中，增強(qiáng)服務(wù)效能，將備案、驗(yàn)收等事項(xiàng)轉(zhuǎn)為政府部門服務(wù)事項(xiàng)；將部分資質(zhì)資格認(rèn)定從行政許可調(diào)整為行政確認(rèn)，只要符合相關(guān)條件，政府部門主動(dòng)核查、及時(shí)給付，減少管控。加大審批事項(xiàng)合并力度，對(duì)分解過細(xì)、類別相近的審批事項(xiàng)，進(jìn)行同類項(xiàng)合并，合并“取水許可證的發(fā)放和換證”和“取水許可”等事項(xiàng)50余項(xiàng)，減少重復(fù)審批，實(shí)現(xiàn)便民利民。

（三）嚴(yán)控權(quán)力擴(kuò)張屬性。進(jìn)一步理清政府、市場、社會(huì)之間的關(guān)系，為每一項(xiàng)權(quán)力量身定制了“籠子”，將權(quán)力關(guān)在“籠子”中，遏制權(quán)力肆意擴(kuò)張，解決不作為、亂作為問題。權(quán)力事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)明確：一是權(quán)力內(nèi)容明確。表現(xiàn)在權(quán)力名稱具體明確、權(quán)力來源具體明確、權(quán)力依據(jù)具體明確；二是職責(zé)邊界明確。對(duì)每一個(gè)職責(zé)交叉事項(xiàng)，理清牽頭部門和協(xié)辦部門，權(quán)力分別列出，權(quán)力邊界劃定，部門職責(zé)具體；三是行使層級(jí)明確。全面清理行政權(quán)力行使層級(jí)，合理界定每一項(xiàng)權(quán)力市、區(qū)各自的權(quán)限范圍，明確市級(jí)行使的行政權(quán)力702項(xiàng)，屬地行使的行政權(quán)力4420項(xiàng)；四是權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)明確?？陀^反映考量權(quán)力事項(xiàng)行使?fàn)顟B(tài)，共梳理出272項(xiàng)非常用權(quán)力，對(duì)非常用權(quán)力進(jìn)行分析、跟蹤、督促和調(diào)整。

通過實(shí)踐，權(quán)力清單在破除現(xiàn)行體制中的弊端、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了重要作用：一是全面摸清了政府部門行政權(quán)力家底，為編制責(zé)任清單、推進(jìn)依法行政奠定了基礎(chǔ)；二是將權(quán)力關(guān)在制度的“籠子”中，集中以清單公示的形式，限制了權(quán)力的膨脹和擴(kuò)張；三是解決了長期以來權(quán)力行使不規(guī)范的源頭性問題，部門行使權(quán)力中遇到爭議的時(shí)候，查詢清單、求助于清單成為一種新的思維；四是推動(dòng)了法治政府建設(shè)，用法治的標(biāo)準(zhǔn)梳理清單，政府部門及工作人員對(duì)法律的敬畏和遵守，逐漸融合到執(zhí)政過程中。

二、權(quán)力清單實(shí)行過程中遇到的問題

權(quán)力清單是政府治理方式的一次深刻變革，第一次用規(guī)范集中的形式向社會(huì)公布權(quán)力，破除政府權(quán)力神秘色彩，社會(huì)各方廣泛關(guān)注、期盼較高。但是，權(quán)力清單制度相關(guān)的理論研究和實(shí)踐積累較為薄弱，在建立和實(shí)施過程還存在不少需要迫切解決的問題。

（一）改革不協(xié)同不配套，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，90%的權(quán)力事項(xiàng)都是由省、部級(jí)設(shè)定，基層無權(quán)調(diào)整處理。比如，市場和群眾反映強(qiáng)烈的資質(zhì)資格類事項(xiàng)，設(shè)定依據(jù)多數(shù)具有法律法規(guī)規(guī)定，基層地方無權(quán)調(diào)整。在權(quán)力事項(xiàng)梳理標(biāo)準(zhǔn)上，各地的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同等類型的城市，權(quán)力的數(shù)量差別很大。比如，同為副省級(jí)城市，從公布的數(shù)量來看，廣州市共有權(quán)力4972項(xiàng)，成都市7437項(xiàng)，杭州市4227項(xiàng)，南京市5122項(xiàng)，公眾對(duì)此難免存有疑惑。

（二）權(quán)力清單沒有覆蓋所有政府職權(quán)范圍。目前，將權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰等10種類型，事實(shí)上，這一分類并沒有涵蓋政府全部的行政職能，出現(xiàn)了一些“單外權(quán)力”，特別是大量公共服務(wù)事項(xiàng)下放被排除在外。實(shí)踐中屢屢遇到的“證明難”等問題，成為了橫亙?cè)谌罕娒媲靶碌摹安ＡчT”，消弭了部分改革成效。

（三）權(quán)力清單的位階較低，剛性約束能力不足。各地權(quán)力清單大多是以政府規(guī)范性文件的形式公布的，效力層次較低。如果清單內(nèi)容與已經(jīng)公布的或者新公布的規(guī)章以上法律形成沖突，沒有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力，同時(shí)，規(guī)范性文件數(shù)量多，權(quán)力清單很容易淹沒在浩瀚的文件體系之中，當(dāng)前權(quán)力清單制度面臨著“執(zhí)行”的難題。

