制度建設：踐行群眾路線的保障

○蔣興旺 李淑云

群眾路線是中國共產黨的生命線和根本工作路線，是中國共產黨對馬克思主義思想的繼承與發(fā)展。自2013年5月中共中央在全黨開展黨的群眾路線教育實踐活動以來，各級黨組織按照習近平主席提出的“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，認真整改，扎實推進，成效顯著。如何確保群眾路線在教育實踐活動之后依然能夠始終貫穿我黨工作之中，建章立制就成為必然和關鍵。

一、制度建設的內涵及特點

制度建設是有關制度的設立、執(zhí)行、完善或廢除的系統(tǒng)工程，它包括兩方面含義：一是開拓創(chuàng)新，建立新的制度規(guī)范；二是與時俱進，改進、完善乃至廢除不合時宜的制度規(guī)范。其目的是為了追求效率、利益的最大化和穩(wěn)定的秩序。從制度本身而言，沒有“最好”，只有“更好”。因此，制度建設的過程是永無止境的、動態(tài)的，隨著時代變遷和形勢變化不斷發(fā)展的。只有與時俱進，“本著于法周延、于事簡便的原則”，“制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度”，才能使制度功能最大化。

制度本身具有的嚴肅性和權威性特點，決定了制度問題的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性和時代性特征。

如果說政治制度是決定社會發(fā)展的根本動力的話，體制、制度問題則是決定一切問題的根本。制度建設的根本性特征突出表現(xiàn)在制度的雙重作用方面。孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》中，以羅馬帝國的興衰為例，從正反兩個方面說明了制度建設的重要性。孟德斯鳩將羅馬帝國的繁榮歸功于共和制度的建立、法律制度的嚴明以及民族的優(yōu)良品質。而羅馬的衰落正是由于民主制度的消失、施行君主專制的暴政所致。正所謂“成也蕭何敗也蕭何”。在我國，對制度建設根本性特征同樣有著深刻的認識。1980年8月18日中央政治局擴大會議上，鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！庇纱丝梢姡贫仁巧鐣母?，決定著國家、社會或個人的發(fā)展方向。

制度建設的全局性特征體現(xiàn)為對事物整體及其發(fā)展過程的全方位控制?？茖W、完備的制度是一個有機整體，需要不同層次制度間的聯(lián)系、對接、整合，使制度功能得以在統(tǒng)一的制度體系中發(fā)揮協(xié)調和制衡作用。在完整嚴密的制度體系內，制度建設的全局性還在于，站在整體利益的高度，通過合法的組織行為，改進落后的規(guī)程，建立新的規(guī)程。

制度建設的穩(wěn)定性是與根本性與全局性相關聯(lián)，是由制度的概念決定的與生俱來的屬性。制度意味著約束與控制，其結果就是秩序的形成，而有序化的秩序是穩(wěn)定的基礎。維護秩序有序性的機制是穩(wěn)定的保障。良性機制是由制度的相互作用形成的，并在制度體系內起控制作用。在制度體系中，制度的規(guī)范和約束功能既包含母系統(tǒng)對子系統(tǒng)的控制與協(xié)調，也包括子系統(tǒng)之間的制衡與合作，其結果就是穩(wěn)定。

制度建設根本性、全局性、穩(wěn)定性的特征衍生出制度的長期性。制度是一種長期有效的規(guī)則。制度從建立到實現(xiàn)，從人們認識制度到接受制度，以至于形成一種制度習慣，需要一個長期的過程。美國制度經濟學派先驅凡勃侖認為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習慣、行為準則，權力與財富原則”。而思維習慣的養(yǎng)成需要一個長期的過程，一旦形成就具有一定的穩(wěn)定性。穩(wěn)定性是長期性的基礎，頻繁的制度變革會破壞制度的穩(wěn)定性。制度本身具有的嚴肅性和權威性特點，決定了制度一旦形成，只要符合現(xiàn)實要求，就要長期執(zhí)行。朝令夕改必將導致社會動蕩。

制度的時代性特征說明，制度是時代的產物，會隨著時間的推移而推陳出新。制度的建立、完善與廢除的過程具有鮮明的時代特性，是時代發(fā)展的必然結果。

二、制度建設與群眾路線的內在聯(lián)系

制度建設的特點決定了制度建設的重要性和必要性，而歷史實踐就是最有力的證明。中國革命和建設的歷史實踐證明，制度建設是踐行群眾路線的關鍵，而群眾路線是檢驗制度執(zhí)行效果的標尺。

中國共產黨是以馬克思列寧主義毛澤東思想為指導的政黨。馬克思和恩格斯在馬克思主義政黨創(chuàng)立之初的綱領性文獻《共產黨宣言》中，對共產黨與人民群眾的關系做了精辟的論述：“過去的一切運動都是少數(shù)人的，或者是為少數(shù)人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動?！睘榻^大多數(shù)人謀利益，是共產主義運動的本質使然，也是馬克思和恩格斯創(chuàng)立共產黨的目的所在。1921年，中國共產黨成立后，作為國際共產主義運動的一支重要力量，始終堅持馬克思主義群眾觀，并以嚴明的紀律和鐵的制度作為執(zhí)行群眾路線的保障。

