農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益問題研究

□文/徐從輝

（安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院安徽·蚌埠）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益問題研究

□文/徐從輝

（安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院安徽·蚌埠）

［提要］本文從農(nóng)民地位、產(chǎn)權(quán)明晰、制度與機制建設、土地市場等四個角度對農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益問題進行分析，指出承認并保證農(nóng)民公平主體地位是土地流轉(zhuǎn)的前提，需要通過建立健全法律法規(guī)、制度、監(jiān)管機制，形成合理統(tǒng)一的市場運作機制，給農(nóng)民帶來實際的經(jīng)濟效益，進而提出保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的政策措施。

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益；政府土地市場

收錄日期：2015年9月11日

引言

“三農(nóng)”問題直接影響到國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，中央政府一直將其視為工作重點，并大力建設社會主義新農(nóng)村。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設中推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民經(jīng)濟收入，促進勞動力轉(zhuǎn)移的基礎。但是，考慮到我國農(nóng)民土地問題的歷史性和復雜性，加之缺乏健全的、統(tǒng)一的土地市場，以及不合理的現(xiàn)行農(nóng)村土地制度等原因，造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益等多種矛盾和問題。新形勢下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題是農(nóng)村發(fā)展的基本問題，而土地及其收益是農(nóng)民的根本利益所在。所以說，探索如何進行合理有序的土地流轉(zhuǎn)、建立健全土地資本市場，切實保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益勢在必行，具有現(xiàn)實性意義。

綜合現(xiàn)實情況考慮，探討農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益問題應該存在三個視角：一是農(nóng)民自身定位的問題，即農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應該處于什么地位，是否處于公平主體地位決定了農(nóng)民所能擁有的經(jīng)濟權(quán)益；二是屬于立法、執(zhí)法監(jiān)督的問題，即制度建設、監(jiān)管機制等是否能夠成為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的保障，這決定了農(nóng)民實際權(quán)益保障水平；三是收益與目的的問題，即形成中或已經(jīng)形成的土地資本市場，是否可以給農(nóng)民帶來實際經(jīng)濟效益，土地流轉(zhuǎn)是否以市場價值為依據(jù)，這是土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵所在。近年來，政府在維護和保障農(nóng)民公民和社會經(jīng)濟權(quán)益方面做出了很多努力，農(nóng)民的權(quán)益在經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)等領域有了很大的發(fā)展。本文主要是對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益問題進行研究。

一、強化農(nóng)民的主體地位是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念一般是指土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的根本上說，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展提高土地使用率、生產(chǎn)效率的一種新的方式，也是在當前局勢下農(nóng)民出于追求經(jīng)濟效益而對土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的一種處置方式。無論從市場經(jīng)濟的客觀要求，還是從農(nóng)民作為一個弱勢群體無法抵御利益分配和再分配過程中各種非常規(guī)權(quán)利的侵害來看。這種處置方式的主動權(quán)應該歸于農(nóng)民自身。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，土地是否流轉(zhuǎn)、如何確定價格、如何選擇形式等問題，決定權(quán)都在農(nóng)民，而流轉(zhuǎn)收益也應歸屬承包農(nóng)民所有。無論是政府或個人都不能成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的決策者，這是農(nóng)民土地權(quán)益的基本體現(xiàn)。從公民的權(quán)利角度來看，土地承包經(jīng)營權(quán)是作為農(nóng)民的利益而存在的，是一種受到法律保護的利益。任何組織或個人都不得通過任何手段使農(nóng)民被動失去土地。從農(nóng)民的角度來看，土地流轉(zhuǎn)是獲取經(jīng)濟效益的路徑而不是目的，不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。特別是政府在流轉(zhuǎn)過程中不能僅通過簡單的行政手段來推進，推進的過程不能演變成其他利益主體單方面對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪，更不能出現(xiàn)其他群體代替農(nóng)民的主體地位，土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化的現(xiàn)象。

