我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的問(wèn)題與對(duì)策探析

張?jiān)朴?，胡天?/p>

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)成分中一直占據(jù)較大比重。在財(cái)政大力支持“三農(nóng)”發(fā)展的大背景下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸被提上日程。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展是按照社會(huì)主義制度條件下新時(shí)代的要求，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等建設(shè)中的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能夠促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)繁榮和文明和諧，進(jìn)而形成“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的真正意義上的社會(huì)主義新農(nóng)村。另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)對(duì)于中國(guó)這樣的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，是分散、化解以及規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)可以使投保農(nóng)民在遭受保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的災(zāi)害后及時(shí)得到補(bǔ)償，以保障農(nóng)民生活的相對(duì)穩(wěn)定；可以將大額的不穩(wěn)定的不可控的農(nóng)業(yè)損失轉(zhuǎn)化為小額的固定的以及可控的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，從而有助于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的持續(xù)穩(wěn)定；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)緊緊圍繞“三農(nóng)”的主題，在防范災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入、提升保障水平中都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)作為處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期和改革開(kāi)放的攻堅(jiān)期。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其服務(wù)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)的發(fā)展極不平衡，主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）起步時(shí)間相對(duì)較晚、發(fā)展速度相對(duì)較慢

比起許多發(fā)達(dá)國(guó)家起步較早、發(fā)展較快并且覆蓋范圍也相對(duì)較廣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成長(zhǎng)歷程，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚、發(fā)展較慢,覆蓋面較小。我國(guó)近代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)歷了70多年的跌宕歷史,包括20世紀(jì)20年代的小規(guī)模試點(diǎn)、50年代的高潮以及停辦、80年代前期的恢復(fù)等階段。[1]1982—2002年底,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入波動(dòng)發(fā)展的階段，但其經(jīng)營(yíng)一直處于盈虧極不平衡的狀態(tài)，平均賠付率達(dá)到88%，虧損數(shù)額非常大。盡管?chē)?guó)家從1996年起開(kāi)始免征農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營(yíng)業(yè)稅,但與巨大的風(fēng)險(xiǎn)相比，這筆免征稅額依然微不足道。2003年全國(guó)農(nóng)險(xiǎn)的保費(fèi)收入僅占全國(guó)財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)收入的0.5%,占總保費(fèi)收入的0.12%。而十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。2011年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)承辦十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議代表建議128件，關(guān)于建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和森林保險(xiǎn)制度的建議有44件，占34.4%。由此可以看出，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，并且逐步重視政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的建立及發(fā)展。但從總體來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)還處于相對(duì)低下的水平，發(fā)展也極不穩(wěn)定。承保范圍相對(duì)狹窄，市場(chǎng)份額不大，所提供的險(xiǎn)種與市場(chǎng)的實(shí)際需求仍有差距。[2]近幾年，我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的進(jìn)程得到了較快的發(fā)展，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的主要著力點(diǎn)仍然集中于城市居民，相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展良好的保險(xiǎn)服務(wù)、城市保險(xiǎn)市場(chǎng)較快的發(fā)展速度以及不斷增加的發(fā)展規(guī)模，尤其是與農(nóng)村保險(xiǎn)的實(shí)際需求相比較，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展速度仍然相對(duì)緩慢與滯后。

（二）農(nóng)民參與積極性低

通過(guò)查閱國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的近期數(shù)據(jù)，筆者制作了“我國(guó)農(nóng)民平均個(gè)人收入”的三線表（如表1所示），該表反映了從2006年到2013年筆者所在的湖南省和全國(guó)的農(nóng)民平均個(gè)人收入情況。雖然收入呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，但物價(jià)總體水平的上升、農(nóng)民可支配收入的限制以及對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的不了解都讓他們徘徊在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的大門(mén)之外。

表1 我國(guó)農(nóng)民平均個(gè)人收入(元)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，較高的保險(xiǎn)賠償率必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)高于農(nóng)民的心理預(yù)期，由于經(jīng)濟(jì)收入較低，大部分農(nóng)民買(mǎi)不起保險(xiǎn)、不愿意購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，參與投保的積極性迅速降低；[3][4]其次，大多數(shù)農(nóng)民的文化層次和受教育水平較低，不少農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是變相收取費(fèi)用從而盲目反對(duì)。農(nóng)民的不作為不符合大數(shù)原則，造成了保險(xiǎn)公司無(wú)法在更大的范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)障礙，而農(nóng)民如果真正遭遇災(zāi)害或者意外事故，又無(wú)從追求責(zé)任，造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的斷層和短板；再次，農(nóng)民大多實(shí)現(xiàn)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在許多的貧困地區(qū)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量少，醫(yī)療設(shè)施簡(jiǎn)陋落后，農(nóng)民到定點(diǎn)合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)的路程遙遠(yuǎn)，他們本來(lái)就可能造成入不敷出，而在就醫(yī)成本已經(jīng)很高的情況下，還需要增加交通、住宿等間接的成本，阻礙了他們參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的腳步。

