我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究綜述

董 宇，袁 楨

（云南大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明 650500）

農(nóng)村公共產(chǎn)品是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給得到了較大的改善。然而，我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍然不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，不僅無(wú)法滿足廣大農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多樣化的需求，而且嚴(yán)重制約了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，阻滯了全面建成農(nóng)村小康社會(huì)的步伐。黨的十八大報(bào)告明確指出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)”、“以工促農(nóng)”的發(fā)展階段，解決好這些問(wèn)題，都有賴于農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。本文從農(nóng)村公共產(chǎn)品的涵義、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷、供給現(xiàn)狀及存在問(wèn)題、供給對(duì)策等方面梳理了近年來(lái)學(xué)術(shù)界的相關(guān)成果，以期對(duì)該領(lǐng)域的研究有所裨益。

一 農(nóng)村公共產(chǎn)品的涵義

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的定義及其特點(diǎn)

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定大多比照薩繆爾森有關(guān)公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義。張軍、何寒熙（1996）通過(guò)消費(fèi)的非排他性和供給的連帶性將農(nóng)村公共產(chǎn)品界定為由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村社區(qū)集體參與共享的“產(chǎn)品”。曲延春（2011）認(rèn)為，“農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的具有一定非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品或服務(wù)。”[1]石龍（2010）認(rèn)為，“農(nóng)村公共產(chǎn)品通常是指在農(nóng)村地域內(nèi)，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的、效用具有不可分割性、消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上具有非排他性的各類物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品，涉及農(nóng)村的公共設(shè)施、公共事業(yè)、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域?！盵2]可見(jiàn)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是農(nóng)村公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。然而，由于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特殊性，農(nóng)村公共產(chǎn)品呈現(xiàn)出自己獨(dú)特的“個(gè)性”。綜合學(xué)界的觀點(diǎn)，主要有以下幾個(gè)方面。

一是較強(qiáng)的外溢性。相對(duì)于城市公共產(chǎn)品而言，絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以具有較強(qiáng)正外溢性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品形式存在的，它們對(duì)擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需、拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有很強(qiáng)的刺激作用。二是受益范圍的有限性。屈婧瑤（2011）認(rèn)為，“由于大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)具有邊緣性和生產(chǎn)分散性的特征，現(xiàn)實(shí)生活中更多公共產(chǎn)品的受益范圍只能局限于有限的地理范圍內(nèi)?！盵3]三是需求的差異性。我國(guó)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，使得不同地區(qū)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出差異性。四是成本的聚集性。這主要針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施而言。大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的興建初期投入大、收益慢、成本高，導(dǎo)致民間資本不愿意進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資領(lǐng)域。五是農(nóng)村私人產(chǎn)品對(duì)公共產(chǎn)品的高度依賴性。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)以及我國(guó)農(nóng)民的生產(chǎn)分散性組織形式，決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴性，并且隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的提高而增強(qiáng)。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類

有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的分類，最常見(jiàn)的就是按農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性劃分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品和農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其中，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品又可劃分為俱樂(lè)部型產(chǎn)品和公共資源（也稱公共池塘類公共產(chǎn)品），前者指具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如收費(fèi)公路等，后者指具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如公共林場(chǎng)等。按受益范圍分為農(nóng)村全國(guó)性公共產(chǎn)品、農(nóng)村區(qū)域性公共產(chǎn)品以及農(nóng)村地方性公共產(chǎn)品。按產(chǎn)品的形式又可分為農(nóng)村硬公共產(chǎn)品和農(nóng)村軟公共產(chǎn)品，即有形公共產(chǎn)品和無(wú)形公共產(chǎn)品，前者包括鄉(xiāng)村公路等，后者包括村民自治制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度等非物質(zhì)性公共產(chǎn)品。還有學(xué)者（崔新玲，2008）按照公共產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)將其劃分為可持續(xù)發(fā)展類公共物品，如大江大河的治理、基礎(chǔ)教育、社會(huì)福利等；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展類公共物品，如農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、行政服務(wù)等；農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施類，如飲水工程、文化設(shè)施、衛(wèi)生防疫等。另有學(xué)者（魏建，2009）按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的屬性將其劃分為政治類公共產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)類公共產(chǎn)品，前者最為重要的即為民主制度，我國(guó)現(xiàn)行的村民自治制度就屬于這類公共產(chǎn)品，后者則包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施，如上面提到的農(nóng)村硬公共產(chǎn)品。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體或供給方式

