中國高校問責制：歷程·現(xiàn)狀·發(fā)展路徑

李亞亞

（南開大學高等教育研究所，天津，300071）

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中國高校問責制：歷程·現(xiàn)狀·發(fā)展路徑

李亞亞

（南開大學高等教育研究所，天津，300071）

［摘要］高校問責制作為管理高等教育的一項重要政策措施，在國外尤其是西方國家已廣為應用。在我國，隨著高校辦學自主權(quán)的日益深化，高校辦學社會化和市場化程度的不斷提高，對高等教育問責已成為必然，我國的高等教育改革已進入“問責時代”。因而，如何正確評價我國的高校問責制，分析其實施過程中面臨的困境和存在的問題，指出其可能的發(fā)展路徑，對于完善我國的高校問責制度、提高高校的辦學質(zhì)量、增強高校的公信力具有重要作用。

［關鍵詞］問責制；高校問責制；發(fā)展路徑

Chinese University Accountability System: Course, Current Situation, Development Path

LI Yaya
(Institute of Higher Education,Nankai University,Tianjin,300071)

［Abstract］The university accountability system, as an important policy for the higher education management, has been widely applied in foreign countries, especially in western countries. In China, with the deepening autonomous right of the university schooling and the continuous increasing of university schooling socialization and marketization, university accountability system has been necessary, and the reform of China higher education entered into the era of accountability. Therefore, it is important for the perfect university accountability system and the good schooling quality of universities that Chinese university accountability system is correctly evaluated, and the dilemma and problems existing in carrying out this system are analyzed, and its possible development path is pointed out.

［Key words］accountability system; the university accountability system; development path

“問責”作為一種行為監(jiān)督與責任追究的手段，最初發(fā)軔于公共行政領域。伴隨著知識經(jīng)濟時代的到來，知識與人才成為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，高校作為傳播高深知識、研究前沿科技、培養(yǎng)高素質(zhì)人才的場所，在知識經(jīng)濟時代中也發(fā)揮著越來越重要的作用。伴隨著國家、社會、公民等對高等教育投資和關注的增加，對高等教育問責的呼聲也水漲船高，為有效回應來自政府、社會、公民等的要求，也為了高校自身的健康發(fā)展，問責最終被引入教育領域，成為高校管理中的一個重要概念。高校問責制作為對高校的某種形式的外部監(jiān)督和干預，對于促進高等教育健康、科學發(fā)展，提高高校的辦學質(zhì)量，保障人才培養(yǎng)水平具有重要意義。因而，如何正確評價并完善我國的高校問責制，提高其實施的科學性和有效性，是當前我國高等教育改革中亟需思考和解決的問題。

一、高校問責制的內(nèi)涵

（一）問責制的內(nèi)涵

所謂“問責”，“就是追究分內(nèi)應為之事……它包含控制權(quán)力濫用，預防腐敗發(fā)生；確保公共資源為公益目的服務，實現(xiàn)公共價值（公正、公平等）；提高效率和效益；提高政策的透明度與合法性?！盵1]“問責制”即追究責任的制度?！熬褪顷P于特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好分內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔政治責任、道德責任或法律責任，接受譴責、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱?！盵2]綜上所述，問責制實質(zhì)上是出于一定的目的、基于一定的主客體關系、通過一定的程序和手段進行的一種責任追究制度。

（二）高校問責制的內(nèi)涵

所謂高校問責制，是指“為保證高校教育教學質(zhì)量和維護社會公共利益，高校管理部門和其他法定監(jiān)督主體基于自身權(quán)限和法律程序要求高校履行公開必要信息的義務，以便對高校進行監(jiān)督和管理，并在高校無法保障教育公共性時進行責任追究，使其承擔否定性后果的制度化活動”。[3]從要素構(gòu)成來看，高校問責制主要包括問責主體、問責客體、問責內(nèi)容和問責手段四個方面：（1）問責主體，即“誰問責”的問題。主要是指實施問責的相關部門、組織、機構(gòu)、社會團體等。（2）問責客體，即“問責誰”的問題。主要是指被實施問責的高校（包括高校相關行政部門、組織機構(gòu)、領導等）。（3）問責內(nèi)容，即“問責什么”的問題。包括高校經(jīng)費使用開支、教育教學成果、畢業(yè)生就業(yè)情況等，問責內(nèi)容會依據(jù)問責主體的不同而有所側(cè)重和改變。（4）問責手段，即“如何問責”的問題。依據(jù)問責主體的不同，可分為內(nèi)部問責和外部問責。內(nèi)部問責主要是指高校上級主管部門實施的問責，外部問責則是指高校利益相關者如社會團體、新聞媒體等進行的問責。

