鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政問題探析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政問題探析

李遠鳳

(貴州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，貴州 貴陽550025)

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級政府，其依法行政水平的高低直接關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的社會和諧。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政過程中存在的問題，并積極尋找相應(yīng)的完善措施和對策，對我國建設(shè)法治政府、建設(shè)社會主義法治國家有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法行政；法治政府

收稿日期：2015-03-25

作者簡介：李遠鳳(1989-),女,貴州畢節(jié)人，貴州大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義基本原理專業(yè)2013級研究生,研究方向為馬克思主義文化理論與社會理論。

中圖分類號：D601

建設(shè)社會主義法治國家是我國現(xiàn)階段的任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，而建設(shè)法治政府則是建設(shè)社會主義法治國家的前提和基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公正公開、廉潔高效的法治政府?！盵1]要建設(shè)高效、科學(xué)的法治政府關(guān)鍵還在于各級行政機關(guān)的依法行政。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的內(nèi)涵及其基本原則

依法行政是建設(shè)法治政府的核心和關(guān)鍵，要建設(shè)法治政府，首先就要求各級行政機關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)范來行使自己的職權(quán)，走依法行政之路。依法行政是指“行政機關(guān)依法行使行政權(quán)，或者是說，行政機關(guān)行使自己的權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須由法律授權(quán)，并根據(jù)法律的規(guī)定來進行行政活動，法律成為衡量行政機關(guān)行政活動水平的標(biāo)準(zhǔn)”。[2]4簡單來說，就是指行政機關(guān)的所有行政活動都必須在法制的軌道內(nèi)運行，做到依法行政和高效便民的有機統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層政府，其依法行政就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)及其工作人員要依據(jù)憲法、法律和政策法規(guī)來行使自己的職權(quán)，做到依法行政，為建設(shè)社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村充分發(fā)揮作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，面向的是廣大的農(nóng)民群眾，在實行依法行政的過程中還應(yīng)遵循以下原則：

1.職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則是指行政機關(guān)及其它行政組織的行政權(quán)力必須要有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，只有法律明文規(guī)定可以作為的才能作為，法律沒有明文規(guī)定就不能作為，否則，其行使的行政行為就是無效行政行為，情節(jié)嚴(yán)重的還可能構(gòu)成行政違法。一般來說，行政機關(guān)及其行政公務(wù)人員的職權(quán)法定有兩種情形：“一是行政機關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)，由組織法分配或劃定了行政機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的權(quán)限、行政機關(guān)相互之間的職權(quán)范圍；二是單行的法律規(guī)定了哪些方面的事項由何行政機關(guān)或其他公務(wù)組織管轄”。[3]65

2.公平、平等原則

公平、平等原則是指在相同條件下要給與行政相對人相同的獎賞或者處罰，即所謂的情況相同對待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府工作人員直接面向行政相對人，與行政相對人接觸的機會較多，隨著時間的推移，他們很容易受人情關(guān)系的影響，做出違反行政公平、平等原則的行政行為。比如，同是違反了計劃生育的兩個公民，如果一個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部有血緣關(guān)系或者關(guān)系比較好，那么對這個公民的處罰與另一個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系比較疏遠的公民相比，往往是大相徑庭的，這就違反了行政公平、平等原則。

3.尊重行政相對人原則

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，行政相對人大多數(shù)是廣大農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法過程中要充分尊重行政相對人的基本權(quán)力和人格尊嚴(yán)。我國憲法第38條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方式對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害”。但由于受傳統(tǒng)人治思想、按習(xí)慣辦事的思想影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員在執(zhí)法過程中有時會出現(xiàn)侵犯相對人的基本權(quán)利和人格尊嚴(yán)的現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政過程中就必須要堅持尊重行政相對人的重要原則。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政中存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政工作關(guān)系著廣大農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系著建設(shè)社會主義新農(nóng)村的整個大局。中央《全面推進依法行政實施綱要》下發(fā)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作有序推進，大都鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組，在法律知識的宣傳和普及方面，也做了一些努力，但仍然存在著很多困難和問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識淡薄，依法行政觀念不強

思想是行動的先導(dǎo)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部有較強的法治觀念和法治意識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作才能有效的開展。通過走訪調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員的法治意識還比較淡薄，一定時期的法制培訓(xùn)工作也只是流于形式。行政人員對依法行政工作認識不到位，在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)不作為、慢作為和亂作為的現(xiàn)象。如在抓計劃生育的過程中，執(zhí)法人員不按程序辦案，違反了行政人員在執(zhí)法過程中應(yīng)該遵循的職權(quán)法定原則和尊重行政相對人原則，最終損害了人民群眾的根本利益。究其原因，就是傳統(tǒng)的行政管理思維模式難以轉(zhuǎn)變，重人治輕法治。

2.依法行政人力資源嚴(yán)重不足，缺編人員較多

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大都處于農(nóng)村，有的地方自然環(huán)境比較惡劣，很多人才都不愿到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)去工作，出現(xiàn)了缺崗缺編人員較多的現(xiàn)象。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有法律顧問室，沒有成立基本的法制辦，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要機構(gòu)的司法所無專門負責(zé)人負責(zé)相關(guān)的工作，大部分的司法工作都由政府部門、計生部門等代替執(zhí)行。出現(xiàn)問題后，一般都是通過咨詢律師或者是和上級部門進行溝通，更重要的是，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作人員不具備相應(yīng)的行政執(zhí)法資格，即使有執(zhí)法資格的工作人員，由于受自身能力或?qū)I(yè)知識水平的限制，也很難做好相應(yīng)的行政執(zhí)法工作。

