新二元結(jié)構(gòu)背景下的上海農(nóng)村社區(qū)治理

○杜學(xué)峰

一、新二元結(jié)構(gòu)：上海農(nóng)村社區(qū)的鮮明特征

新二元結(jié)構(gòu)不是一個(gè)規(guī)范的學(xué)術(shù)概念，其基本內(nèi)涵目前還無法準(zhǔn)確界定。普遍的共識(shí)是新二元結(jié)構(gòu)是相對(duì)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而言的。由于歷史原因，長(zhǎng)期以來我國(guó)在城鄉(xiāng)之間實(shí)行了區(qū)域界限分明、人員控制嚴(yán)格、產(chǎn)業(yè)分工清楚、管理方式迥異的體制，全社會(huì)的人被區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成農(nóng)民和市民地位完全不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)，即所謂的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。改革開放以后，隨著社會(huì)流動(dòng)性的增加，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)除了舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)外，又增加了新的城市二元結(jié)構(gòu)，即城市原居民和城市外來農(nóng)民工所形成的二元結(jié)構(gòu)。比較來看，舊的二元結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期人為形成的城鄉(xiāng)隔離制度，它形成了城市和農(nóng)村兩個(gè)各自封閉循環(huán)的體系和市民與農(nóng)民兩種迥異的不同公民身份；新二元結(jié)構(gòu)則是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來人員大流動(dòng)而自然形成的戶籍與非戶籍人口的區(qū)隔狀態(tài)，其基本特征是流入地鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的封閉、排外與現(xiàn)代大社會(huì)的開放、流動(dòng)形成矛盾和沖突，外來人口與本地人口各自分割的圈層結(jié)構(gòu)難以打破，外來人口無法真正融入本地社區(qū)。

在作為典型移民城市和發(fā)達(dá)地區(qū)大城市的上海，農(nóng)村社區(qū)新二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)表現(xiàn)得非常明顯和突出，這可以從以下幾方面情況看出。

1.外來務(wù)工人員數(shù)量龐大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)《2013年上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，至2013年末，上海全市常住人口總數(shù)為2415.15萬人，其中，戶籍常住人口1425.14萬人，外來常住人口990.01萬人。郊區(qū)外來人口數(shù)據(jù)比例也非常高，根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，松江區(qū)外來人口數(shù)量已達(dá)到115.3萬人，而本地戶籍人口只有57.5萬人，兩者比例超過2：1，這一比例在全市各區(qū)縣中位居第一位。其他郊縣如嘉定、閔行、奉賢、青浦等，外來人口也都超過本地人口，出現(xiàn)所謂人口“倒掛”現(xiàn)象。郊區(qū)外來常住人口主要流向是產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，這些人口除少數(shù)系外來的管理和技術(shù)人員（包括海外引進(jìn)人員）外，絕大多數(shù)是農(nóng)民工。在郊區(qū)，幾乎每個(gè)村都有外來務(wù)工人員租住，不少農(nóng)村外來人口的租住比例非常大，比如僅有3000多本地戶籍人口的奉賢六墩村，外來常住人口就超過1.6萬人；有的園區(qū)周邊甚至形成集中居住的情況，出現(xiàn)了所謂的“安徽村”、“四川村”、“蘇北村”等“同鄉(xiāng)村”。

2.經(jīng)濟(jì)收入低生活條件差。這些外來務(wù)工人員以在周邊工業(yè)園區(qū)企業(yè)打工為主，部分自己開店做生意，也有在農(nóng)村租種土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等等。他們的月工資在2000—4000元不等，在生活成本日益高企的情況下，他們的實(shí)際生活水平遠(yuǎn)低于城市居民，甚至比本地農(nóng)民的水平還低一大截。除了少部分居住在單位宿舍或建筑工地之中外，多數(shù)以租賃租金相對(duì)較低的農(nóng)民房屋為主要居住形式，成為農(nóng)村社區(qū)新增成員的主要來源。

3.公共服務(wù)覆蓋不到位。由于只有居住證（僅部分人辦理）沒有本地戶籍，這些外來務(wù)工人員盡管個(gè)人或全家住在村里多年，但享受不到與本地居民一樣的公共服務(wù)，多數(shù)沒有醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，就業(yè)、計(jì)生、健康、文化等服務(wù)項(xiàng)目還未覆蓋到所有外來人員；特別是子女在本地接受義務(wù)教育受到很多限制，雖然近幾年上海在推行積分制入學(xué)管理，但外來人員子女入學(xué)仍然面臨著“僧多粥少”的尷尬局面；個(gè)別散居農(nóng)村的外來人口白天幾乎看不到身影，其租住的出租屋僅限于晚上休息之用。