二、產(chǎn)權(quán)明晰是土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益保障的基礎

市場經(jīng)濟下，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是客觀要求，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的基礎，但在現(xiàn)實中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的范圍界定卻模糊不清。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但“集體”這個概念本身又不是很清晰，沒有明確集體的定義，造成了農(nóng)村土地實際上的產(chǎn)權(quán)流失，阻礙了土地的正常流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的利益。所以說，我國的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度必須揚棄抽象、觀念上的所有權(quán)。而是轉(zhuǎn)化為一種具體、現(xiàn)實的農(nóng)民所擁有的權(quán)利，即土地使用權(quán)物化權(quán)。在具體的土地流轉(zhuǎn)過程中，政府可以給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的土地使用證書并編號管理，避免由于產(chǎn)權(quán)不明等問題而使農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益受損。也可以考慮這樣一種方法：將現(xiàn)行的土地政策中的農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)完全分開，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、家庭承包經(jīng)營。從法律角度來理解，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來的土地產(chǎn)權(quán)，屬于一種相對獨立的土地他物權(quán)，農(nóng)民在法律和政策允許的范圍內(nèi)，可以依法將土地經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押。所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，首先應當明確土地使用權(quán)物化權(quán)的存在，并通過有效的法律手段加以保護，在完善土地管理制度的前提下，以類似于城市不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記及所有權(quán)證頒發(fā)的形式予以確認。

三、法律法規(guī)、監(jiān)督機制、社會保障是農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的重要保證

國家立法、執(zhí)法、監(jiān)督與農(nóng)民的自我維權(quán)是加強農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)濟權(quán)益得以保證的重要內(nèi)容。加強社會保障體系建設是在土地流轉(zhuǎn)之后能夠為失地農(nóng)民提供生活保障與經(jīng)濟來源，以推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營。

（一）完善土地管理相關(guān)法律，加快農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益立法保護。理性的立法能夠推動我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)行的土地管理相關(guān)法律已經(jīng)逐漸落后于新形勢的發(fā)展，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定與政策預期存在一定的差異，法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)、不健全，從根本上損害了廣大農(nóng)民的利益，不利于為農(nóng)民土地承包經(jīng)營人提供法律保障，不利于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，需要加強和完善土地流轉(zhuǎn)的立法，適時修改與農(nóng)民土地權(quán)益相關(guān)的法律法規(guī)。具體點說，可以對我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)依據(jù)現(xiàn)實情況予以修改，為農(nóng)民維護自己的經(jīng)濟利益提供法律依據(jù)。同時，為了更好地保障農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益，國家可以出臺一部《農(nóng)民土地權(quán)益法》，這樣可以清晰地界定農(nóng)民的各種權(quán)益，對農(nóng)民維護自己的經(jīng)濟權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)村土地經(jīng)濟具有重要意義。

（二）健全土地監(jiān)察機制，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系、加強執(zhí)法監(jiān)督。我國自2006年起正式啟動土地監(jiān)察制度以來，取得了良好的效果。但是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的復雜性和現(xiàn)實性，當前還需進一步加強土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)察工作，完善相關(guān)的運行機制，根據(jù)農(nóng)村土地的實際流轉(zhuǎn)情況來看，農(nóng)民作為利益方，很少能夠參與其中，導致農(nóng)民自身的經(jīng)濟利益被侵犯卻不知情。所以可以考慮形成“中央－地方－農(nóng)民”三位一體的土地監(jiān)察模式。同時，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系也是必不可少的，為了減少土地流轉(zhuǎn)過程中基層政府出現(xiàn)缺位、越位、隨意改變農(nóng)民土地用途的現(xiàn)象，政府首先要加強內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)察體系建設，完善政府的信息公開制度，增強土地征用過程中的透明度。其次要對土地流轉(zhuǎn)的稅收情況加強監(jiān)管，要真正落實農(nóng)村村級財務公開制度，切實保護好農(nóng)民的合法經(jīng)濟權(quán)益。