3.監(jiān)督機制不合理，缺乏權(quán)威性

目前，我國已建立了一套比較完善的監(jiān)督系統(tǒng)，“主要包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、國家專門行政機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等”，[4]這些監(jiān)督從不同角度保證了行政機關(guān)依法行政的有力行使，對于促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的監(jiān)督主要是靠政府自身內(nèi)部的監(jiān)督和農(nóng)民群眾的監(jiān)督。在農(nóng)民群眾的監(jiān)督方面，力度仍然不夠，人民群眾想監(jiān)督，但由于受傳統(tǒng)“民不與官斗”思想的影響和自身法律知識欠缺的限制，出現(xiàn)了不懂監(jiān)督和不敢監(jiān)督的現(xiàn)象。在政府自身監(jiān)督方面，政府層級監(jiān)督模糊，導(dǎo)致政府行為越位、失位和錯位的情況普遍發(fā)生。其原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的問題，由于體制機制的不健全，才讓很多監(jiān)督部門的監(jiān)督流于形式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法機關(guān)在經(jīng)費、人事上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，這一制度嚴(yán)重影響了司法監(jiān)督的公正性。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的思考

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政過程中存在的種種問題和不足，需要深刻反思并提出相應(yīng)的解決方案。

1.加強普法工作，進一步提高法治意識

加強普法工作，強化法律意識，這是實現(xiàn)依法治國、政府依法行政的必備條件之一。只有讓法律意識深入人心，我國建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)才能實現(xiàn)。一方面，要加大普法宣傳力度，使廣大農(nóng)民群眾知法、懂法、守法。但在做具體宣傳工作的時候，要注意方式方法，要采用農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式，開展別有新意的法制宣傳活動，比如可以采用唱民歌的方式，順口溜的方式把法律知識傳達給農(nóng)民。只有廣大農(nóng)民群眾的法治意識提高了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治工作才能順利地開展，反過來也才能保證人民群眾對政府權(quán)力實行強有力的監(jiān)督，才能營造良好的法治環(huán)境。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政工作人員必須摒棄按習(xí)慣辦事的陋習(xí)，必須認真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，樹立依法行政的觀念，真正做到職權(quán)法定。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其他工作人員還應(yīng)該認識到法治政府應(yīng)該是高效廉潔的政府，政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，法律沒有明文規(guī)定的，要始終以有利于提高廣大農(nóng)民群眾的生活水平為標(biāo)準(zhǔn)。

2.加強法治機構(gòu)和法治隊伍建設(shè)，保證依法行政工作有序進行

健全的法治機構(gòu)和一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的重要條件，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，法治機構(gòu)和執(zhí)法隊伍的建設(shè)還相當(dāng)薄弱。在法治機構(gòu)的建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該盡快設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制辦公室，并配置相應(yīng)的法治工作人員。可以由鄉(xiāng)政府辦公室主任擔(dān)任法制辦主任，由副鄉(xiāng)長分管具體的法治工作，主要是負責(zé)理論上的法治建設(shè)和具體行政行為的審核把關(guān)工作，負責(zé)上級政府部門和法制辦交待完成的行政法治工作。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊伍的建設(shè)方面，要建設(shè)一支數(shù)量充足，質(zhì)量有保障的執(zhí)法隊伍，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治工作提供強有力的組織保障。一是要嚴(yán)格把關(guān)行政執(zhí)法隊伍的招錄工作，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，堅持公開、公平、公正的原則，擇優(yōu)錄取。要讓專業(yè)水平高的，能力強的人員從事重要的行政執(zhí)法工作。二是要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員的法制培訓(xùn)工作，確保每一個行政人員都能夠以直接或間接的方式得到法律知識的學(xué)習(xí)。

3.強化監(jiān)督機制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的正確行使

歷史經(jīng)驗表明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。政府如果缺乏監(jiān)督，必將導(dǎo)致專制的產(chǎn)生，相應(yīng)的，在政府行政執(zhí)法上，如果沒有健全的監(jiān)督機制，那么執(zhí)法就會變成“土匪式”的無法無天。因此，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政監(jiān)督機制。一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的相關(guān)制度。要把行政執(zhí)法責(zé)任制、違法責(zé)任追究制、執(zhí)法公示制等一系列與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政相關(guān)的制度落到實處，把監(jiān)督制度化、法治化，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，讓權(quán)力在陽光下運行。二是要強化黨內(nèi)外的監(jiān)督。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，可以成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制辦和司法所等部門組成的黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督小組，負責(zé)對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，對行政執(zhí)法人員實行評分制，評分的結(jié)果納入年終考核。在黨外監(jiān)督方面，主要是要強化人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政執(zhí)法人員的監(jiān)督。我國是人民當(dāng)家做主的國家，國家的權(quán)力來源于人民，只有強化人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，才能建成正真的法治政府。三是要加強上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的指導(dǎo)和監(jiān)督。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城都有一定的距離，這就容易導(dǎo)致地方專權(quán)現(xiàn)象。因此，必須要加強上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)監(jiān)督工作。要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法文件的備案審查力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的合法性。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政問題是一個非常重要，也是非常復(fù)雜的問題，不可能一蹴而就。但只要我們實事求是，從實際出發(fā)，認真分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政難的原因并積極探索相應(yīng)的解決辦法，循序漸進地穩(wěn)步推進，我們建設(shè)法治政府，建設(shè)社會主義法治國家的發(fā)展目標(biāo)就能實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報：海外版，2014-10-29(4).

[2]姚銳敏．依法行政的理論與實踐[M]．北京：人民出版社，2000.

[3]應(yīng)松年．依法行政讀本[M]．北京：人民出版社，2001.

[4]陸春芳．完善我國行政監(jiān)督體系的探討[J]．中國市場，2011(40).

責(zé)任編輯：何玉付