農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建的阻滯與排解

韋留柱，楊盼盼

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院,河南 新鄉(xiāng) 453007)

?

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建的阻滯與排解

韋留柱，楊盼盼

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院,河南 新鄉(xiāng) 453007)

隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出勢在必行。但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的構(gòu)建過程中，存在著產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)民意愿以及社會保障等諸多方面的阻滯因素。為了實現(xiàn)農(nóng)民從土地上有序退出，必須著力做好這幾方面：理順農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民退出土地利益不受損；加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)與支持力度，充分尊重農(nóng)民土地退出意愿；打破城鄉(xiāng)壁壘，改革二元分割體制，為農(nóng)民土地退出創(chuàng)造有利條件；健全社會保障體系，實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化，消解農(nóng)民后顧之憂。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)；退出機(jī)制；阻滯因素；對策

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是國家賦予我國農(nóng)民的一項基本權(quán)利。這項權(quán)利從其確立時起，就對保護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障糧食安全、實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)揮著極其重要的作用。然而，伴隨國家對新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步重視，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出也就勢在必行。因此，如何建構(gòu)和完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，真正實現(xiàn)農(nóng)戶或農(nóng)民從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)有序退出，既是學(xué)者需要研究的熱點問題，也是各級政府當(dāng)前亟待解決的既重要又迫切的現(xiàn)實問題。

一、構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的必要性分析

農(nóng)地承包經(jīng)營制度形成于黨的十一屆三中全會以后?；诋?dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展相對低下的實際，我們黨充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，自上而下地領(lǐng)導(dǎo)我國農(nóng)民進(jìn)行了一場前所未有的農(nóng)村土地制度改革，最終形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制。這一制度的確立，有效地促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)力的提高，提升了廣大農(nóng)民的收入水平和生活質(zhì)量，也為此后的全方位經(jīng)濟(jì)體制改革以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的路徑選擇奠定了良好基礎(chǔ)。

然而近些年來，伴隨著我國新型工業(yè)化進(jìn)程的加速和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改善，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動力，他們?yōu)樵黾蛹彝ナ杖?、提升生活質(zhì)量而逐漸向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村現(xiàn)有人口與有限農(nóng)地資源的配置狀況發(fā)生了顯著變化，人地矛盾凸顯，規(guī)?；?jīng)營遇到制度障礙。因此，積極探索制度創(chuàng)新，在堅持已有基本經(jīng)營制度和保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的前提下，建立和完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的有效退出機(jī)制，對于保證現(xiàn)有耕地資源的有效配置，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的集約化，無疑具有十分重要的意義。

首先，構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速發(fā)展意義重大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展關(guān)乎國家糧食安全，關(guān)乎農(nóng)民收入的增加，關(guān)乎社會的穩(wěn)定。因此，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展歷來就是國家和政府工作的重心所在。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展需要具備的基本條件，包括土地、勞動力、資本(金)、技術(shù)等。其中，土地是必不可少的，也是最重要的要素。然而，土地等自然資源的有限性，決定了其量的增加相對困難，甚至是不可能的。

近年來，我國農(nóng)村土地尤其是耕地的面積在不斷減少，有限的耕地也沒有充分得到利用，其中原因是多方面的。一是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對土地剛性需求的增加，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，土地征用規(guī)模迅速增長；二是隨著農(nóng)民收入中非農(nóng)因素所占份額逐步加大，土地對于農(nóng)村家庭的社會保障功能趨于弱化，相當(dāng)一部分家庭要么將自己承包的土地轉(zhuǎn)讓他家，要么實施簡單化種植，任其自然生長，拋荒撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重；三是由于環(huán)境惡化以及水土流失，造成可耕地規(guī)模愈來愈小。同時，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制自身帶來的土地分散經(jīng)營，也已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的要求，農(nóng)地規(guī)模化、集約化經(jīng)營自然也就提上議事日程。

這一切都說明了，今后的發(fā)展趨勢應(yīng)當(dāng)是，通過積極引導(dǎo)，科學(xué)布局，努力構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，把有限的農(nóng)地集中到種糧大戶，集中到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以提高農(nóng)地的綜合利用水平。

