實施“六權(quán)治本”規(guī)范行政職權(quán)

文/韓 紅

韓 紅：山西省編辦副主任

推行權(quán)力清單制度，是構(gòu)建現(xiàn)代化的政府職能體系和組織體系的重要途徑。通過依法規(guī)范行政職權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)，提高政府治理的有效性。同時，加強對職權(quán)的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關進制度的“籠子”里，努力形成遏制腐敗的長效機制，實現(xiàn)反腐治權(quán)，加快建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府。

一、推行權(quán)力清單制度是規(guī)范行政職權(quán)的應有之義

黨的十八屆三中全會確立“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標。政府作為國家治理的主要方面，其自身治理的現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵因素。市場經(jīng)濟條件下的政府治理現(xiàn)代化，就其本質(zhì)而言，就是政府有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)。通過推行權(quán)力清單制度，科學劃定政府行政職權(quán)的邊界，使政府、市場和社會處于良性合作的狀態(tài)，實現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”，真正形成一個權(quán)力行使有限，政府與市場、社會職能邊界清晰的現(xiàn)代政府治理體系。

按照習近平總書記關于“反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力”、“把權(quán)力關進制度的籠子里”的要求，山西省提出并實施“六權(quán)治本”。針對發(fā)生的系統(tǒng)性、塌方式腐敗等問題，圍繞加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，探索以推行權(quán)力清單制度為重要內(nèi)容，依法確定權(quán)力，科學配置權(quán)力，制度約束權(quán)力，陽光行使權(quán)力，合力監(jiān)督權(quán)力，嚴懲濫用權(quán)力，密織、編牢、扎緊制度的“籠子”，充分發(fā)揮制度反腐防腐在規(guī)范權(quán)力運行、預防和懲治腐敗中的基礎性作用。從這個層面上理解，推行權(quán)力清單制度，既是對行政職權(quán)進行全面清理，在深入推進簡政放權(quán)、依法科學配置權(quán)力的基礎上，公開政府部門行政職權(quán)及其運行流程，也是實現(xiàn)權(quán)力陽光運行，用制度反腐防腐。通過清權(quán)、減權(quán)、放權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)，進一步強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督，真正打造行政職權(quán)的制度“籠子”。

二、“六權(quán)治本”：推行權(quán)力清單制度的重要內(nèi)容

山西省把權(quán)力清單制度作為“六權(quán)治本”的重要內(nèi)容，深刻把握權(quán)力運行的內(nèi)在規(guī)律，優(yōu)化頂層設計，規(guī)范權(quán)力運行，既有效遏制以權(quán)謀私、權(quán)力濫用，又防止為官不為、消極用權(quán)，使“權(quán)力不再任性”。

（一）依法確定權(quán)力。關鍵做到職權(quán)法定、簡政放權(quán)。堅持問題導向、法治導向和改革導向的有機統(tǒng)一，緊緊把握好三個環(huán)節(jié)：一是認真厘權(quán)。對各級各部門、承擔行政職能的事業(yè)單位，認真摸排，厘清到底有哪些職權(quán)、分布在哪些崗位、人頭，做到無遺漏、逐項列明、依據(jù)清晰。二是嚴格清權(quán)。依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章對現(xiàn)有職權(quán)進行比對清理。于法有據(jù)的保留、無據(jù)的清理，邊界不清、重疊交叉的進行整合，非行政許可審批事項一律取消。沒有法律依據(jù)但確有必要保留的、雖屬法定職權(quán)但根據(jù)實際需要消減的事項，提出建議并按程序辦理。對擬保留的職權(quán)，實施部門會商、老干部顧問、專家咨詢、市縣參與、服務對象評議等五項機制，進行合法性、合理性、必要性審查，促權(quán)力瘦身。三是對確認保留的職權(quán)，以清單形式將所有的職權(quán)事項向社會公布，接受社會群眾監(jiān)督。