就農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體而言，學(xué)術(shù)界已達(dá)成的共識(shí)是：全國(guó)性公共產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品由中央政府提供,區(qū)域性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品則根據(jù)受益范圍的大小由不同層次的地方政府提供。也有學(xué)者（崔新玲，2008）根據(jù)公共產(chǎn)品所具有的特性將供給主體劃分為政府供給——純公共產(chǎn)品，市場(chǎng)供給——準(zhǔn)公共產(chǎn)品，第三部門供給——具有公益性質(zhì)的公共產(chǎn)品，村民自主供給——小規(guī)模且具有公共池塘類性質(zhì)的公共產(chǎn)品。另有學(xué)者（朱漢平,2011）基于公共財(cái)政與公共選擇的分析視角，認(rèn)為以公共財(cái)政方式（如轉(zhuǎn)移支付）提供的公共產(chǎn)品僅限定于接近純公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這是一種自上而下的供給方式；而以公共選擇方式（如培養(yǎng)和發(fā)展村民自治組織）提供的公共產(chǎn)品應(yīng)該是接近于市場(chǎng)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這是一種自下而上的供給方式；對(duì)于中間性準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給,應(yīng)該采用兩者融合的方式，發(fā)揮兩者各自的優(yōu)點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效供給。還有學(xué)者（任正平，2008）從制度變遷的角度分析,認(rèn)為國(guó)家主導(dǎo)模式、民間合伙模式、私人模式已成為目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的三種主要方式。

二 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷

周振（2010）、董明濤和孫鈺（2011）等學(xué)者根據(jù)新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程,將我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度變遷劃分為三個(gè)階段。

（一）人民公社時(shí)期（1949—1978）

新中國(guó)成立后，嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不存在市場(chǎng)、第三部門等公共產(chǎn)品的民間供給主體，人民公社是農(nóng)村公共產(chǎn)品的唯一供給主體，由于它具有政社合一的特點(diǎn)，所以政府是實(shí)際上的供給主體，提供形式為集體勞動(dòng)。在資金籌措機(jī)制方面，采用制度內(nèi)籌資與制度外籌資并存。由于該時(shí)期我國(guó)實(shí)施優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略，國(guó)家財(cái)政主要用于支持工業(yè)發(fā)展，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度內(nèi)籌資嚴(yán)重不足，因此很大一部分農(nóng)村公共產(chǎn)品要依靠制度外籌資供給。此時(shí)主要實(shí)行自上而下的單向供給決策機(jī)制，公共產(chǎn)品的供給多集中于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期（1978—2000）

十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員的建立使得政社合一的農(nóng)村組織制度逐漸瓦解，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度也發(fā)生了相應(yīng)的變化。該時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體仍然是政府，但已呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織開(kāi)始充當(dāng)供給主體。資金籌措機(jī)制依舊是制度內(nèi)籌資與制度外籌資并存，由于中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)配置不對(duì)稱，地方政府制度內(nèi)籌資嚴(yán)重不足，從而不得不依靠制度外籌資，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在供給決策機(jī)制方面，仍然是政府主導(dǎo)的自上而下決策。