4.政治參與和利益表達(dá)難。外來人員進(jìn)入城市要真正融入，除了需要解決好找到工作，有穩(wěn)定的收入、居所和相關(guān)的社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)需求外，還需要實(shí)現(xiàn)在日常生活中的社會(huì)參與、社區(qū)管理、權(quán)益保護(hù)、利益表達(dá)等社會(huì)政治利益。整體上看，外來務(wù)工人員基本上被排除在城市政治過程之外，無法有效地通過基層組織表達(dá)自己的利益訴求。這也是當(dāng)前外來人員服務(wù)管理中最迫切需要突破的難題。

二、矛盾及問題：新二元結(jié)構(gòu)帶來的農(nóng)村社區(qū)治理難題

根源于戶籍制度、演化自城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、直接由市場(chǎng)主導(dǎo)的新二元結(jié)構(gòu)造就了戶籍人口與非戶籍人口的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化，給上?；鶎由鐣?huì)治理帶來了許多突出矛盾和問題。再加上當(dāng)前行政主導(dǎo)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)主導(dǎo)型的新二元結(jié)構(gòu)的相互疊加，使得問題更為棘手，矛盾解決起來更為困難。就農(nóng)村社區(qū)而言，最大的難題就是因外來人員參與治理渠道缺乏制度性安排而導(dǎo)致基本公共服務(wù)均等化難以覆蓋及由此延伸出來的流動(dòng)人口的社會(huì)融合難。面對(duì)數(shù)量如此龐大、社會(huì)保障嚴(yán)重不足、融入訴求十分強(qiáng)烈的外來務(wù)工人員，任何無視與回避的態(tài)度都無法解決當(dāng)前的難題。

由于戶籍改革等一系列制度變革遲遲未能推進(jìn)，流動(dòng)人口的身份轉(zhuǎn)化明顯滯后于就業(yè)轉(zhuǎn)移。進(jìn)入城市的大批農(nóng)民工雖然實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變，仍然處于“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。這是新二元結(jié)構(gòu)的根源，也是其引發(fā)的問題的表現(xiàn)。當(dāng)城市遭遇這一矛盾時(shí)，作為問題顯現(xiàn)最直接最清晰的界面，基層農(nóng)村社區(qū)面臨著難以克服的壓力。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，外來流動(dòng)人口日益增多，這些以青壯年為主的外來流動(dòng)務(wù)工人員要進(jìn)入社區(qū)生活，無疑給本來就承受著社會(huì)治理與公共服務(wù)壓力的農(nóng)村社區(qū)增加了更為沉重的負(fù)擔(dān)。設(shè)想一下，一個(gè)村莊在近十年左右的時(shí)間一下子增加了3—5倍于本地居民的外來務(wù)工人口，而原本按照戶籍人口配置的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源在多年未增加和完善的情況下，如何應(yīng)對(duì)？另一方面，在當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理中，以村莊集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)所形成的一系列基層社會(huì)制度，構(gòu)筑了封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，事實(shí)上限制了外來人員的真正流入和融入。因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)基本的利益態(tài)勢(shì)是封閉運(yùn)作的，如村委會(huì)和社區(qū)居委會(huì)是本地常住戶籍居民的基層自治組織，服務(wù)和管理的對(duì)象都是以戶籍和住房為前提的本地常住居民，而作為改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的新事物——外來務(wù)工人員，盡管進(jìn)入并居住在社區(qū)，但并不屬于基層治理的服務(wù)對(duì)象和管理范圍。

進(jìn)一步來看，我國(guó)的快速城鎮(zhèn)化伴隨著大規(guī)模的人口流動(dòng)，卻并未如預(yù)期的那樣實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的人口社會(huì)融合發(fā)展，大量勞動(dòng)力進(jìn)入城市，卻未真正融入城市。這是因?yàn)槲覀兊恼呓o流動(dòng)人口只有“進(jìn)口”的制度限制，卻缺乏“融合”的制度安排，這就造成了今天我國(guó)城鎮(zhèn)化背景下流動(dòng)人口的社會(huì)融合難題?；氐睫r(nóng)村社區(qū)來分析，原來的戶籍居民基于集體經(jīng)濟(jì)成員的“股東”權(quán)利，對(duì)與村集體產(chǎn)權(quán)沒有任何利益關(guān)系的外來人口總是采取排斥態(tài)度，擔(dān)心他們一旦進(jìn)入社區(qū)治理，參與到社區(qū)事務(wù)中來，會(huì)侵蝕自己的份額，如果這樣的事情真的發(fā)生，那對(duì)本地居民是不公平的。而外來人員進(jìn)入上海農(nóng)村居住生活，其原本擁有的農(nóng)民權(quán)利及相關(guān)利益又無法從戶籍地帶出，國(guó)家在政策上也沒有此方面的轉(zhuǎn)移安排，導(dǎo)致在社會(huì)服務(wù)保障增量難以兌現(xiàn)的情況下，外來人員參與本地社區(qū)治理事實(shí)上不可能真正實(shí)現(xiàn)。結(jié)果是，外來人員始終處在“流動(dòng)”中，能夠“流入”卻無法“融入”。