（二）科學配置權(quán)力。關鍵是實現(xiàn)制約和效率、效能統(tǒng)一。一是開展分級授權(quán)。堅持權(quán)責一致、合理劃分各級事權(quán)，實行分級決策、分級審批、分級管理。對過于集中在省、市政府及部門的職權(quán)進行合理分解。對與群眾生產(chǎn)生活緊密相關的具體事項，堅決下放到縣，有些下放給鄉(xiāng)辦理。對國務院要求必須下放、基層確需下放，但縣鄉(xiāng)部門又暫不具備承接條件的事項，可暫緩并明確下放期限，通過加強培訓指導提高基層承接和監(jiān)管能力。二是開展分事行權(quán)。著力解決職能部門權(quán)力過度集中問題，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)在不同部門分離，形成相互制約、協(xié)調(diào)監(jiān)督的權(quán)力架構(gòu)。解決行政主要領導權(quán)力過度集中問題，落實“一把手”“五個不直接分管”規(guī)定，探索建立領導班子分工合作、相互制約的權(quán)力決策運行機制。三是開展分崗設權(quán)。推動高廉政風險職能處室和崗位的管審分離、管采分離、管辦分離、管監(jiān)分離，依靠制度制衡最大限度減少尋租空間、消釋腐敗風險。四是對確認公布的職權(quán)事項進行流程再造，編制行政職權(quán)運行流程圖，明確承辦機構(gòu)、承辦人員、辦理要求、裁量標準和辦理時限等，減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運行。

（三）依靠制度約束權(quán)力。針對權(quán)力運行的關鍵點、薄弱點和風險點，按照“全面覆蓋、全程到位、制度束權(quán)”的要求，健全完善權(quán)力行使制度體系。一是完善制度設計。掌握制度“家底”，對失效空置的制度取消廢止，對沒有覆蓋到位的空白崗位和環(huán)節(jié)予以彌補新建。二是優(yōu)化制度運行。抓住容易滋生腐敗的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和掌握權(quán)力的重點對象、重要崗位，查找廉政風險點，并對查找出的風險點進行分類、定級，明確預警防控措施，編制行政職權(quán)廉政風險防控圖，構(gòu)建相互銜接、覆蓋全局的立體式制度體系。在“六權(quán)治本”試點中，以孝義市為例，共查找出3222個權(quán)力運行風險點和制度漏洞；山西省交通廳機關及直屬單位共查找出1792個。

（四）陽光行使權(quán)力。進一步落實政務公開等制度，實行決策公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開，提高權(quán)力運行的透明度。抓好各級政務服務平臺建設，推進各類行政審批事項向服務大廳集中，真正實現(xiàn)“兩集中、兩到位”，做到大廳之外無審批。同時，運用“制度+科技”手段，推進權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行。一是全面落實公開制度，公開是常態(tài)，不公開是例外，基本信息長期公開、重大決策完全公開、審批交易全程公開、管理服務即時公開，提高權(quán)力運行透明度。二是審批事項集中辦理。實行“一窗口對外、一站式審批、一條龍服務”，解決層層請示、互為前置、流程復雜、效率低下的問題。三是公共資源集中交易。將國有（集體）產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓、工程建設、政府采購、礦產(chǎn)資源交易及其他涉及公共資源的交易項目全部納入交易平臺，實行公開招標、公平競爭、市場決定。

（五）合力監(jiān)督權(quán)力。一是全方位、全領域、全過程監(jiān)督權(quán)力，努力實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋、無空白。二是各監(jiān)督主體切實履行職能，黨內(nèi)監(jiān)督落實“兩個責任”，人大充分利用多種形式，依法對“一府兩院”及其工作人員進行監(jiān)督。政協(xié)主要通過提案和協(xié)商對話等方式履行好民主監(jiān)督職能。審計監(jiān)督主要圍繞領導干部經(jīng)濟責任，發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)違紀問題，移送腐敗線索。擴展和暢通社會監(jiān)督渠道，保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。各級部門加強內(nèi)部監(jiān)督，真正實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的合力監(jiān)督網(wǎng)絡，確保權(quán)力運行監(jiān)督無死角。呂梁市和孝義市在試點中建立了權(quán)力監(jiān)督協(xié)調(diào)聯(lián)席會議辦公室以及統(tǒng)一的投訴舉報發(fā)布反饋平臺，在協(xié)調(diào)監(jiān)督機制方面進行了探索。