中國共產黨從建立之日起，始終奉行一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線，并且不斷建立和完善各種規(guī)章制度。從中共“一大”的黨代表大會制度、中共二大黨章的確立，到中共七大黨的三大優(yōu)良傳統(tǒng)的問世，在新民主主義革命時期，制度規(guī)范一直是黨密切與群眾的聯(lián)系、以群眾為基礎進行革命斗爭的有力保障。民主革命成功的秘訣在于，中國共產黨以捍衛(wèi)民族國家利益為根本，以為人民群眾謀利益為宗旨，解決了農民最關心的土地問題。工作中，保持高度的廉潔自律，很好地堅持了群眾路線，得到人民群眾的擁戴和堅決支持，最終贏得了革命的勝利。

中國共產黨的幾代領導人都十分重視群眾路線，反復強調堅持群眾路線的重要性，闡述脫離群眾將會對黨和國家造成的危害。黨和國家領導人無論在黨的代表大會、全國代表大會上，在經濟工作、教育工作、全軍政治工作會議上，還是在高級干部工作會議、地方工作會議上，都反復強調堅持群眾路線的必要性。進入新世紀后，中央通過在全黨范圍內相繼開展保持共產黨員先進性教育、深入學習貫徹實踐科學發(fā)展觀活動、保持黨的先進性和純潔性教育活動，改進工作作風，密切黨和群眾的聯(lián)系。

客觀評價新中國成立以來我黨執(zhí)行群眾路線的情況，確實取得了很大的成就，但也存在一些問題。盡管總體上各級黨委和黨員干部執(zhí)行黨的群眾路線的情況是好的，但因國際形勢的變化和中國改革開放以來的快速發(fā)展，導致一些制度不適應新形勢發(fā)展的需要，一些制度沒有得到很好的執(zhí)行，在一些黨員干部中還存在著有令不行、有禁不止、無視制度的情況?！懊鎸κ狼?、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，一些問題還相當嚴重，集中表現(xiàn)在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這‘四風’上?！薄斑@‘四風’是違背我們黨的性質和宗旨的，是當前群眾深惡痛絕、反映最強烈的問題，也是損害黨群關系的重要根源?！睘榇?，黨的十八大明確指出，圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動。

三、踐行群眾路線的制度路徑

毛澤東曾經指出：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性?！薄八娘L”問題產生的根本原因就是脫離群眾，歸根結底是工作作風問題。而“工作作風上的問題絕對不是小事，如果不堅決糾正不良風氣，任其發(fā)展下去，就會像一座無形的墻把我們黨和人民群眾隔開，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量”。如何常態(tài)化踐行群眾路線，“制度是決定因素”，古人云：小智辦事，大智用人，睿智立法。制度問題是關系到黨和國家是否改變顏色的重大而關鍵的問題。要解決四風問題，在整改落實完成之后，關鍵在于建章立制。

制度建設是思想建設的保障，是加強黨的組織意識和黨員意識的基礎。制度建設貫穿在思想建設、組織建設的始終，是黨的建設的根基。“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了?！秉h的十六大報告第一次提出“一定要把思想建設、組織建設、作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中”；十七大報告首次提出了黨的“五大建設”，即“思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設”?？梢?，制度建設不僅受到高度重視，而且已成為黨的建設的核心任務之一。制度建設是系統(tǒng)工程，既包括基本框架的確立，也包括貫徹落實過程中的辦法、手段和措施；既包括體制、機制，也包括具體的行為準則和實施路徑。制度建設本身就是一個制定、執(zhí)行、發(fā)展、完善、檢驗制度的動態(tài)過程。需要強調的是，制度建設固然重要，確保制度的有效實施更重要。因此，踐行黨的群眾路線的制度路徑有兩條：一是建章立制，二是以制度來保障制度的貫徹落實。

從全黨范圍來講，要常態(tài)化踐行群眾路線，必須強化以下幾方面的制度建設：

一是要建立健全黨員干部學習制度?，F(xiàn)在絕大多數(shù)黨員干部或因工作繁忙，或因認識不到位，從而忽略了學習。學習是充電的過程，是提升自己的重要方式。黨員干部首先是學理論，透徹理解中央的精神，準確解讀國家的大政方針，并融會貫通于工作之中；其次學歷史，汲取歷史上的寶貴經驗財富。馬克思恩格斯早在1848年《共產黨宣言》中已經指出群眾路線的重要性，中國共產黨領導民主革命勝利的經驗就是相信群眾，依靠群眾。毛澤東在總結抗戰(zhàn)初期的經驗時指出：“依靠民眾則一切困難能夠克服，任何強敵能夠戰(zhàn)勝，離開民眾則將一事無成”；第三學書本，養(yǎng)成讀書思考的習慣，博覽群書，增長學識，開闊視野，與時俱進；第四向百姓學，孔子曰：“三人行，必有我?guī)熝伞衿渖普叨鴱闹?，群眾的經驗和智慧取之不盡用之不竭。