其次，構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是推動和加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本要求。所謂城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化、向城鎮(zhèn)集聚的過程。一個國家或地區(qū)常駐城鎮(zhèn)的人口比例越高，反映出其城鎮(zhèn)化的水平就越高；反之，一個國家或地區(qū)常駐農(nóng)村的人口比例越高，那么其城鎮(zhèn)化的壓力就越大。城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中不能不經(jīng)歷的階段，城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平直接體現(xiàn)一個國家或地區(qū)的工業(yè)化水平及整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平。在中國這樣一個農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口比重顯著失衡的國度，如何使農(nóng)民擺脫土地束縛，盡快融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，任務(wù)十分艱巨。隨著工業(yè)化進(jìn)程的提速，農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營方式已逐漸被集約化經(jīng)營所取代，大量的農(nóng)村閑置勞動力紛紛涌入城鎮(zhèn)，加入到工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，形成了特有的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。這些農(nóng)民工面臨著兩難選擇，一方面擔(dān)心離開了土地，將喪失今后生活的有效保障，另一方面又確實感受到了城鎮(zhèn)生活可以獲得更多收入，可以使子女改善生存狀況，接受更好的教育，因而極力想擺脫土地的束縛。然而，“由于農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制尚未建構(gòu)，農(nóng)民難以真正從農(nóng)村退出，加之存在著城市落戶障礙，從而導(dǎo)致我國特有的半城市化現(xiàn)象”[1]。

特殊條件下形成的“農(nóng)民工”，自其出現(xiàn)一開始就兼具“農(nóng)民”與“工人”的雙重屬性，他們在城鎮(zhèn)是工人，而一旦農(nóng)忙時回到農(nóng)村則又恢復(fù)農(nóng)民的身份。更為重要的是，隨著歷史變遷而被人們稱之為“新生代農(nóng)民工”的一代，盡管在城市成長，在城市生活，在城市工作，也依然面臨著同樣的境遇。事實上，“這種雙重身份并不是某個單項制度的結(jié)果，而是基于一整套的制度設(shè)計和安排，包括戶籍制度、社會保障和福利制度、勞動就業(yè)制度、人事制度、組織制度、人口遷移制度、教育制度、財政制度、住房制度乃至政治制度等，這些制度從總體上將進(jìn)城務(wù)工人員與城市居民有區(qū)別地分離開來，使其成為一個社會邊緣群體”[2]。究其根本原因，在于“他們的身份認(rèn)同仍是農(nóng)民，他們的根仍在農(nóng)村。因此，只要外出務(wù)工的農(nóng)民仍擁有承包的土地，他們就難以徹底擺脫土地的束縛，真正走出農(nóng)村，走向城市”[3]。

于是，有效構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，使農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工消除后顧之憂，真正從農(nóng)村解放出來，有效融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)角色(身份)轉(zhuǎn)變，或者說盡快使農(nóng)民工市民化，對于推動和加速我國的新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程無疑是至關(guān)重要的選擇。

再次，構(gòu)建有效的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制也是打破城鄉(xiāng)二元分割壁壘，完善基層治理生態(tài)的關(guān)鍵因素。農(nóng)民收入水平的提高和生活質(zhì)量的改善，是全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要表征。但是在我國廣大農(nóng)村，村集體內(nèi)部由人地不均而導(dǎo)致的治理困境逐漸顯現(xiàn)。一方面，自黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部，大多都經(jīng)歷過兩輪土地承包，“人人有權(quán)、戶戶有地”作為集體土地承包經(jīng)營權(quán)分配的基本理念始終影響著一系列的制度設(shè)計，即使是在全國興起的第二輪承包，到現(xiàn)在也已有近20年的歷史，造成某些地方相繼出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的人地不均態(tài)勢。有的家庭人口有所增加，但承包土地的數(shù)量沒有增加；有的家庭人口減少但承包土地卻并無變化，“增人不增地，減人不減地”現(xiàn)象比較普遍，這種人地不平衡的狀況已經(jīng)嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定，農(nóng)村基層治理遭遇著前所未有的困境。