（三）農(nóng)村稅費(fèi)改革后時(shí)期（2000年至今）

2000年我國(guó)開(kāi)始了農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅取消后，中央財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度內(nèi)籌資有所增加。然而，農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政來(lái)源銳減，所以，制度外籌資盡管有所減少，但仍然存在。這一時(shí)期的供給主體仍然以政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)為主，但多元化供給主體的趨勢(shì)加強(qiáng)，私人、慈善組織等民間供給主體不斷增多。在供給決策機(jī)制方面，隨著村民自治制度的不斷推進(jìn)和完善，加之農(nóng)民的民主意識(shí)日益增強(qiáng)，農(nóng)民開(kāi)始參與到某些公共產(chǎn)品的供給決策中來(lái)，但自上而下的決策機(jī)制依然占主導(dǎo)地位。

通過(guò)梳理可以看出，政府一直是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，私人部門、社會(huì)組織逐漸參與到供給中來(lái)，呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、多元供給主體并存”的態(tài)勢(shì)。在資金籌措方面，長(zhǎng)期存在制度內(nèi)籌資與制度外籌資兩種方式，只不過(guò)制度內(nèi)籌資逐漸增加、日益規(guī)范，而制度外籌資逐漸減少。就決策機(jī)制而言，政府自上而下的決策一直占主導(dǎo)地位。

三 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀及問(wèn)題

第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量不足，這已是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。主要表現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村醫(yī)療、教育和社會(huì)保障的投入和覆蓋率均不足。曾有學(xué)者（蔡赟、徐珍源，2009）通過(guò)實(shí)地調(diào)研得出結(jié)論：農(nóng)村公共衛(wèi)生設(shè)施與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度最低，農(nóng)村教育與醫(yī)療的供求矛盾最為突出。

第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)失衡。[4]一方面是供需結(jié)構(gòu)失衡，另一方面是“軟、硬”結(jié)構(gòu)失衡，因此常表現(xiàn)為過(guò)剩和部分短缺。一些農(nóng)民急需的、涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的“軟件”方面的服務(wù)型公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等；而涉及政績(jī)型與政府福利型等“硬件”方面的公共產(chǎn)品又供給過(guò)剩，如豪華劇院等。

第三，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率低下。對(duì)此，朱利會(huì)（2011）從配置和管理低效等方面進(jìn)行了分析。首先，支農(nóng)惠農(nóng)資金被擠占、挪用、揮霍浪費(fèi)導(dǎo)致公共財(cái)政資源使用效率低下。其次，各級(jí)政府常常注重公共產(chǎn)品（尤其是基礎(chǔ)設(shè)施）的前期建設(shè)，而忽視后期維護(hù)和配套供給，因此導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的質(zhì)量堪憂、壽命短、使用率低。再次，各級(jí)政府“熱衷于提供見(jiàn)效快的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供見(jiàn)效慢但具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品”[5]這也造成了供給的低效。最后，基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員眾多，增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成本。

第四，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給差距加大。這主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差間、地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的差距不斷加大。城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給制度不僅加劇了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也造成了公共產(chǎn)品供給財(cái)力支持上的差別，使城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量差距不斷加大。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同使得東部與中西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的差距不斷加大。

第五，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一。政府是主要的供給主體，承擔(dān)了大量的供給責(zé)任，私人部門和第三部門的供給不足，因此造成了較大的供給資金缺口。

四 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的原因分析

（一）城鄉(xiāng)分割的二元公共產(chǎn)品供給制度導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題叢生

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)奉行“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上逐漸形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。各級(jí)政府投入大量的人力、物力、財(cái)力發(fā)展工業(yè)和城市建設(shè)，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入一直處于較低的水平。因此，公共產(chǎn)品的供給也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的二元形態(tài)。城鄉(xiāng)戶籍二元制導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品的享用方面存在差別。在城市，居民通過(guò)繳納稅收就可以享受到政府財(cái)政投資或補(bǔ)貼的各種公共產(chǎn)品；而在農(nóng)村，很大一部分公共產(chǎn)品的供給要靠農(nóng)民自己生產(chǎn)或籌資，政府只是給予一定補(bǔ)償。制度內(nèi)籌資與制度外籌資并存使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量短缺、質(zhì)量低下、結(jié)構(gòu)不合理，拉大了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給差距，阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（二）各級(jí)政府的財(cái)力、事權(quán)配置不對(duì)稱，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困難重重

