□文/劉亞麗 周夢冉
(河北行政學院河北·石家莊)
農村“互助幸福院”可持續(xù)發(fā)展研究
□文/劉亞麗周夢冉
(河北行政學院河北·石家莊)
[提要]“互助幸福院”在解決農村養(yǎng)老問題方面呈現極大優(yōu)勢,但在推行過程中卻面臨難以持續(xù)發(fā)展的困局,資金保障不足、法律法規(guī)缺位、服務內容單一等是表面的障礙因素,根源在于“互助幸福院”的定位不清和政府推行方式的強制。本文對此提出相應建議。
農村;互助幸福院;可持續(xù)發(fā)展
收錄日期:2015年10月8日
我國65%以上的老年人生活在農村,農村留守老人已近5,000萬,占農村老年人口的37%,農村老年人失能率超過20%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化快速推進,農村傳統養(yǎng)老模式面臨嚴重沖擊,農村公共養(yǎng)老體系建設尚處于起步階段,敬老院、光榮院主要面向五保戶和軍烈屬,社會養(yǎng)老機構因價格不菲讓不少家庭望而卻步,如何破解農村養(yǎng)老困局成為一個社會難題。
邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村從2008年開始,創(chuàng)造性地建立了農村互助幸福院,開辟了一條符合農村實際、具有當地特色的低成本養(yǎng)老之路。民政部李立國對這一模式極為肯定,認為“邯鄲肥鄉(xiāng)之光有可能亮遍全國”。河北省將這種模式確定為農村養(yǎng)老“幸福工程”,從2011年3月開始向全省推廣,并確立了“十二五”末全省實現農村互助幸福院基本覆蓋的目標。但在推行過程中發(fā)現,雖然互助幸福院的覆蓋率越來越高,但運行并不理想,相當部分的幸福院存在著徒有其表、重建輕管、甚至無人入住的現象。毋庸置疑互助幸福院有其優(yōu)勢所在,但“星星之火”為何出了肥鄉(xiāng)就無法成“燎原之勢”?農村互助幸福院的可持續(xù)發(fā)展之路遇到了哪些障礙,如何進一步完善,本文將對此進行探討。
農村互助幸福院是介于社會化養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式,它以“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”為原則,以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”為模式,離家不離村、離親不離情,幫助老人實現低成本的“抱團養(yǎng)老”。
與其他養(yǎng)老方式相比,互助幸福院的優(yōu)勢比較明顯:一是“群眾住得起”,老年人入住幸福院,只需從家中帶米面油,幸福院免費提供水、電、暖等設備,降低了老人的養(yǎng)老成本;二是“村集體辦得起”,幸福院主要利用村集體閑置住房或場所改建而成,投資較小,大多數村集體能夠承受運行成本;三是“政府支持得起”,縣財政除在互助幸福院建設資金上給予一定支持外,給老年人每人每年350元生活補貼,全年開支不到200萬元,現有財力能夠支撐。這三點優(yōu)勢體現了農村互助幸福院的強大生命力,以較低的成本保障了基本的農村養(yǎng)老需求,也正因為如此,該模式受到政府的大力推崇,不僅河北省政府在極力推廣,2011年之后全國12個省(自治區(qū))、31個市、93個縣3,600多人曾先后來肥鄉(xiāng)縣調研學習。
農村互助幸福院雖然有較強的優(yōu)勢,但正如上文所說,在推行過程中并未呈現持續(xù)發(fā)展的良好勢頭,一些研究者對此有所關注,認為制約瓶頸集中在以下幾個方面:
第一,資金保障不足,影響長遠發(fā)展。目前互助幸福院的建設及運行資金主要來源于村集體經濟,國家層面的支持還未出臺,省市政府的財政支持只是發(fā)揮輔助作用,而社會力量對農村老年人的養(yǎng)老問題關注度較低,提供乏力。隨著老年人數增加,互助養(yǎng)老需求增大,還需要更多資金支持,而注資主體的不穩(wěn)定性必然會影響互助幸福院的可持續(xù)發(fā)展。
第二,法律法規(guī)缺位,存在風險隱患。目前尚沒有針對農村互助幸福院的法律法規(guī),相關責任劃分、后果承擔并不明確,如互助幸福院發(fā)生意外的責任問題。目前對此的解決辦法是,老人入院前需簽訂協議,同意由老人和其子女完全承擔意外傷害的責任。在實際操作中,對于能夠明確責任的意外問題自然可依據協議自行解決,但對于責任主體不明確的傷害如何認定則是難題。責任風險的存在,一定程度上會打擊村集體推行互助院的積極性。