另一方面，那些離開土地而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，由于缺乏農(nóng)地承包權(quán)的退出機(jī)制，導(dǎo)致其離開農(nóng)村后，要么將承包地轉(zhuǎn)給親友經(jīng)營，要么采用出租、入股等方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)利，要么留給老人進(jìn)行“自然性種植”，甚至是任其荒蕪。這樣，進(jìn)城農(nóng)民工由于很少回家使得在原籍的“村治權(quán)”事實上陷入“空洞”，而在城鎮(zhèn)，他們的身份仍為農(nóng)民，也無法參與到城鎮(zhèn)社區(qū)、街道的各種基層治理體系之中，權(quán)利表達(dá)無法實現(xiàn)。

因此，構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，讓離土農(nóng)民真正擺脫土地束縛，既可以解決農(nóng)村人地矛盾，也有利于打破城鄉(xiāng)壁壘，安心城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，在居住地享有法律賦予的各項政治平等參與權(quán)，消解社會發(fā)展中的不安定因素。

二、構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的阻滯因素

(一)制度阻滯

應(yīng)當(dāng)指出的是，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)系的概念。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出就是承包集體土地的農(nóng)民(實際上指農(nóng)戶)放棄承包經(jīng)營權(quán)，而通過不同的流轉(zhuǎn)方式將其轉(zhuǎn)讓給其他更有利于實現(xiàn)農(nóng)地資源充分利用的主體(既可以是農(nóng)村集體內(nèi)部的其他成員，也可以是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等經(jīng)濟(jì)組織)。這樣既使農(nóng)地實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，也使農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)，完成了在城鎮(zhèn)的就業(yè)，身份發(fā)生改變，不再是“農(nóng)民工”，而是城鎮(zhèn)居民了。

至于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，郭明瑞先生曾經(jīng)給出過狹義和廣義的解釋。所謂狹義的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，“是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)讓與他人，受讓人取得土地承包經(jīng)營權(quán)，而讓與人則不再享有該權(quán)利”。所謂廣義的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，則是“土地承包經(jīng)營權(quán)人將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，僅將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人而自己仍保留承包權(quán)，此種流轉(zhuǎn)方式的結(jié)果是受讓人取得對土地的經(jīng)營權(quán)，而讓與人仍為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體”[4]。由此可見，郭明瑞先生所界定的狹義土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則更接近我們這里探討的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出問題。

然而，無論是狹義土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出，都面臨既存的制度障礙。這主要是由于農(nóng)村集體土地的權(quán)屬不明造成的。按照一般理解，農(nóng)村土地歸村集體所有，也就是歸村集體內(nèi)部的全體成員所有，各個農(nóng)戶只是享有承包經(jīng)營的權(quán)利。這種經(jīng)營權(quán)來自農(nóng)戶與村集體的契約或協(xié)議，受村集體全體成員的意志約束。它既不能由村干部所掌控，也不能由承包者基于自身利益而隨意處分。所以，當(dāng)農(nóng)戶不再愿意呆在農(nóng)村而希望到城鎮(zhèn)打拼之時，想退出土地承包經(jīng)營權(quán)是比較困難的事情。因為“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不是一個完整的物權(quán)，更不是一個純粹由私人意志獨立支配的私權(quán)。因為與完整物權(quán)的穩(wěn)定性相比，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有明顯的階段性和政策性”[5]。

同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，還與這種權(quán)利的自身特性有關(guān)。在我國，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的土地歸集體內(nèi)部的各成員所共有，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得與農(nóng)戶或農(nóng)民的身份是分不開的，帶有一定的人身屬性。據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地的承包，采取農(nóng)戶家庭承包方式，以戶為單位，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶才能成為集體土地的承包方。而本集體組織以外的任何單位或個人，如果要承包土地，則程序要嚴(yán)格得多。即使是村集體的掌權(quán)者(如村長或村委)，也沒有任意對外承包土地的權(quán)限。眾所周知，人身權(quán)利的一個重要屬性就是不可轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為帶有人身屬性的物權(quán)，其流轉(zhuǎn)顯然會受到一定的影響。