但是，農(nóng)村社區(qū)治理又不能無視外來人口的存在，離開外來人員這一社區(qū)主體的參與，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理，幾乎不可能。在上海，外來人口的主要流向是以制造業(yè)為主的郊區(qū)，而且大都是城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)“結(jié)合部”不只是城區(qū)與農(nóng)村地域意義上的結(jié)合部，也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制機(jī)制中的結(jié)合部，而結(jié)合部往往又是行政管理中的“斷頭路”。這樣一來，一方面，農(nóng)村治理資源本來就十分有限，外來人口的大量涌入，勢(shì)必進(jìn)一步稀釋了資源紅利，擴(kuò)大了治理成本。另一方面，在政府公共服務(wù)和治理力量基層投入嚴(yán)重不足的約束條件下，外來人口作為一支可以依靠的治理力量受農(nóng)村制度的制約而無法介入，從而又增加了農(nóng)村社區(qū)的治理難度。如何突破這些制度瓶頸，需要從頂層進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，也需要基層結(jié)合實(shí)際大膽探索和不斷創(chuàng)新。

三、探尋新二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村社區(qū)治理難題破解之道

從現(xiàn)階段來看，完全徹底地解決新二元結(jié)構(gòu)的問題還很不現(xiàn)實(shí)，只能通過加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革創(chuàng)新的步伐逐步予以破解。從農(nóng)村社區(qū)治理角度化解新二元結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，必須著力保障外來務(wù)工人員的政治表達(dá)權(quán)利和參與社區(qū)治理的基本權(quán)益，在社區(qū)范圍內(nèi)形成常住居民協(xié)商共事、民主交流、全員共治的社區(qū)治理格局。為此，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新精神，積極探索農(nóng)村基層社區(qū)治理的路徑和方法。

1.政經(jīng)分開

理論上講，農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的代表者，其性質(zhì)是企業(yè)，收益屬于村民成員所有；而村兩委是社會(huì)政治組織，其運(yùn)行成本應(yīng)該參照城鎮(zhèn)社區(qū)基層組織由公共財(cái)政來承擔(dān)。但在實(shí)踐中，因農(nóng)村政治組織和經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上的合二為一，基層治理的社會(huì)行政管理費(fèi)用由集體經(jīng)濟(jì)來支付，侵蝕了農(nóng)民利益；而用行政權(quán)力來經(jīng)營(yíng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，也容易造成內(nèi)部人控制及以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。針對(duì)長(zhǎng)期以來我國(guó)農(nóng)村基層治理政經(jīng)合一的弊端，要堅(jiān)決實(shí)行政經(jīng)分開。所謂政經(jīng)分開，就是將村兩委與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開，使村委會(huì)從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中剝離出來，回歸其自治組織本身的性質(zhì)，專司村民自治和村莊公共事務(wù)管理；村級(jí)黨組織作為政治組織專司農(nóng)村黨建工作，在領(lǐng)導(dǎo)村民自治中發(fā)揮作用，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政承擔(dān)；而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織則專司農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，具備企業(yè)法人資格，依法享有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。

把村兩委組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開，再后續(xù)配套進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，使農(nóng)村原住民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其權(quán)益得以規(guī)范和界定，未來收益也有了確定的預(yù)期。這樣做的好處在于除了確保二次收入分配的公平以外，更重要的是使集體經(jīng)濟(jì)組織成為有明確成員邊界及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的新型組織形態(tài)，傳統(tǒng)制度束縛下的社區(qū)社會(huì)組織的封閉性被打破，社區(qū)的社會(huì)性特征凸顯出來，成為一個(gè)居民共同生活的開放社會(huì)領(lǐng)域。如此，外來人員進(jìn)入社區(qū)就可以避免經(jīng)濟(jì)利益的糾葛，也解除了戶籍人口原先的心理擔(dān)憂。

