平安建設(shè)視角下深化社區(qū)治安防控

韋戰(zhàn)

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

【治安研究】

平安建設(shè)視角下深化社區(qū)治安防控

韋戰(zhàn)

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

平安建設(shè)是以創(chuàng)建安全型社區(qū)為基礎(chǔ)的系統(tǒng)性工程。人口結(jié)構(gòu)、居民需求和管理理念、手段的變化，使我國社區(qū)治安防控面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。居民參與度低，“群防群治”力量分散；警民交流不暢，居民對警察不信任；緊急響應(yīng)慢，處置能力不足；安全與法制宣傳不足等是主要問題。為順應(yīng)社區(qū)警務(wù)的改革發(fā)展趨勢，應(yīng)更新管理理念及手段、推介民警服務(wù)、提高處突能力、加強(qiáng)安全法制宣傳，從而深化社區(qū)治安防控，加快推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)。

平安建設(shè)；社區(qū)；治安防控

上世紀(jì)90年代初，我國傳統(tǒng)的基層治安管理模式與剛傳入我國的“社區(qū)警務(wù)”理念形成新“合力”，逐步推廣到各地市，加快推進(jìn)我國社區(qū)警務(wù)改革與發(fā)展的步伐，并一定程度上提高了掌控社區(qū)治安形勢的能力。然而，只重視發(fā)揮警察“打擊犯罪、維護(hù)治安”核心職能的傳統(tǒng)社區(qū)治安管理模式已經(jīng)不能滿足居民日益增長的生活和安全需求。轉(zhuǎn)型期的中國社區(qū)和居民都需要新的“安全防護(hù)網(wǎng)”。我國在新形勢下加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，創(chuàng)新施行“平安建設(shè)”戰(zhàn)略：組織動(dòng)員社會(huì)各方面力量，以建立健全長效工作機(jī)制為核心，以加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作為重點(diǎn)，以落實(shí)各項(xiàng)綜治措施為主線，廣泛開展平安地區(qū)和平安單位建設(shè)，確保人民群眾安居樂業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安。①平安建設(shè)背景下，加強(qiáng)社區(qū)治安管理，積極預(yù)防和化解矛盾糾紛、減少犯罪率、處置突發(fā)事件、居民參與治理、改善警民關(guān)系等問題成為了深化社區(qū)治安防控，全面創(chuàng)建安全社區(qū)的新任務(wù)、新目標(biāo)。

一、新形勢下社區(qū)治安防控發(fā)展的趨勢

21世紀(jì)初，我國“平安建設(shè)”應(yīng)運(yùn)而生并引入現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)理念和安全社區(qū)先進(jìn)理念，構(gòu)筑社區(qū)治安防控體系，積極倡導(dǎo)“共建共創(chuàng)共享平安”的良好氛圍。新形勢下社區(qū)治安防控主要有以下幾點(diǎn)發(fā)展趨勢：

（一）社區(qū)人口結(jié)構(gòu)性變化加劇，治安防控難度增大

現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生騷亂。[1]城市化的發(fā)展使我國社會(huì)人口結(jié)構(gòu)性變化加劇，實(shí)行管理和維持穩(wěn)定的難度也不斷增大。多元化結(jié)構(gòu)社區(qū)的主要表現(xiàn)有：1.長期以來穩(wěn)定的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)被打破，出現(xiàn)了新的社會(huì)階層；2.人口密度逐步增大，人口流動(dòng)性增強(qiáng)；3.人口老齡化的趨勢更明顯；4.下崗、失業(yè)人口數(shù)目與日俱增，復(fù)雜因素增多；5.重點(diǎn)人口管理難度大，社區(qū)矯正任務(wù)較為繁重。

（二）傳統(tǒng)行政管理手段“疲軟”，非行政管理手段“補(bǔ)充”

傳統(tǒng)的社區(qū)治安管理主要是公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)運(yùn)用國家賦予的強(qiáng)制行政力量對社區(qū)治安秩序進(jìn)行管理，必要時(shí)可以運(yùn)用一定的強(qiáng)制措施。然而，長期以來形成的自上而下的傳統(tǒng)型行政管理規(guī)劃和管理方法已經(jīng)不能滿足社區(qū)居民個(gè)性化、多元化的安全需求。在城市化進(jìn)程加快的背景下，現(xiàn)代“社區(qū)警務(wù)”理念逐步滲透到公安機(jī)關(guān)的日常工作中與居民的日常生活中。社區(qū)民警在社區(qū)治安工作中，要收獲良好的成效、樹立更友好的形象，在運(yùn)用行政手段的同時(shí)開始嘗試更多地依賴推介服務(wù)、宣傳教育、社區(qū)矯正等形式的非行政管理手段。