（三）健全農(nóng)村社會保障體系，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場化的外部環(huán)境。土地是農(nóng)民生活的根本。我國農(nóng)村的社會保障體系是以土地為基礎建立的，且該機制尚未健全，使得土地承載著一部分的社會保障和就業(yè)功能。一旦土地經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)出去，也就意味著農(nóng)民失去了生存和發(fā)展的最后一道屏障，這就使得農(nóng)民不會也不敢輕易交出土地，土地難以按照市場經(jīng)濟規(guī)則流動。同時，由于市場經(jīng)濟的影響，只要土地流轉(zhuǎn)費用或者說帶來的經(jīng)濟效益遠低于他們的預期收益，農(nóng)民不愿意進行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展不起來，無法帶來效益，農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益在一定程度上相當于受到了損害?？梢姡瑳]有健全的社會保障制度，就不能從根本上弱化農(nóng)民對土地的完全依賴性，增強農(nóng)民離土的安全感及適應土地流轉(zhuǎn)風險能力，進而阻礙農(nóng)村土地市場的發(fā)育，無法形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模經(jīng)營效益，更別說保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益了。

四、合理統(tǒng)一的土地資本流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的關(guān)鍵

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是市場行為，流轉(zhuǎn)的機制是市場。目前，在我國農(nóng)村尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，大部分土地市場主要是依靠政府推動或農(nóng)民自發(fā)形成。所以通過不斷完善土地資本流轉(zhuǎn)市場體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境，達到優(yōu)化土地資源配置，提高土地使用效率的目的，從而帶來更多的規(guī)模經(jīng)濟效益，是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益得以保障的關(guān)鍵一環(huán)。

（一）建設流轉(zhuǎn)平臺、完善利益機制、培育中介組織，形成市場化運行體系。目前，農(nóng)村的土地資本流轉(zhuǎn)市場還很不健全，特別是缺乏合格的中介組織和信息發(fā)布平臺，更重要地是沒有一個統(tǒng)一的土地價格評估機構(gòu)，這在實際土地流轉(zhuǎn)過程中，不僅無法保證流轉(zhuǎn)的正常進行，在很大程度上還可能損害農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要以市場價值作為土地流轉(zhuǎn)的依據(jù)，同時要建立獨立于集體和土地使用者之外的第三方中介服務機構(gòu)，開展法律政策咨詢、調(diào)解土地經(jīng)濟糾紛等服務；最重要的是，由于農(nóng)民的農(nóng)地收益分配機制一般都是靜態(tài)的，沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷進行相應的調(diào)整，所以必須建立政府認可的第三方土地價格評估機構(gòu)，進行流轉(zhuǎn)價格評估，積極探索建立農(nóng)地收益分配機制。

（二）進一步改革“土地銀行”，建立土地風險保證金制度。“土地銀行”是近年來促進農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)效率的一項制度創(chuàng)新，其區(qū)別于國外，是以“存貸土地”為核心業(yè)務的金融創(chuàng)新平臺。簡單來說，農(nóng)民可以將所承包的閑置土地“存入銀行”，到期領取利息，“土地銀行”對所存入的土地統(tǒng)一進行規(guī)整后，“貸給”其他土地需求者，是將分散土地經(jīng)營權(quán)集中再分散的處置方式。“土地銀行”的出現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了較為正規(guī)的交易平臺，有助于生產(chǎn)的規(guī)?；o農(nóng)民帶來更大的規(guī)模經(jīng)濟效益。但是，由于法律中還沒有對此項內(nèi)容的明確條文界定，在長時間內(nèi)也極易引起經(jīng)濟等糾紛，損害農(nóng)民權(quán)益。同時，由于以土地為基礎的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有一定自然條件的限制，“土地銀行”的抗風險能力有待評估，一旦出現(xiàn)問題，將無法保障農(nóng)民和承包經(jīng)營者的經(jīng)濟權(quán)益。所以，對“土地銀行”這一制度創(chuàng)新需要進行改革，首先國家可以投入資金和技術(shù)支持，在國內(nèi)建立具有一定信譽度的“銀行”；其次可以建立土地風險保證金制度，類似于銀行的存款保險制度。在一定程度上加強了對金融創(chuàng)新平臺的監(jiān)管，提升抗風險能力，從而更有利于保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益。

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安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院科研創(chuàng)新基金項目（編號項目：ACJJX Y ZD002）

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