（四）權(quán)力配置不規(guī)范、權(quán)責(zé)不一問題依然存在。在橫向關(guān)系上，清單對(duì)權(quán)力重疊、部門分工問題進(jìn)行了梳理，但缺乏有效的裁決機(jī)制，工作過程中，部門協(xié)調(diào)不一、推諉扯皮的問題很多。在縱向?qū)蛹?jí)上，權(quán)力層級(jí)間劃分還不夠合理，倒金字塔型的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)決定了下級(jí)部門，特別是縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）一級(jí)行使權(quán)力的力量、資源和技術(shù)裝備能力較弱。在簡政放權(quán)的背景下，上級(jí)部門出現(xiàn)“選擇性放權(quán)”現(xiàn)象，不少事項(xiàng)是非需求性權(quán)力，基層政府“有苦難言”。

三、建立科學(xué)規(guī)范的權(quán)力清單運(yùn)行體系

以權(quán)力清單為抓手，加大對(duì)行政權(quán)力配置、行政權(quán)力運(yùn)行科學(xué)性規(guī)范性的研究，不斷完善配套制度，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行流暢、陽光高效的行政權(quán)力制度體系。

（一）健全權(quán)力清單支撐制度。權(quán)力法定是現(xiàn)代政府的基本原則，政府的權(quán)力必須來自于法律法規(guī)的授權(quán)，因此，要加強(qiáng)整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，將權(quán)力清單適時(shí)上升到法律法規(guī)的層面，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的清單規(guī)范，確保權(quán)力清單的嚴(yán)肅性。將權(quán)力清單與政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌考慮，權(quán)力清單可固化為部門職責(zé)。南京市探索將權(quán)力清單的成果作為政府轉(zhuǎn)變職能、“三定”規(guī)定的核心內(nèi)容，編制“四單一圖一機(jī)制”（部門責(zé)任清單，行政審批涉及中介服務(wù)清單、蓋章事項(xiàng)清單、收費(fèi)事項(xiàng)清單、運(yùn)行流程圖，建立取消和前置轉(zhuǎn)后置行政審批事項(xiàng)事中事后監(jiān)管機(jī)制），明確規(guī)定權(quán)力清單、職責(zé)清單作為部門“三定”的組成部分向社會(huì)公布，就是這方面的探索。加強(qiáng)權(quán)力庫建設(shè)，做好權(quán)力清單中權(quán)力事項(xiàng)編碼入庫和維護(hù)工作，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，完善要素，實(shí)現(xiàn)權(quán)力庫對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約和流程控制。

（二）建立權(quán)力調(diào)整審查制度。權(quán)力清單要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的需求，適時(shí)調(diào)整，定期對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行清理更新，對(duì)政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行核查清理，確保權(quán)力清單與時(shí)俱進(jìn)、科學(xué)有效。嚴(yán)格清單調(diào)整程序，確保調(diào)整規(guī)范合理，避免各部門自說自話、曲解權(quán)力。

（三）建立權(quán)力良性運(yùn)行制度。“徒法不足以自行”，要明確權(quán)力事項(xiàng)的責(zé)任主體、行使流程與行使規(guī)范。明確部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，找出部門職權(quán)交叉重疊之處，確定具體的牽頭部門和主辦責(zé)任，完善權(quán)力紛爭裁決機(jī)制，突出在矛盾焦點(diǎn)的市場監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，明確部門職責(zé)邊界。編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，按照“一事項(xiàng)一流程”原則，明確受理部門、提交材料清單、審批環(huán)節(jié)、審批時(shí)限、審核標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)項(xiàng)目等要素，通過“按圖行權(quán)”，防止權(quán)力異化走樣。

（四）完善標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)制度。研究市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）政府行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化配置方法，強(qiáng)化基層治理能力。加大簡政放權(quán)力度，對(duì)法律法規(guī)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府實(shí)施的，以及直接面向基層、面廣量大，由基層管理更方便有效的權(quán)力事項(xiàng)，原則上全部交由基層政府實(shí)施。規(guī)范權(quán)力行使層級(jí)，對(duì)明確為市級(jí)部門行使的權(quán)力事項(xiàng)，非經(jīng)嚴(yán)格程序?qū)彶椋坏秒S意下放，建立健全縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）權(quán)責(zé)一致的行政權(quán)力架構(gòu)。啟動(dòng)鎮(zhèn)（街）權(quán)力清單和責(zé)任清單、政務(wù)服務(wù)清單建設(shè)，嚴(yán)格進(jìn)入鎮(zhèn)（街）政務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、程序，精簡事項(xiàng)，提升服務(wù)質(zhì)量。

（五）建立事中事后監(jiān)管制度。簡政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管是一體兩面，政府責(zé)任要更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。各職能部門是事中事后監(jiān)管工作的法定責(zé)任主體，不斷強(qiáng)化部門認(rèn)知，部門取消下放轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的法定管理職責(zé)并未取消。對(duì)取消和前置轉(zhuǎn)后置行政審批事項(xiàng)要逐一建立事中事后監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域、范圍和具體監(jiān)管措施，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的行政監(jiān)察和專項(xiàng)督查，及時(shí)糾正違法行權(quán)行為；開展行政權(quán)力運(yùn)行第三方評(píng)估工作，倒逼部門依法行權(quán)。