（三）吸收安全社區(qū)理念，社區(qū)居民參與治安治理

“安全社區(qū)”這一新理念的首次提出是在上世紀(jì)80年代末。隨后，“安全社區(qū)”理論引入中國，山東省濟(jì)南市槐蔭區(qū)青年公園社區(qū)成為首個(gè)被WHO社區(qū)安全促進(jìn)合作中心正式命名的安全社區(qū)。自2006年至2009年，全國已有44個(gè)社區(qū)通過國家安全社區(qū)認(rèn)證。隨著中國城市化的變遷，越來越多的人口成為“社區(qū)人”。社區(qū)成為了各種犯罪、災(zāi)險(xiǎn)的發(fā)生場所，社區(qū)安全治理能力顯得愈發(fā)重要。安全社區(qū)體現(xiàn)先進(jìn)的社區(qū)建設(shè)與事故傷害預(yù)防理念,強(qiáng)調(diào)全員參與安全管理，通過整合社區(qū)資源,對社區(qū)安全環(huán)境和危險(xiǎn)傷害進(jìn)行預(yù)防和評估，推行并不斷拓展社區(qū)安全活動(dòng)，以全面提高社區(qū)居民的安全意識和防范技能，進(jìn)而強(qiáng)化社區(qū)的安全功能。安全社區(qū)成為了中國城市化進(jìn)程中的一個(gè)全新理論，也是社區(qū)治安管理和安全防范的新機(jī)遇。

二、當(dāng)前社區(qū)治安防控中存在的問題

隨著“平安建設(shè)”戰(zhàn)略實(shí)施和“安全社區(qū)”理念引入以來，各地結(jié)合實(shí)際，積極探索創(chuàng)新社區(qū)治安管理，建立社區(qū)治安防控體系，取得階段性成效。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口流動(dòng)劇增、城鎮(zhèn)化加速及信息技術(shù)普及程度提高的背景下，我國社區(qū)安全形勢將在較長時(shí)期內(nèi)持續(xù)面臨較大壓力。

當(dāng)前社區(qū)治安防控仍存在的一些問題：

（一）居民參與率低，“群防群治”力量松散

警方和社區(qū)作為社區(qū)警務(wù)的主體，二者關(guān)系密不可分關(guān)系。一方面，社區(qū)是民警工作的基點(diǎn)；另一方面，民警要深入社區(qū)并積極參與社區(qū)生活。社區(qū)居民在警察的指導(dǎo)下，貫徹“群防群治”的思想，有組織有計(jì)劃地參與社區(qū)治安工作。警務(wù)工作離不開社區(qū)參與的支持與配合。而當(dāng)前維護(hù)社區(qū)治安的主要力量依然是社區(qū)民警。由居民組成的治安執(zhí)勤分隊(duì)、巡邏隊(duì)、調(diào)解會(huì)等人員大多處于分散運(yùn)作狀態(tài)，成員主要為退休人員，有的地方甚至缺乏群防群治力量。居民的主動(dòng)參與意識淡薄、“群防群治”力量分散，導(dǎo)致治安管理工作缺乏必要的支持和配合，治安管理、犯罪預(yù)防存在一定的漏洞，可防性案件高發(fā)不斷。警察如何從“劃船”變?yōu)椤罢贫妗?，如何?dòng)員和協(xié)調(diào)各方力量參與治安管理，成為現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)面臨的重大課題。

（二）警民交流不暢，居民對警察不信任

社區(qū)警務(wù)的理念特別強(qiáng)調(diào)警察要與社區(qū)密切合作，共同解決社區(qū)治安問題。然而，社區(qū)與警察的合作措施不是在所有警察中和所有社區(qū)里都能獲得成功。社區(qū)不會(huì)圍繞警察轉(zhuǎn)，原因并不是居民們太忙，而是不想介入警察應(yīng)該做的事，也就是一點(diǎn)也不相信警察。這是對目前深入實(shí)施社區(qū)警務(wù)的最大挑戰(zhàn)。[2]部分居民由于存在各種偏見，對警察非議多甚至帶有反感情緒，民警在執(zhí)行公務(wù)過程中往往處于孤立無援的狀態(tài)。甚至一些群眾受到非法侵害時(shí)，出于對民警工作能力和公平性的懷疑，不想報(bào)案或不敢報(bào)案甚至包庇犯罪。對社區(qū)民警打擊犯罪與預(yù)防犯罪，社區(qū)群眾更多的是旁觀，警察拘捕難，取證難，警民溝通途徑不暢。因此，如何改善和密切警民關(guān)系，培養(yǎng)居民對民警的信任是新時(shí)期下社區(qū)警務(wù)實(shí)踐中必須解決的問題。