（六）嚴懲濫用權(quán)力。對各種濫用權(quán)力和違反黨紀政紀及觸犯法律的行為，堅持有案必查、有腐必反、有貪必肅，實現(xiàn)有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職就追責、違法必追究。絕不允許在推行權(quán)力清單制度過程中，某些單位或部門借機把不在法定范圍內(nèi)的行政職權(quán)梳理進來，把法定范圍內(nèi)的自身職責取消或下放，造成權(quán)力清單隨意、濫用、異化等現(xiàn)象的發(fā)生。健全完善責任追究制度，堅定“權(quán)力出籠子，人就進籠子”的理念，讓各級干部正確行使職權(quán)。

目前，山西省正以呂梁市、孝義市（縣級）和省交通廳為試點推進實施“六權(quán)治本”先行先試，探索經(jīng)驗，力爭為全面實施“六權(quán)治本”奠定基礎。

三、推行權(quán)力清單制度規(guī)范行政職權(quán)應破解的幾個問題

（一）強化法治理念。推行權(quán)力清單制度的過程必須堅持法治思維，職權(quán)法定，于法有據(jù)，做到依法審核權(quán)力，依法界定權(quán)限，依法規(guī)范流程，依法制約和監(jiān)督權(quán)力。全面清理非行政許可審批事項，部門“紅頭文件”設定的行政職權(quán)，凡于法無據(jù)的予以剔除；確需行使的，提出相應立法意見建議。當前，山西省共梳理出以黨中央、國務院，國家部委和省委、省政府等層面的規(guī)范性文件設定的行政職權(quán)事項400多項，這些事項均缺乏法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)。對于這些事項，山西省慎重對待，暫將其列為“問題清單”，分別進行處理。

（二）大力精簡調(diào)整。持續(xù)推進改革，加大取放調(diào)轉(zhuǎn)整合力度。山西省已對64個部門的6247項職權(quán)，經(jīng)“一審”精簡后初步確定保留了3279項，取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、改為屬地2968項。隨著權(quán)力清單制度工作的深入，下一步還要再取消下放，大力推動精簡。

（三）完善法律體系。及時修改和廢止不適應改革要求和制約市場在配置資源方面起決定性作用的法律法規(guī)，特別是集中清理、修改和廢止各級行政機關涉及行政相對人權(quán)利義務的“紅頭”文件。這是解決行政機關法外設定權(quán)力、減損行政相對人合法權(quán)益或增加其義務等問題的重要途徑，實現(xiàn)政府法定職責必須為、法無授權(quán)不可為的基礎，也是深化完善政府部門權(quán)力清單的基本保證。前文提及的400多項以規(guī)范性文件設定的、無法可依的職權(quán)事項，有不少是政府部門必須承擔，且與公民、企業(yè)、社會組織的合法權(quán)益息息相關的，應加快推進國家和地方立法步伐，解決好法律法規(guī)滯后或障礙的問題。

（四）加強運行監(jiān)管。一是突出行政職權(quán)規(guī)范運行，對納入清單的，制定職權(quán)運行相關監(jiān)管制度，推進流程再造，推進網(wǎng)上辦理，實施運行過程全程監(jiān)控，保障權(quán)力清單的權(quán)威性、嚴肅性。二是嚴格落實問責。將推行權(quán)力清單制度納入目標責任考核體系，以“硬考核”促進“硬落實”。對不按清單履職或者不作為、亂作為、慢作為造成嚴重后果的，該曝光的曝光，該通報的通報，該懲處的懲處，堅決做到以責任制約權(quán)力。三是將權(quán)力清單與責任清單緊密結(jié)合，建立行政執(zhí)行、行政執(zhí)法終身負責制和倒查問責制，健全風險防控機制。

（五）明確效力定位。權(quán)力清單是依法依規(guī)確認的，其所包含的職權(quán)事項都具有法律法規(guī)依據(jù)。而其效力定位目前尚不清晰明確，應進一步明確權(quán)力清單的法律定位，使其成為各部門履行職責和行使職權(quán)的基本遵循，實現(xiàn)按單履職與依法履職的有機統(tǒng)一。