(二)意愿阻滯

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出，直接關(guān)乎農(nóng)戶或農(nóng)民的利益。農(nóng)民是否有意愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)，關(guān)鍵因素是其在退出過程中的權(quán)益是否能夠得到有效保證。農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿表現(xiàn)在兩個方面：一是意愿的萌生，二是意愿的實現(xiàn)。首先，他的意愿產(chǎn)生于退出過程中可以獲得足夠補(bǔ)償，以使其融入城鎮(zhèn)的成本盡量降低。因為無論從理論上怎樣去論證農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有完全流通性，從而證成其退出土地的合理性和正當(dāng)性，都沒有從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。有些農(nóng)民在進(jìn)入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域后，寧愿撂荒棄耕，也不愿轉(zhuǎn)讓土地，是因為他們依然把承包地視為“活命田”和“就業(yè)保險田”，土地給他們帶來的利益是現(xiàn)實的、可見的。只有退出土地承包經(jīng)營權(quán)能夠獲得可接受的、足夠的回報，他們才可能愿意去做。其次，其意愿的實現(xiàn)，需要借助相對完善的土地流通市場。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一切資源都必須通過市場來調(diào)節(jié)，土地作為生產(chǎn)要素，其流轉(zhuǎn)也需要有健全的價格形成機(jī)制。因此，以市場作為媒介而客觀反映土地市場的供求特性和規(guī)律，足以使愿意退出土地的農(nóng)戶得到合理補(bǔ)償，足以使受讓方樂于接受，也就是交易雙方的利益得到有效保護(hù)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)。這不僅是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的要求，而且也符合法治的基本精神。因為，只有農(nóng)民意識到土地退出的風(fēng)險減小，成本達(dá)到了自己的心里預(yù)期，才會產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓或退出的意愿。

(三)保障阻滯

雖然隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民的收入越來越呈現(xiàn)多元化，務(wù)工收入在農(nóng)民總體收入中所占的比重越來越大，一部分非農(nóng)戶和部分兼業(yè)戶對土地經(jīng)營收入的依賴程度漸趨下降，但是，不可否認(rèn)的是，土地對農(nóng)戶提供基本保障的功能依然是存在的。在我國農(nóng)村社會保障制度尚未建立和完善的情形之下，土地依然被認(rèn)為是大多數(shù)農(nóng)民的生存保障，尤其是在他們喪失勞動能力后依然發(fā)揮著重要的保障作用，因此他們雖然已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，甚至是舉家居住城鎮(zhèn)，但是對土地的眷戀和依賴還是始終無法磨滅，總覺得一旦把土地承包經(jīng)營權(quán)退出，將承擔(dān)較大風(fēng)險，所以寧愿讓承包地撂荒也不愿意轉(zhuǎn)給他人。同時，在城鄉(xiāng)二元體制沒有最終被打破之前，農(nóng)民離開土地進(jìn)入城鎮(zhèn)時，國家也尚未就他們?nèi)谌氤擎?zhèn)所需要的公共服務(wù)及社會保障做好準(zhǔn)備，提供不出諸如就業(yè)指導(dǎo)、子女入學(xué)、醫(yī)療保險、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老保障等基本條件，所有這些，目前要么屬于空白，要么十分不完善，這不能不使其在即將退出土地時產(chǎn)生心理恐懼，總希望為自己留一條后路，或?qū)⑼恋刈鳛樽詈笠桓让静荨?/p>

三、排解構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制阻滯的對策與措施

(一)理順農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民退出土地利益不受損

在黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就全面深化改革的思路和方案作出了一系列部署。作為頂層設(shè)計和總體謀劃，明確提出要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。……賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。……鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”。由此不難看出，鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)和退出土地承包經(jīng)營權(quán)，既是國家政策所允許的，也是發(fā)力予以推進(jìn)的。而其前提是穩(wěn)定承包關(guān)系，賦予農(nóng)民對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)能。