（三）突發(fā)事件響應(yīng)慢，處置能力不足

本文所探討的響應(yīng)時(shí)間是指警察響應(yīng)民眾呼叫的時(shí)間。響應(yīng)時(shí)間的長短不僅直接影響現(xiàn)場處置情況而且與居民對民警的滿意度也息息相關(guān)。由于城市化的發(fā)展、社區(qū)人口的增長和結(jié)構(gòu)性變化，近些年社區(qū)內(nèi)發(fā)生的各種災(zāi)害、安全事故及突發(fā)性事件的頻率不斷增加。如與居民日常生活相關(guān)的煤氣、水、電等引發(fā)的事故、自然災(zāi)害引發(fā)的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失事件、與公共衛(wèi)生防疫有關(guān)的流行性疾病、群體性違法事件、恐怖事件等并不罕見。這對社區(qū)居民造成生命財(cái)產(chǎn)的危害和心理恐慌，直接影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，社區(qū)治安管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是科學(xué)防范和處置社區(qū)災(zāi)害事故、突發(fā)事件。由于預(yù)警機(jī)制不健全、信息渠道不通暢、民警實(shí)戰(zhàn)能力不足以及缺少相關(guān)演練等原因，我國社區(qū)警務(wù)管理中對突發(fā)事件的響應(yīng)和處置往往較為滯后，損失嚴(yán)重。

（四）安全文化與法制宣傳不足

社區(qū)治安管理是一項(xiàng)綜合性的治理工作，不僅僅需要政治、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，還需要良好的文化氛圍。經(jīng)過公安機(jī)關(guān)多年的努力，現(xiàn)階段我國部分地區(qū)的社區(qū)安全文化和法制教育工作取得了一定的實(shí)效，居民的整體意識有所提高。但是我國部分社區(qū)對安全文化與法制教育宣傳工作依然存在不足，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：1.重視程度不足，宣傳教育工作只是“表面功夫”；2.安全文化與法制宣傳手段單一、內(nèi)容簡單，效果并不明顯；3.教育宣傳為響應(yīng)政策號召，持續(xù)性不強(qiáng)；4.缺乏實(shí)地演習(xí)，社區(qū)居民的自救互救意識和應(yīng)對突發(fā)事件的能力較差。

三、深化社區(qū)治安防控的思考

學(xué)界普遍認(rèn)為，安全社區(qū)是平安建設(shè)的重要基礎(chǔ)，平安建設(shè)為創(chuàng)建安全社區(qū)提供堅(jiān)實(shí)的保障。平安建設(shè)框架下，深化社區(qū)治安防控應(yīng)緊緊圍繞“安全社區(qū)”的內(nèi)涵及特征，健全治安防范組織、改善治安防范措施、整合治安防范力量、增強(qiáng)治安防范能力，實(shí)現(xiàn)“立體化、動(dòng)態(tài)化”防控格局，提高社區(qū)安全健康水平。

（一）與民合作，共同防控

評價(jià)一個(gè)社區(qū)的發(fā)展是否成熟，重要的一項(xiàng)指標(biāo)就是社區(qū)自治能力。控制犯罪不僅僅是執(zhí)法力量的職責(zé)，要徹底控制和解決犯罪問題必須依賴于居民和其他對治安工作有益的團(tuán)體機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)代社區(qū)警務(wù)不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)警察為社區(qū)工作，而應(yīng)該動(dòng)員社區(qū)居民，達(dá)成參與維護(hù)社區(qū)安全的共識，激發(fā)其自我警務(wù)的“自發(fā)行動(dòng)”，以改善“社區(qū)居民參與治安防控率低且不平衡、參與力量較為松散、參與內(nèi)容較單一、激勵(lì)力度不足”的現(xiàn)實(shí)狀況。社區(qū)警務(wù)可以通過組建諸如“犯罪預(yù)防委員會(huì)”、“社區(qū)治安崗?fù)ぁ薄ⅰ吧鐓^(qū)安全工作組”等警務(wù)活動(dòng)的平臺，培養(yǎng)擁有一定安全風(fēng)險(xiǎn)評估、事故防范和犯罪預(yù)防素質(zhì)能力的社區(qū)居民，挖掘和整合整個(gè)社區(qū)潛在的公眾警務(wù)活動(dòng)力量。福建三明市創(chuàng)新發(fā)展“1+N”社區(qū)警務(wù)模式，遵循“警力有限、民力無窮”原則，解決警務(wù)社會(huì)化運(yùn)作問題，改變社區(qū)民警“單打獨(dú)斗、缺少抓手”的缺陷。通過警務(wù)室這個(gè)平臺，以社區(qū)民警“1”為核心，將社區(qū)各種綜治資源“N”有機(jī)融合到警務(wù)室為我所用，共同為社區(qū)治安盡職出力，共建共享共創(chuàng)安全社區(qū)。[3]