2.村民自治

通過政經(jīng)分開厘清了本地戶籍居民與外來常住人口的利益邊界，為外來人員參與社區(qū)治理掃清了障礙。村委會(huì)也可以抽出精力全身心致力于發(fā)展村民自治。村民自治作為農(nóng)村治理的最主要的機(jī)制和通道，要在社區(qū)治理中發(fā)揮作用，必須注重自治的廣泛性和社會(huì)性。外來人員作為事實(shí)上的社區(qū)居民成員希望參與到社區(qū)建設(shè)與治理中來，村委會(huì)要切實(shí)樹立開放、包容的理念和思維，主動(dòng)把轄區(qū)內(nèi)所有常住人口都納入到自治體系中來，堅(jiān)持管好存量（村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)利益），用好增量（新增公共服務(wù)資源）的原則，組織群眾開展自治活動(dòng)。

實(shí)踐中，有的地方在農(nóng)村社區(qū)探索建立外來人員管理委員會(huì)或新村居民管理委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)“以外管外”、“以外治外”。這種思路仍然是狹隘、封閉的傳統(tǒng)管制思維在作怪，不值得提倡。相反，廣東將外來人口管理服務(wù)納入社區(qū)治理，發(fā)揮外來人員協(xié)商議事和社會(huì)參與的積極性，探索外來人員參選居委會(huì)的做法，效果倒是值得期待。

3.均衡服務(wù)

新二元結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是社會(huì)分化引發(fā)的利益不均衡、不協(xié)調(diào)，而公共服務(wù)不均等是其特征表現(xiàn)。從各地既有的探索與實(shí)踐情況來看，基本公共服務(wù)均等化是破解新二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵抓手。上海必須要從改革發(fā)展穩(wěn)定的全局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化的高度，切實(shí)轉(zhuǎn)變“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會(huì)管理；重戶籍人口服務(wù)，輕外來人口服務(wù)”的思想觀念，主動(dòng)為外來人口提供與城鎮(zhèn)居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)，積極推進(jìn)包括流動(dòng)人口在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。重點(diǎn)是在保障就業(yè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)外來人口子女教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和精神文化生活等五項(xiàng)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。實(shí)踐中要堅(jiān)持市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化區(qū)縣政府的屬地管理責(zé)任，按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)毓卜?wù)體系。根據(jù)常住人口或服務(wù)人口配置當(dāng)?shù)毓卜?wù)機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，著力提高基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。

4.社區(qū)建設(shè)

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化最終任務(wù)是要落實(shí)到社區(qū)中來，對(duì)接并承載政府提供的公共服務(wù)，有效覆蓋常住外來人口，必須切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。從上海農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展情況看，多年來注重了農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃與村莊整體規(guī)劃，加快了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，硬件建設(shè)成效顯著。接下來的任務(wù)是要從包括外來人口在內(nèi)的農(nóng)村居民實(shí)際需求出發(fā)，保障基本公共服務(wù)，拓展社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式，全面提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量。就軟件建設(shè)情況而言，近年來主要是圍繞外來人口服務(wù)管理健全了社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)化了以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)群眾自治機(jī)制建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)。從上海大都市發(fā)展的要求看，重點(diǎn)是要圍繞加強(qiáng)基層建設(shè)，著力培育和發(fā)展社會(huì)組織，創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)農(nóng)村從傳統(tǒng)村落管理模式向新型社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代化水平，使新型農(nóng)村社區(qū)真正成為加強(qiáng)外來流動(dòng)人口服務(wù)和管理的有效承載平臺(tái)。

5.社會(huì)融合

破解新二元結(jié)構(gòu)帶來的矛盾及問題，上述幾方面都只是手段，而最終的目的是實(shí)現(xiàn)新老居民有效的社會(huì)融合，比較而言，這項(xiàng)任務(wù)也最艱巨。從政府層面入手，重點(diǎn)是推動(dòng)戶籍制度改革，從根源上破除二元結(jié)構(gòu)。但目前受制于城市政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力總體相對(duì)不足等很多現(xiàn)實(shí)條件，還無法一步到位。只能由居住證制度到戶籍制度進(jìn)行逐步推進(jìn)，創(chuàng)造條件分次漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口城市社會(huì)融合。從基層農(nóng)村社區(qū)層面，重點(diǎn)是要依托社區(qū)這個(gè)平臺(tái)扎實(shí)做好外來人員的服務(wù)管理工作，從他們最急需解決的問題入手，理解、尊重并切實(shí)關(guān)心他們的生活，創(chuàng)造條件有效保障其政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)益，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，最大限度地增加和諧因素，努力促進(jìn)外來人口與本地居民的社會(huì)融合。