在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，我國(guó)各級(jí)政府的職責(zé)并沒(méi)有明確界定，從而造成了政府職責(zé)不清，財(cái)力與事權(quán)配置不對(duì)稱。如董明濤、孫鈺（2011）認(rèn)為，“我國(guó)分稅制改革以來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)權(quán)層層上移，財(cái)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到中央、省政府手中；事權(quán)層層下移，更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品責(zé)任落實(shí)到基層政府，特別是縣鄉(xiāng)政府手中，而縣鄉(xiāng)政府沒(méi)有承擔(dān)如此多供給責(zé)任的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致各級(jí)政府供給財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配?！盵6]盡管取消農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府加大了向地方政府尤其是基礎(chǔ)政府的轉(zhuǎn)移支付，但與現(xiàn)實(shí)需求相比，轉(zhuǎn)移支付的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困難重重。.

（三）自上而下的供給決策機(jī)制無(wú)法反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)需求

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一直采用政府主導(dǎo)下自上而下的決策機(jī)制，農(nóng)民作為公共產(chǎn)品的直接受用者，卻處于決策最底層，缺乏參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法表達(dá)自己對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好。如周振（2010）認(rèn)為，“農(nóng)村公共產(chǎn)品長(zhǎng)期落后的政治原因在于基層民主推進(jìn)緩慢?！盵7]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求日益多樣化和差異化，加之農(nóng)民自身民主意識(shí)的增強(qiáng)要求參與到?jīng)Q策中來(lái)，這種供給決策機(jī)制不僅無(wú)法反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)需求，損害了供給效率，而且已不適民主化進(jìn)程的趨勢(shì)。

（四）資金籌措渠道單一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金短缺

肖晶金（2009）認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由政府和農(nóng)民（集體組織）共同供給，由于政府財(cái)力有限，把大量的供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，又限制第三部門進(jìn)入，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道相對(duì)單一。[8]加之農(nóng)村自身市場(chǎng)機(jī)制不健全，尚未形成針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的金融支持體系，供給資金分散、缺乏管理和監(jiān)督，加劇了公共產(chǎn)品供給資金的短缺。

五 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策研究

（一）改革城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給制度

我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的能力。必須以戶籍制改革為基礎(chǔ)，改變城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)。曲延春（2011）、崔新玲（2008）等學(xué)者認(rèn)為，要按照統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的原則，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政供給制度、公共服務(wù)制度、公共教育制度，社會(huì)保障體系，使包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全體國(guó)民都能享受到均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）完善籌集渠道，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系

崔新玲（2008）認(rèn)為，“必須不斷加大各級(jí)財(cái)政投入力度，尤其是中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給支出，完善轉(zhuǎn)移支付制度?！盵9]一方面，要增加國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度內(nèi)籌資；另一方面，要增加各級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付，東部發(fā)達(dá)地區(qū)也要增強(qiáng)對(duì)中西部落后農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使轉(zhuǎn)移支付成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要籌資渠道。劉桂芝（2009）認(rèn)為，“要強(qiáng)化中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為‘三農(nóng)’服務(wù)的功能，繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，建立全方位、多層次、分工明確的農(nóng)村金融支持體系。”[10]既要通過(guò)一系列優(yōu)惠政策和稅費(fèi)減免政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域；又要培育和發(fā)展第三部門，建立“政府主導(dǎo)、私人部門和第三部門積極參與”的多元供給體系。

（三）明確劃分各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的事權(quán)與支出責(zé)任

“通過(guò)合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，明確界定中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和范圍?！盵11]目前學(xué)術(shù)界較為一致的觀點(diǎn)是：全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央財(cái)政提供，地方性公共產(chǎn)品由相應(yīng)層次的地方財(cái)政供給，具有外溢性的區(qū)域性公共產(chǎn)品則由中央財(cái)政和受益范圍內(nèi)的地方財(cái)政共同提供。除此之外，還應(yīng)擴(kuò)大和推行省直管縣改革，通過(guò)減少行政層級(jí)來(lái)增加省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政支持，擴(kuò)大縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致。