二、我國高校問責制的發(fā)展歷程

我國高校問責制度的變遷，按照其發(fā)展的時間和特征，大體可分為三個階段：萌芽階段、發(fā)展階段和成熟階段。

（一）1949—1976年：我國高校問責制的萌芽階段

1956年，我國確立了計劃經(jīng)濟體制，高校也由此成為國家計劃經(jīng)濟體制內(nèi)的一部分，成為政府的附屬機構(gòu)，在關系上也屬于內(nèi)部行政關系?！耙环矫?，政府作為行政管理者，集舉辦權(quán)、管理權(quán)、辦學權(quán)于一身，擁有對所有教育行政事務的決定權(quán)；另一方面，高校作為政府的下屬機構(gòu)，無條件服從政府的指令，受政府的直接管理，高校的自主權(quán)基本上不存在，高校所有的事務本質(zhì)上都是國家事務?！盵4]因而，對高校的工作進行檢查與評定便成為政府部門的分內(nèi)之事，問責的意味不明顯，屬于一種自上而下式的內(nèi)部垂直準問責，此時的高校問責尚未制度化，處于萌芽階段。

（二）1977—1991年：我國高校問責制的發(fā)展階段

1979年，由復旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、上海師范大學校長劉佛年以及上海交通大學黨委書記鄧旭初等在《人民日報》上聯(lián)名發(fā)表的《給高等學校一點自主權(quán)》一文，呼吁要擴大高等學校的辦學自主權(quán)。1985年，在全國第一次教育會議上發(fā)布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，正式提出要擴大高等學校的辦學自主權(quán)。隨著高校辦學自主權(quán)的逐步擴大，為保障高等教育的質(zhì)量，這一時期，政府加強了對高校教育教學的質(zhì)量評估和問責工作，并出臺了相應的法律法規(guī)。如1990年11月出臺的《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》就明確指出，評估是國家對高等學校實行監(jiān)督的重要形式，并鼓勵將學校自我評估、教育主管部門的評估以及用人單位等進行的社會評估相結(jié)合。由此也可以看出，這一時期我國的高等教育問責制獲得了一定的發(fā)展，在制度化、系統(tǒng)化方面取得了一定的進步。

（三）1992年至今：我國高校問責制的成熟階段隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國高等教育市場化和社會化的程度也逐步提升。表現(xiàn)在在強調(diào)要繼續(xù)擴大高校辦學自主權(quán)、增強高校自主辦學能力的同時，提出要確立高校獨立的法人地位，使高校成為獨立自主的法人實體。如我國于1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》就明確規(guī)定高等學校自批準之日起就取得法人資格。高校法人資格的確立，使得傳統(tǒng)的高校與政府、社會的關系發(fā)生了深刻的變化，高校逐漸從與政府的附屬關系中分離出來，自主權(quán)得到提升。相應地，這一時期，除了政府對高校的問責外，其他問責主體如公民、社會團體、新聞媒體等實施的外部問責也逐漸興起。問責主體多元化、問責方式多樣性、問責實現(xiàn)多渠道已成為這一時期我國高校問責制的特征。

三、我國高校問責制發(fā)展的現(xiàn)實困境

盡管高校問責制已成為監(jiān)督、管理我國高等教育的一項重要政策措施，但由于其缺乏一定的法律依據(jù)，使得這一制度在現(xiàn)實中難以有效實施，，面臨著諸多障礙。

（一）問責缺乏法律依據(jù)，難以依法問責

有學者指出，“在我國尚無統(tǒng)一的《行政問責法》、《行政監(jiān)督法》等相關專門法律，約束高校領導行為的主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等，并未解決實施高校問責制所賴以建立的基礎性制度問題，這就凸顯高校問責制的法理論據(jù)不足，問責結(jié)果難以服眾，易使高校問責制異化成一種擺設。”[5]依法治校作為新時期我國教育改革的重要方向和目標，要實現(xiàn)這一理想，有法可依是其前提和基礎。因而，我國的高校問責制也應盡快建立相應的法律法規(guī)，做到有法可依，為我國高校問責制的實施提供法律依據(jù)和保障。

（二）異體問責不足，問責形式單一

依據(jù)問責的主體進行分類，問責可分為同體問責和異體問責。在我國，同體問責主要是指高校上級主管部門對于高校進行的問責。異體問責主要是指幾大外部主體如社會團體、新聞媒體、公眾、民主黨派等對高校的問責。而異體問責則是問責制有效實施的重要保證，離開了異體問責，就會導致問責制容易出現(xiàn)“既是運動員也是裁判員”的情況，不利于問責制的科學有效實施。同時，異體問責也是社會公眾進行問責、滿足訴求的主要途徑。然而，就當前我國高校問責制的實施狀況而言，同體問責發(fā)展和運行的較為成熟，異體問責實現(xiàn)的途徑較少，其作用尚未完全發(fā)揮。

（三）問責意識淡薄，問責動力不足

“我國現(xiàn)行的問責制度過分強調(diào)問責的懲罰機制，強調(diào)承擔責任，忽視激勵機制的建構(gòu)，容易導致問責主體消極行使問責權(quán)力?！盵6]不利于問責制的健康發(fā)展和長久實施。另外，受我國幾千年封建專制傳統(tǒng)文化的影響，使得臣民意識和官本位思想仍然存在，仍在潛移默化地影響著人們的價值判斷和選擇，影響著人們對高校問責權(quán)力的認知和使用，容易出現(xiàn)對問責權(quán)力的存在不自知，對問責權(quán)力的使用不自如的現(xiàn)象。