（二）相互信任，推介服務(wù)

現(xiàn)代社會(huì)中，信任作為重要的社會(huì)資本，具有整合、綜合作用。因此，良好的社區(qū)治安也需要警民之間相互信任，共同參與維護(hù)。為獲得更多的有效信息和改善警察與社區(qū)居民的關(guān)系，警察應(yīng)該樹立更加友好、柔性化的形象，善于傾聽，并及時(shí)與居民相互交換意見。一方面，要提高社區(qū)民警能見度。民警應(yīng)該改變原來出現(xiàn)問題后再調(diào)查取證的被動(dòng)工作方式，要主動(dòng)融入社區(qū)與居民交流信息。在與居民的溝通交流中及時(shí)發(fā)現(xiàn)線索，在預(yù)防控制和減少犯罪的同時(shí)爭取居民的信任。另一方面，通過推介服務(wù)來樹立良好形象，并與社區(qū)建立伙伴關(guān)系。服務(wù)推介是通過市場調(diào)查研究，向顧客提供需求服務(wù)的商業(yè)理念。對于社區(qū)民警而言，社區(qū)里所有的居民就是其顧客，警察為居民提供安全服務(wù)。如廣西上思縣積極回應(yīng)民眾的安全需求，深入貫徹公安工作群眾路線，創(chuàng)新推行“三個(gè)六”警務(wù)特色工作法，民警積極主動(dòng)走近群眾，采集社情、傾聽民意、有效化解基層矛盾糾紛；激發(fā)民力，強(qiáng)化社區(qū)治安防控居民參與，不斷夯實(shí)公安基層基礎(chǔ)工作，走出一條警民關(guān)系和諧、服務(wù)和管理社會(huì)的新路子。[4]

（三）制定預(yù)案，及時(shí)響應(yīng)

現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)警務(wù)對策前置化，提前采取有效的措施和方法預(yù)防控制突發(fā)事件和犯罪。為解決當(dāng)前社區(qū)突發(fā)事件處置不力的問題，公安機(jī)關(guān)在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合各社區(qū)，結(jié)合實(shí)際加快推進(jìn)社區(qū)治安預(yù)案庫建設(shè)，特別是建立健全社區(qū)突發(fā)事件及重特大治安災(zāi)害事故的科學(xué)應(yīng)急處置預(yù)案，成立由社區(qū)民警、巡防隊(duì)員、小區(qū)物業(yè)保安和義務(wù)聯(lián)防隊(duì)員為主的應(yīng)急分隊(duì)，與其他處置隊(duì)伍協(xié)同聯(lián)動(dòng)開展經(jīng)常性的演練活動(dòng)，形成有效的突發(fā)事件預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，做到根據(jù)警情性質(zhì)、危害程度和影響范圍等劃分級別，通過分級預(yù)案響應(yīng)機(jī)制快速反應(yīng)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、及時(shí)處置，以確保緊急情況下社區(qū)的安全正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定。與此同時(shí)，逐步轉(zhuǎn)變原有被動(dòng)型警務(wù)模式，不斷加快社區(qū)警務(wù)信息化建設(shè)。研發(fā)推廣使用“移動(dòng)警務(wù)通”，推廣社區(qū)電子防控，運(yùn)用現(xiàn)代通信技術(shù)和媒介及時(shí)收集信息并分析提煉，掌握工作主動(dòng)權(quán)。如社區(qū)民警林祥春利用Google Earth建衛(wèi)星地圖管轄區(qū)，將轄區(qū)治安信息分門別類地“種”到衛(wèi)星地圖上，搭建起一個(gè)集基礎(chǔ)工作、服務(wù)群眾、社區(qū)防控、偵查破案為一體的立體化電子信息平臺，直觀、全面且方便使用。[5]