農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能的有無，必須從法律上找依據(jù)。在依法治國的背景下，“權(quán)”不是來自政策，而是來自法律。在農(nóng)村土地問題上，至少存在三權(quán)：所有權(quán)、承包權(quán)(占有權(quán))和經(jīng)營權(quán)。由于我國農(nóng)村實行集體土地所有制，即歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員所有，因此這種權(quán)利不能隨意流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶作為集體中的一員不單獨享有該權(quán)利。承包權(quán)具有一定的人身屬性，只有集體成員才享有，集體以外的個人和組織當(dāng)然被排除在外(除非是國家依法征收)。經(jīng)營權(quán)是可以與所有權(quán)和承包權(quán)相分離的一項權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)成員在獲得承包土地以后，既可以自己經(jīng)營，也可以在不改變土地用途的情況下，轉(zhuǎn)由他人經(jīng)營，這不僅在理論上沒有障礙，而且在實踐中也是切實可行的。我國農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民一系列權(quán)利，其中第十六條既規(guī)定承包方享有承包地的使用、收益權(quán)，又明確了其進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，《中華人民共和國物權(quán)法》第十二章以專章形式不僅規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，而且明確將土地承包經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為一項用益物權(quán)。不可否認(rèn)，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，一項財產(chǎn)性權(quán)利，當(dāng)然具有流通性，可以流轉(zhuǎn)，還可以退出。

農(nóng)村土地的權(quán)利關(guān)系理順以后，為了流轉(zhuǎn)和退出的方便，為了保證轉(zhuǎn)出或讓出過程中使權(quán)利享有者的利益免遭損害，確權(quán)就是至關(guān)重要的。因此，一要盡快對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)和登記，二要承認(rèn)農(nóng)民在轉(zhuǎn)出此項權(quán)利以后，能夠獲得其應(yīng)當(dāng)獲得的利益，即應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的、可接受的補(bǔ)償。

(二)加強(qiáng)政府政策引導(dǎo)與支持力度，充分尊重農(nóng)民退出土地、轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的意愿

如上所述，法律賦予農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)在其性質(zhì)上屬于財產(chǎn)權(quán)。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，所有財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和流通都必須通過市場來完成，必須服從于權(quán)利主體的意愿。作為政府而言，只有遵循這一規(guī)律，按原則辦事，才能夠發(fā)揮宏觀調(diào)控在保證政策實現(xiàn)中的作用。要使農(nóng)民自覺退出土地，政府不能采取強(qiáng)制的方法，而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，積極創(chuàng)造條件。譬如，逐步完善農(nóng)村社會保障體系，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)；培養(yǎng)和健全土地流轉(zhuǎn)的市場中介，以市場來確立土地轉(zhuǎn)讓的價格形成機(jī)制；規(guī)范受讓主體行為，保證農(nóng)地性質(zhì)不改變；建立土地退出的緩沖期制度，農(nóng)民的心理適應(yīng)；提供土地退出的多種方式；等等。在具體做法上，應(yīng)當(dāng)“在土地權(quán)利退出機(jī)制實施前通過確權(quán)以明確農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)的范圍；在退出機(jī)制實施過程中依據(jù)規(guī)范的土地權(quán)利退出程序；賦予參與土地權(quán)利退出的農(nóng)民過渡期以保證農(nóng)民行使退出自愿的權(quán)利；在退出機(jī)制實施后給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償、提供幫扶服務(wù)，助力農(nóng)民順利轉(zhuǎn)業(yè)”[6]?？傊屴r(nóng)民充分感受到其即使退出了土地，依然能夠使自己的利益不受損，生活有保障。只有這樣，農(nóng)地退出才有基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程才會穩(wěn)健，社會才能安定有序。