四、我國高校問責制的發(fā)展路徑探析

要保證我國高校問責制的長期有效實施和持續(xù)健康發(fā)展，就要從問責的內(nèi)部因素和外部環(huán)境入手，在理順內(nèi)部各因素間關系的基礎上，建立起高校問責的外部保障機制。因而，我國的高校問責制要明確問責主客體之間的權(quán)責、建立科學的問責制度和程序、加強問責意識和問責氛圍的培養(yǎng)等。

（一）明晰權(quán)責內(nèi)容

1.法定問責主體的權(quán)限

隨著高校問責制在高校管理中重要性的凸顯，建立健全與高校問責制相關的法律法規(guī)顯得尤為迫切和重要。相關法律法規(guī)的制定能夠?qū)栘熤黧w的相關權(quán)限做出明確的規(guī)定，包括問責的內(nèi)容、范圍、手段等，確保高校問責工作能夠做到有法可依，從而促進高校問責工作的法制化、程序化與科學化。

2.明確問責客體的責任

要想問責做到科學高效，就必須明確問責客體的責任。借鑒國外高校問責的經(jīng)驗，問責客體的責任一般包括教育教學質(zhì)量、畢業(yè)生就業(yè)狀況、學校財政收支情況、教學設備等的購置、學?；A設施與環(huán)境的建設等。同時，由于我國高等教育存在著發(fā)展不均衡的狀況，因而，高校問責制的實施，應充分考慮到這一事實，在統(tǒng)一要求的同時，注意做到區(qū)別對待，使問責制的實施更加科學、合理。

（二）建立科學的問責程序

問責運行程序基本包括問責啟動、調(diào)查處理、申訴復查、監(jiān)督執(zhí)行等程序制度。[7]因而，高校問責的實施，應遵循問責的基本程序，避免問責的隨意性和盲目性。此外，問責程序的實施不應損害到大學的自治和學術的自由，大學自治是大學彌足珍貴的傳統(tǒng)和賴以生存發(fā)展的根基，學術自由又是大學最可寶貴的品質(zhì)，同時也是大學得以追求真理的重要保障，因而，大學自治與學術自由始終是高校問責不可觸碰的底線和不能逾越的鴻溝。

（三）保證問責主體的多元性

實施高校問責制的重要目的之一就是協(xié)調(diào)各方利益，積極滿足高校利益相關者的訴求。因而，問責制在實施的過程中，應保證各方利益主體的普遍參與，保證問責主體的多元化。目前，政府在我國的高校問責中居于主導地位，民間力量參與問責的機會較少。因而，我們應積極拓寬高校問責的途徑，積極鼓勵社會進行問責，保證學生、家長、教師、民主黨派、新聞媒體等參與到高校問責中去，使得問責能夠兼聽各方意見、照顧各方利益，確保問責功能最大限度地發(fā)揮，問責目的地有效達成。

（四）實現(xiàn)問責方式的多樣性

要保證高校問責的有效實施，就要確保問責方式的多樣性。因而，我國的高校問責制應將同體問責和異體問責進行有效的結(jié)合，避免問責方式的單一性。多樣性的問責方式，可以保證問責主體權(quán)利的充分行使，問責渠道的有效暢通，問責效果的最大實現(xiàn)。

（五）營造濃厚的問責文化氛圍

要保證高校問責制的穩(wěn)步、健康、長效發(fā)展，就要積極構(gòu)建高校問責制的外部保障機制。因而，營造濃厚的問責文化氛圍，培養(yǎng)公眾的法律意識、問責意識就顯得極為重要。只有有了良好的問責意識，公眾才會主動問責、積極問責，才能使問責制真正得以實施。

“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”，“只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠”，從溫家寶總理的講話中可以看出問責制在政府工作中的重要性，對于高校而言，亦是如此。放眼全球高等教育，問責制儼然已成為了高等教育管理體制中的一項重要制度和有效手段。中國作為世界上的高等教育大國，面臨的形勢更加嚴峻，情況更加復雜，在我國高等教育改革已進入“問責時代”的今天，在立足本國

國情的基礎上，積極學習和借鑒外國經(jīng)驗，取彼之長、補己之短，正視我國高等教育問責制面臨的困境，探尋可能的提升策略與發(fā)展路徑，使我國的高校問責制真正得以有效實施，從而完善我國的高校管理制度，最終促進我國高等教育的科學、健康、高效、穩(wěn)步發(fā)展。

[參考文獻]

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［作者簡介］李亞亞（1988-），女，山東鄒城人，南開大學高等教育研究所2014級碩士研究生，研究方向：教育學原理。

［收稿日期］2015-7-7

［中圖分類號］G647

［文獻標識碼］A

［文章編號］1671-5004（2015）06-0001-03