二是建立健全黨員干部走訪談心制度。走訪談心可以分為不同層次、采取不同方式。既可以是上級與下級的談心，也可以是同級之間的推心置腹、促膝談心。既可以是在調查走訪中談心，也可以是在一定范圍內以召開座談會的形式了解群眾疾苦，解群眾所需，想群眾所想，為民謀福利。從基層反映、群眾訴求、街談巷議、網名批評中查找問題，找準找實，談開談透，變被動地接受群眾上訪為主動聽取群眾心聲，及時化解矛盾。

三是建立健全干部考核制度。科學合理地設計干部考核指標體系，將貫徹群眾路線作為必不可少的考核指標。2014年出臺的《黨政領導干部選拔任用工作條例》進一步明確規(guī)定了干部考核辦法。群眾意見是評價干部業(yè)績的重要參考。優(yōu)秀的干部就必須做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”，也就是心里要時刻裝著群眾，要為民眾謀福祉。

四是要建立健全民主生活會制度。民主生活會要成為各級黨組織發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的載體，無論是召開周期還是召開方式都要制度化。既有定期的民主生活會，也有不定期的專題民主生活會。要健全民主生活會通報制度，改進會風，努力戒掉民主生活會上表揚與自我表揚的風氣，發(fā)揚我黨在七大上倡導的批評與自我批評的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持“團結——批評——團結”的公式，深刻剖析自己，深挖思想根源，從理想信念、宗旨意識、黨性修養(yǎng)、道德品行等方面反思自己，從世界觀、人生觀、價值觀的高度深挖根源。民主生活會要保質保量，避免走過場，堅決防止對上級放“禮炮”、對同級放“啞炮”、對自己放“空炮”的現(xiàn)象。民主生活會的目的是懲前毖后、治病救人，開展批評是查找問題的方式，增進團結是開展批評的出發(fā)點和落腳點，切實解決問題是開展批評的目的，明確整改措施是解決問題的制度保證。從思想深處剖析自己的工作，反思自己與人民群眾的關系。同時開展誠懇的相互批評，實事求是地提出中肯的意見，以求真正達到民主監(jiān)督的作用。

四、實現(xiàn)新常態(tài)的機制保障

群眾路線教育實踐活動不可或缺的重要環(huán)節(jié)就是制度體系建設。無論是從嚴治黨、糾正“四風”，還是服務群眾最后一公里，都必須長期堅持，形成長效機制。因為“廣大干部群眾最擔心的是問題反彈、雨過地皮濕、活動一陣風，最盼望的是形成常態(tài)化、常抓不懈、保持成效”。而要常態(tài)化踐行群眾路線，必須以制度建設來固化教育實踐活動成果?！耙詾橛辛酥贫取⒂辛艘?guī)章就萬事大吉了”的想法是不可取的，建章立制固然重要，但最為重要的是增強制度的執(zhí)行力和約束力。制度的作用在于務實管用，在于有效地執(zhí)行，在于群眾的認同，在于制度的平等性、權威性和嚴肅性，在于黨員干部對制度的敬畏。在聯(lián)系服務群眾、規(guī)范權力運行等方面中央相繼出臺了一系列制度，重點就在于各級黨委如何貫徹落實?！爸\事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”強調的是制度的約束力，“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己”強調的是制度的執(zhí)行力。只有堅持從嚴治黨，嚴肅黨的政治紀律，真正做到“講誠信、懂規(guī)矩、守紀律”，才能使黨的執(zhí)政基礎更加穩(wěn)固，黨群關系更加牢固。

要使制度真正發(fā)揮“管長遠、固根本”的功效，還必須建立健全督導制度。督導制度的主要職責之一就是檢查制度的落實情況。督導制度既可面對全黨，也可面對不同部門、不同行業(yè)、不同單位。督導要堅持自上而下和自下而上相結合的原則。自上而下是要堅持監(jiān)督、檢查、指導相結合，有效規(guī)范行政權力的運行。“堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系群眾和服務群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員、干部的自覺行動。”發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時加以解決，確保制度的有效性；自下而上是要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诔啊?，群眾的監(jiān)督評判是真實反映規(guī)章制度完善和落實情況的最好標尺。

習近平同志指出：保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是一個永恒課題，作風建設永遠在路上，作風問題必須經常抓、長期抓。全黨只有立足當前，著眼長遠，建立健全為民務實清廉的長效機制，堅定不移地貫徹黨的群眾路線，才能始終贏得群眾的信任和擁護，鞏固黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安。