(三)打破城鄉(xiāng)壁壘，改革二元分割體制，為農(nóng)民土地退出創(chuàng)造有利條件

眾所周知，農(nóng)民退出土地以后直接面臨的問題就是能否真正融入城鎮(zhèn)，享有市民化待遇。如果城鎮(zhèn)無法容納這些從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動人口，不僅影響著農(nóng)民自身利益，而且關(guān)乎城鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。因此，必須打破城鄉(xiāng)壁壘，改變戶籍制度上的二元分割體制，讓無地農(nóng)民居有定所，老有所處，就業(yè)、醫(yī)療有保障，子女入學(xué)方便順利，產(chǎn)前培訓(xùn)有著落。

首先，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，創(chuàng)造有利于退地農(nóng)民順利融入城市的良好環(huán)境。目前各地出臺了一系列各具特色的政策與措施，但需要在全國形成較為統(tǒng)一的做法；其次，以最大限度保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為原則，強(qiáng)化綜合配套改革。如“探索合理的‘承包地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房’的政策，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，鼓勵有條件的農(nóng)民進(jìn)入城市生活，退出土地承包經(jīng)營權(quán)，用宅基地置換城市商品房，充分享受市民的社?！盵7]。不然的話，如果他們獲得城市戶口的門檻很高，致使其永久遷城的成本過高，非永久遷城便成為眾多退地農(nóng)民無奈的選擇[8]。再次，制定相關(guān)法律法規(guī)，把握條件，規(guī)范程序，賦予退地農(nóng)民市民待遇，確保其不落入城市“二等公民”的尷尬境地。可以“在農(nóng)村設(shè)計好人口退出制度，在城市設(shè)計好人口進(jìn)入制度，二者之間還要設(shè)計一種農(nóng)村人口向城市集中的激勵制度，三種制度相互結(jié)合可以構(gòu)成城鄉(xiāng)之間的銜接制度”[9]。

(四)健全社會保障體系，實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化，消解農(nóng)民后顧之憂

退地農(nóng)民一旦進(jìn)入城市，就意味著其身份已經(jīng)發(fā)生根本性改變，他們當(dāng)然應(yīng)獲得與城市“先入居民”同樣的權(quán)利。適用于城市居民的社會保障體系也必須適用于退地農(nóng)民。因此要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本構(gòu)想，大膽改革，勇于創(chuàng)新，不斷改造和完善現(xiàn)有社會保障制度，為退地農(nóng)民提供與城市“先入居民”同等的生活保障和工作保障，逐步擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，將退地進(jìn)城農(nóng)民納入工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)救濟(jì)范圍，使暫時無工可做的居民享受與城市“先入居民”相同的最低生活保障，為其子女提供同等的入托、入學(xué)等均衡的受教育機(jī)會，給予其家庭成員同等受教育權(quán)利，等等。長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑起城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會保障體系，弱化土地之于農(nóng)民家庭的社會保障功能，從根本上解決退地農(nóng)民的后顧之憂。

[1]白現(xiàn)軍.農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建[J].開放導(dǎo)報,2013(4):26-29.

[2]張春龍.現(xiàn)代性與邊緣化:新生代農(nóng)民工特點、問題及出路探討[J].中州學(xué)刊,2011(2):98-102.

[3]楚德江.我國農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的困境與政策選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2011(2):38-42.

[4]郭明瑞.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對策[J].山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2014(4):1-9.

[5]高海，歐陽仁根.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的跨越與流轉(zhuǎn)障礙的克服[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010(2):59-65.

[6]陳明鶴.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制[J].黨政干部學(xué)刊,2013(11):50-54.

[7]胡存智.構(gòu)建城鄉(xiāng)土地自由流動的政策工具——以換地權(quán)益書保障土地要素返流的探索[J].中國土地科學(xué),2009(12):4-9.

[8]鐘漲寶,聶建亮.論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立健全[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2012(1):84-87.

[9]安虎森，劉軍輝.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與城鎮(zhèn)化[J].甘肅社會科學(xué),2013(3):202-206,244.

2015-09-10

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.018

F323.1

A

1000-2359(2015)06-0090-05

韋留柱(1963—),男,河南新密人,河南師范大學(xué)法學(xué)院教授,河南師范大學(xué)“三農(nóng)”法律問題研究中心研究員,主要從事理論法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。