第三,服務內容單一,無法滿足多樣化需求。目前農村互助幸福院建設還處于粗放型擴張狀態(tài),重點是基礎設施建設,還顧不上多元化的安排;只是關注了農村老人簡單的生活照料需求,對精神生活和心理問題的關注還處于空白狀態(tài)。老人難以在更廣泛的領域內獲取更多幫助,滿意度上的邊際效益會逐漸降低,失去對互助幸福院的關注和興趣,而一旦失去群眾基礎,其生命力自然難以持久。
另外,還有一些研究者從互助養(yǎng)老良性循環(huán)隱憂、社會認同度不夠、群眾參與不足等方面探究阻礙農村互助幸福院可持續(xù)發(fā)展的因素。筆者認為這些固然是制約瓶頸,但更偏向于表征,其根本問題在于互助幸福院的定位不清和政府推行方式的強制。
首先,關于定位問題,互助幸福院是僅滿足基本養(yǎng)老需求的低成本的過渡型養(yǎng)老機構?還是承擔更多功能的規(guī)范性制度化養(yǎng)老機構?在早期的互助幸福院建設中,肥鄉(xiāng)一直主張因陋就簡、因地制宜,在簡陋的條件下將老人集中起來,以此適應集體收入薄弱、沒能力建設更好養(yǎng)老場所的農村現實。在此理念指導下,肥鄉(xiāng)的互助幸福院發(fā)展很快,且運行良好,村集體投資和政府的財政支持能夠滿足幸福院的成本支出,可以稱得上是“群眾住得起、村集體辦得起、政府支持得起”的養(yǎng)老模式。但在后期推行中,政府、學者和媒體都希望賦予互助幸福院更多的功能,但這種定位的轉變并未得到制度層面的跟進,也就是說幸福院承擔了更多,但政策方面并未給予相應支持,由此產生了資金短缺、法律缺位和服務內容單一等一系列問題。因此,當務之急是對互助幸福院進行定位,由定位決定相應的政策制度安排,其他問題才能迎刃而解。
其次,關于政府強制推行問題,互助幸福院雖產生于鄉(xiāng)村的自發(fā)實踐,但推廣的主導者是具有壓力型特征的政府,河北省要求2015年實現幸?;ブ喝采w,并將此列入地方干部政績考核指標體系,實行一票否決制。這種來自上級的強制性供給模式令人潛意識認為,發(fā)展農村互助幸福院是絕對正確的,是所有農村養(yǎng)老迫切需要的,但實際證明,農村養(yǎng)老的具體情況千差萬別,在一些可就地解決就業(yè)的地區(qū),比如廊坊,留守老人和空巢老人較少,互助養(yǎng)老的需求很低,若為完成指標任務而建設幸福院,只會造成建設數字不斷飆升,而沒有形成實際的養(yǎng)老供給。由此,互助幸福院的存在必要性會讓人質疑,更難談可持續(xù)發(fā)展。
為了促進農村互助幸福院可持續(xù)發(fā)展,提出以下建議:
第一,以農民養(yǎng)老需求為導向,構建服務型政府。在目前階段,并不是每個農村都需要互助幸福院,農民需要什么樣的養(yǎng)老模式,他們最有發(fā)言權。在推行幸福院之前,政府需要先進行調研,了解農民實際養(yǎng)老需求,同時必須改變壓力型體制,更新政府行政理念,建設服務型政府,因地制宜發(fā)展幸福互助院。
第二,明確定位,制定相應政策支持體系。現在各地互助幸福院“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的工作原則,有必要調整為“政府支持、村級主辦、互助服務、群眾參與”。各級政府應該發(fā)揮指導農村互助幸福院發(fā)展建設的作用,制定相應的政策,規(guī)范農村互助養(yǎng)老的發(fā)展模式,在服務資源、資金和制度供給上有所作為,從而形成一個正常有序、可持續(xù)發(fā)展的長效機制。
第三,開拓多元籌資渠道,促進可持續(xù)運轉。為互助幸福院設立專項資金,并列入政府年度預算,形成財政、民政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多部門、多層次投入機制。爭取企事業(yè)單位的資金扶持,引導慈善基金和社會捐助,多元化拓展資金來源渠道。
第四,加快法規(guī)建設,促進互助幸福院規(guī)范化。國家應明確農村互助幸福院相關立法,依法確立互助幸福院養(yǎng)老模式在國家社會經濟生活中的地位,制定互助養(yǎng)老的日?;顒庸芾碇贫龋?guī)范互助養(yǎng)老合同條款,豐富互助養(yǎng)老合同糾紛的解決方式,以此推動農村互助幸福院養(yǎng)老模式的前行,保障老年人養(yǎng)老的基本權益。
主要參考文獻:
[1]趙志強.農村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境與策略[J].河北大學學報(哲學社會科學版),2015.1.
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[3]孟令君等.中國農村互助養(yǎng)老實踐與政策創(chuàng)新[J].社會福利,2014.
C913.7
A
本文為2015年全國行政學院科研合作基金課題(課題編號:15HZKT023)研究成果之一