城鎮(zhèn)化進程中我國征地模式探究

□文/張 杰

（吉林農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 吉林·長春）

近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大，由于地方政府的征地行為造成了大量的失地農(nóng)民。這些失地農(nóng)民游離在城市與鄉(xiāng)村之間，影響了國家發(fā)展與社會穩(wěn)定。本文首先從規(guī)范法律制度方面確立農(nóng)民在農(nóng)村土地上的合法權(quán)益，然后探求新型的征地模式。

一、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度，切實保障農(nóng)民合法收益

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定模糊。農(nóng)村土地在承擔城市保障的同時也承擔著農(nóng)民生活保障的任務(wù)，不僅如此還是部分城市開發(fā)建設(shè)的資金來源。我國關(guān)于征地的法律規(guī)定主要是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)。這些法律條款中均規(guī)定除過城市土地與在農(nóng)村的國營農(nóng)場屬國家所有的外，其余屬于農(nóng)民集體所有。《憲法》規(guī)定所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)利，而《土地管理法》規(guī)定禁止農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)只限于農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)業(yè)用地不得參與城市房地產(chǎn)建設(shè)，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村建設(shè)用地需要經(jīng)過審批。農(nóng)民行使土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容在法律上自相矛盾。筆者認為，問題的關(guān)鍵是“公共權(quán)利”的概念界定不清，建議在相關(guān)下位法修訂時明確界定“公共利益”的范圍與界限，以便于合法的區(qū)分哪些是公益性事業(yè)用地、哪些是經(jīng)營性商業(yè)用地，嚴把征地審批手續(xù)。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)利主體缺位，虛位所有權(quán)不具有排他性?，F(xiàn)行法律規(guī)定集體土地屬于全體村民所有，但同時規(guī)定集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括三類：一是村農(nóng)民集體；二是村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。權(quán)利主體多元化導致權(quán)利主體缺位，致使村委會或地方政府代行集體土地所有權(quán)，是引發(fā)農(nóng)地非法征用、侵害農(nóng)民利益事件的根源之一。筆者認為，應(yīng)在法律高度具體化農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)利主體。

（三）土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不完整。目前，我國農(nóng)民在在土地承包經(jīng)營權(quán)上所享有的權(quán)利并不完整，僅有耕作權(quán)，部分作物受益權(quán)以及受限制的處分權(quán)。農(nóng)民并沒有農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)的轉(zhuǎn)讓的權(quán)利以及將農(nóng)地用于除農(nóng)業(yè)用途以外的其他用途的權(quán)利、無租賃權(quán)。實踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)被嚴格的限制，只準許以從事農(nóng)業(yè)為用地目流轉(zhuǎn)農(nóng)地，農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)尤其是轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行政管理審批制度非常嚴格。筆者認為，在法律上進一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，使該項使用權(quán)囊括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等多項權(quán)利。將權(quán)利主體、全力施行范圍、權(quán)力實行對象，以及違反規(guī)定的相關(guān)責任人的處罰方式等都要列明。

二、構(gòu)建新型的農(nóng)地征用模式

（一）構(gòu)建“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組——村委會+城市開發(fā)建設(shè)小組——開發(fā)商”的征用模式。主體農(nóng)地征用的利益相關(guān)方有3 個：政府有關(guān)部門、村民集體、開發(fā)商。

1、政府有關(guān)部門主導城市建設(shè)，是農(nóng)地征用的主導力量。在二級市場中，政府與開發(fā)商在工程項目投資上有相同的經(jīng)濟利益。經(jīng)濟利益與社會利益相互矛盾又相互促進，一旦兩種利益失衡，社會利益就會流向經(jīng)濟利益。在確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體地位之后，就在法律層面認可且保障了農(nóng)民合理且合法的社會利益。經(jīng)濟利益與社會利益在政府主導之下達到了一種平衡狀態(tài)。

2、由村民委員會代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，并且由村民委員會出面與開發(fā)商和政府部門商討農(nóng)地開發(fā)面積與開發(fā)強度。

3、開發(fā)商主要指房地產(chǎn)開發(fā)商。開發(fā)商提供開發(fā)方案與并墊資部分項目，在政府有關(guān)部門的領(lǐng)導之下與村民委員會商討具體的合作細則。

（二）征地模式的運行管理機制。在法律明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，依托“城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組——村委會+城市開發(fā)建設(shè)小組——開發(fā)商”的征地模式主體，以投入資金與行政控制、征地補償費用控制、項目進程控制為驅(qū)動力，形成適應(yīng)新環(huán)境的征地“三控”驅(qū)動管理模式。

（三）征地“三控”驅(qū)動管理模式內(nèi)涵

1、項目進程控制。在城市開發(fā)小組的行政主導之下，由村民委員會與開發(fā)商確立項目進度責任制。由三方代辦機構(gòu)簽訂項目進度責任協(xié)議，確定交地和開工建設(shè)的最后期限，并明確在協(xié)調(diào)工作中的各自責任和義務(wù)。

2、投入資金與行政控制。在確立項目后，由城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組與開發(fā)商共同投入資金啟動項目。在施工階段，由城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組負責監(jiān)督財務(wù)與工程質(zhì)量，由開發(fā)商具體負責項目進度。社工完畢后進入盈利階段，該階段由城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組與開發(fā)商分享項目帶來的經(jīng)濟利益。

3、征地補償費用控制。維護征地模式良性運作的關(guān)鍵管理控制機制。城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組把開發(fā)項目所獲利潤的一定比例作為征地補償款撥予村民委員會。這里的征地補償費用既要包括被征地農(nóng)戶農(nóng)作物收成的損失，也要包括土地在市場化進程中的增值部分。既要保障農(nóng)戶的生活水平不變，也要考慮到農(nóng)戶失地后再就業(yè)以及重新融入社會的成本。于是在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)小組主導下，實現(xiàn)了經(jīng)濟利益與社會利益的平衡。

長期有效運行的征地模式必須建立在明確的農(nóng)村集體所有權(quán)與合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)之上，而這些制度必須體現(xiàn)在法律中。政府在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中起著主導性作用，不僅應(yīng)承擔起經(jīng)濟全面發(fā)展的任務(wù)，而且應(yīng)承擔起在全社會公平分配經(jīng)濟紅利的任務(wù)。

［1］何燕.集體化時代國家建設(shè)征地的鄉(xiāng)村實踐——以山東省淄川區(qū)沈家村為例［J］.中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2013.1.

［2］張杰.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率的影響——基于省級動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的實證研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2014.6.