（四）建立以村民為導(dǎo)向、自下而上的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

吳春梅、翟軍亮（2010）認(rèn)為，在公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制的轉(zhuǎn)型階段，應(yīng)將自上而下的決策程序與自下而上的需求表達(dá)機(jī)制結(jié)合起來(lái)[12]，建立通暢的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。金峰、李群（2008）認(rèn)為，要通過(guò)落實(shí)村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督與約束機(jī)制[11]，擴(kuò)大村民的知情權(quán)。屈婧瑤（2011）、吳春梅和翟軍亮（2010）等學(xué)者認(rèn)為，要培育“農(nóng)村公民社會(huì)”，提高農(nóng)民的政治素養(yǎng)和公民精神，引導(dǎo)農(nóng)民合理合法地表達(dá)對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，鼓勵(lì)他們參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來(lái)。曲延春（2011）認(rèn)為，要加強(qiáng)農(nóng)村的民主政治建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)選舉出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)人要能夠真正代表農(nóng)民利益，向農(nóng)民負(fù)責(zé)。[1]

（五）建立健全法律法規(guī)，改革和完善相關(guān)配套制度

曹寧（2008）認(rèn)為，應(yīng)盡快完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律和法規(guī)[13]，包括：預(yù)算法、地方政府組織法、村民委員會(huì)組織法等，確保城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有法可依。要以戶籍制度、財(cái)政稅務(wù)制度、行政管理制度等相關(guān)配套制度的改革為前提，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，降低農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本，確保有效供給。吳春梅、翟軍亮（2010）認(rèn)為，要建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)制度內(nèi)與制度外監(jiān)督并存，事前、事中、事后監(jiān)督相互交織的多元監(jiān)督體系。還有學(xué)者認(rèn)為，要改革原有的官員獎(jiǎng)懲辦法，建立以公共服務(wù)和公益事業(yè)為導(dǎo)向的官員政績(jī)考核機(jī)制。

（六）其他政策建議

還有學(xué)者以不同于主流觀點(diǎn)的視角，為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給建言獻(xiàn)策。例如張平軍（2012）在《根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)模原則，使西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給達(dá)到最大化——西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究之一》一文中從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度，建議通過(guò)打破行政管轄、構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制來(lái)降低政府在供給中的建設(shè)成本，提高供給效率。他認(rèn)為，在西部貧困的偏遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)把扶貧搬遷與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給最大化。

六 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上文獻(xiàn)梳理可以看出，目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的涵義已達(dá)成共識(shí)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀及其問(wèn)題、原因分析、對(duì)策建議都有了十分深刻的探討，認(rèn)為必須建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給制度、建立多元化的籌資渠道和供給方式、明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任、建立健全相關(guān)法律法規(guī)、改革和完善相關(guān)配套制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。就研究方法而言，多以文獻(xiàn)分析法、系統(tǒng)分析法、建模分析法、案例分析法、比較分析法為主；研究視角以經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、政治學(xué)、農(nóng)學(xué)等相關(guān)學(xué)科為主；呈現(xiàn)出多方法、廣視角的研究態(tài)勢(shì)。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給制度勢(shì)在必行。本文認(rèn)為，健全和完善我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，根本在于清晰界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方邊界，關(guān)鍵在于合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，同時(shí)推進(jìn)各種配套制度的改革，包括戶籍制度、轉(zhuǎn)移支付制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)保障制度、“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度等。在原有“多方法、廣視角”的基礎(chǔ)上，多進(jìn)行實(shí)證研究，通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)知識(shí)和建模分析得出科學(xué)合理的決策依據(jù)，同時(shí)運(yùn)用博弈論分析各方利益沖突，為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給提供理論指導(dǎo)。

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