（四）安全宣傳，法制教育

社區(qū)治安宣傳教育的潛移默化是一個(gè)長期和反復(fù)的過程，其實(shí)質(zhì)就是通過社區(qū)民警與居民相互傳遞信息、反饋信息，塑造社區(qū)居民的安全防范意識和法治理念。因此，不論是維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定、還是建立友好警民關(guān)系，都需要強(qiáng)化安全文化與法制宣傳。這是一項(xiàng)群眾性基層基礎(chǔ)工作，要由基層的社區(qū)民警去組織實(shí)施，同時(shí)離不開社區(qū)群眾的參與和支持。一方面，社區(qū)安全和法制宣傳教育要防止形式主義，必須針對社區(qū)治安現(xiàn)狀和居民日常生活，強(qiáng)調(diào)宣傳教育的實(shí)用性和反饋性；另一方面，社區(qū)民警在工作中應(yīng)采取居民喜聞樂見的形式，除廣播、標(biāo)語、宣傳欄等傳統(tǒng)方式外，還可以通過開通網(wǎng)站、微薄發(fā)布相關(guān)信息，定期發(fā)放具有針對性和權(quán)威性的宣傳資料、邀請專家進(jìn)行講座、開展警民懇談等等，培養(yǎng)社區(qū)的安全文化氛圍，為開展社區(qū)警務(wù)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。公安臨渭分局東風(fēng)派出所建設(shè)的“微警務(wù)”平臺開通運(yùn)行。該“微警務(wù)”平臺設(shè)置有“在線報(bào)案”、“治安預(yù)警防”、“微友來破案”、“戶籍業(yè)務(wù)指南”、“網(wǎng)上申辦居住證”、“尋人找物”、“網(wǎng)上警務(wù)室”、“社區(qū)服務(wù)”等10項(xiàng)便民服務(wù)功能，拓寬了公安機(jī)關(guān)與民眾互動(dòng)渠道，實(shí)現(xiàn)警民實(shí)時(shí)交流，有助于社區(qū)治安及法制宣傳教育，提高防控水平，優(yōu)化管理服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)警務(wù)創(chuàng)新與發(fā)展。[6]

總之，平安建設(shè)背景下，如何積極回應(yīng)社區(qū)居民的安全需求和期待，建立健全一套運(yùn)行有序、行之有效、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的社區(qū)治安防控體系，進(jìn)一步深化社區(qū)治安防控，是加快推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。只有順應(yīng)社區(qū)警務(wù)的改革發(fā)展趨勢，更新管理理念及手段才能深化社區(qū)治安防控，推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建平安和諧社會(huì)。

注釋:

①參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》的通知,2005年10月21日。

[1]Samuel P.Huntington.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華,等譯.上海:上海人民出版社,2008:38.

[2][美]Philip P.Purpura.警察與社區(qū)——概念與事例[M].楊新華,譯.北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009,(10):43-44.

[3]倪義福.城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù):1+N模式初探——兼談新形勢下警務(wù)工作社會(huì)化的實(shí)現(xiàn)途徑[J].福建警察學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(01):18-22.

[4]莫水土.廣西:“一村一警”構(gòu)筑治安防控新格局[N].人民公安報(bào),2014-03-12(5).

[5]王世卿.公安學(xué)基礎(chǔ)理論案例評析[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2010:130-133.

[6]惠曉翠.全市首個(gè)“微警務(wù)”平臺開通運(yùn)行[N].渭南日報(bào),2014-01-09(4).

[7]高巖.公安行政管理改革與發(fā)展要略[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2013:11.

[8]孫斌.城市安全社區(qū)建設(shè)與管理實(shí)務(wù)[M].北京:氣象出版社,2013:6.

[9]朱旭東,孔繁燕.社區(qū)警務(wù)建設(shè)新進(jìn)展及其理論解讀[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2008,(06):21-30.

[10]李丹.社區(qū)民警在社區(qū)治安力量整合中的角色分析[J].新疆警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2008,(04): 15-17.

[11]劉宏斌.當(dāng)前社區(qū)警務(wù)工作存在的問題及對策[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009, (05):13-17.

[12]王淑榮.論社區(qū)民警在社區(qū)安全防范中的作用[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(06):59-60.

［編輯：張欽］

D631.4

A

1672-6405（2015）01-0040-04

韋戰(zhàn)（1989-），男，廣西南寧人，中國人民公安大學(xué)2013級公安學(xué)專業(yè)公安管理學(xué)方向碩士研究生。

2014-12-09