（三）管理制度不完善

首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款與費(fèi)率不精細(xì)。我國(guó)幅員遼闊，即使在各省區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害的分布也很不均衡。到目前為止，農(nóng)作物的保險(xiǎn)費(fèi)率仍普遍存在著省內(nèi)“一刀切”的做法，諸多低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)民始終都在為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)民做貢獻(xiàn)。[5]由于缺乏長(zhǎng)期的農(nóng)作物損失的可靠數(shù)據(jù)和穩(wěn)定參考數(shù)據(jù)，造成了費(fèi)率確定很困難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保對(duì)象相對(duì)復(fù)雜，規(guī)模不大，技術(shù)含量低，理賠難度大。另外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠比其他保險(xiǎn)更復(fù)雜。一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的賠款流程是根據(jù)事故發(fā)生前的財(cái)產(chǎn)價(jià)值統(tǒng)計(jì)，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠款則需要通過(guò)事故發(fā)生當(dāng)時(shí)的實(shí)際價(jià)值統(tǒng)計(jì)。如果農(nóng)作物尚未成熟或者出現(xiàn)其他不可抗力所導(dǎo)致的問(wèn)題，要準(zhǔn)確地計(jì)算損失程度，預(yù)測(cè)未來(lái)的實(shí)際產(chǎn)量以及農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格都非常困難。[6]

其次，風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不健全。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)繁多，范圍較廣，發(fā)生機(jī)率很大。[7]我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括自然風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和由于人為錯(cuò)誤造成事故或損失的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。[8]這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的高風(fēng)險(xiǎn)也形成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的高風(fēng)險(xiǎn)。另外，道德風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中很難防范。例如2013年涉及多省市的禽流感事例，大量家禽染上禽流感，但投保養(yǎng)殖險(xiǎn)的農(nóng)民很少，并且多數(shù)人把病死家禽全部放在少數(shù)幾個(gè)投保養(yǎng)殖險(xiǎn)的農(nóng)民處，再找保險(xiǎn)公司理賠。此時(shí)保險(xiǎn)公司難以分辨和確認(rèn)哪些家禽曾經(jīng)投保過(guò)，而哪些沒(méi)有投保。[6]這樣的情況就很難做到公平公正公開(kāi)并且合理地了解事實(shí)以及賠償。這也是造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)滯后發(fā)展的重要原因。

最后，監(jiān)管措施不到位。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)方面的統(tǒng)計(jì)資料不詳，處理統(tǒng)計(jì)資料的能力有限，無(wú)法形成完善的知識(shí)架構(gòu)和理論體系，并且陷入無(wú)理可依無(wú)法可依的尷尬局面。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的目標(biāo)本應(yīng)該是最大限度地滿足農(nóng)民的切身利益以及提高農(nóng)村的社會(huì)保障水平，但目前推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的基本上都是商業(yè)性保險(xiǎn)公司，它們的最終目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，這與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)所推崇的價(jià)值導(dǎo)向背道而馳，從而無(wú)法進(jìn)行合理地監(jiān)管。雖然國(guó)家對(duì)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司進(jìn)行了一定的資金補(bǔ)貼，但相關(guān)的操作化問(wèn)題并未得到解決。另外，部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的操作十分不透明，甚至以各種理由拒絕公布具體操作流程，缺乏了自律約束進(jìn)而造成監(jiān)管的阻礙。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)相關(guān)問(wèn)題的成因

通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和文獻(xiàn)分析，筆者發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的因素是多方面的，國(guó)家、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民個(gè)人都應(yīng)該負(fù)有一定的責(zé)任。

（一）政府推行力度不夠

隨著政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展取得了一定成效。但相對(duì)于與農(nóng)業(yè)方面相關(guān)并且發(fā)展相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行力度明顯較弱，無(wú)法對(duì)農(nóng)民投保以及保險(xiǎn)公司的合理利益進(jìn)行有效支持和保障，無(wú)法最大限度地滿足農(nóng)民的切身利益以及提高農(nóng)村的社會(huì)保障水平。政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要方式是資金補(bǔ)貼，方式單一。[9]而地方政府的相關(guān)政策又具有很大的不確定性，部分資金補(bǔ)貼無(wú)法按時(shí)按量撥付，甚至被其他部門(mén)、其他領(lǐng)域擠占或者挪用，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)、核算以及償付等流程也受到影響。由于我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的歷史原因，政府扶持農(nóng)民一直以來(lái)都是通過(guò)財(cái)政部撥款，以農(nóng)業(yè)和價(jià)格補(bǔ)貼的形式直接補(bǔ)助農(nóng)民，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)補(bǔ)貼，這說(shuō)明政府對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持缺乏有力保證。[10]

2009年2月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》，修訂后的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》自2009年10月1日起施行。而我國(guó)目前沒(méi)有一部完整的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，只在現(xiàn)有的《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自愿投保和多主體經(jīng)營(yíng)原則。而《保險(xiǎn)法》又是一部商業(yè)性質(zhì)較濃厚的保險(xiǎn)法，主要規(guī)定和維護(hù)了商業(yè)性保險(xiǎn)公司的各項(xiàng)行為。這兩部法律對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有少數(shù)的原則性規(guī)定，但又過(guò)于抽象，可操作性不強(qiáng)。[11]由于沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)形成一個(gè)完整的認(rèn)知，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的許多領(lǐng)域都存在著法律真空，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)者和投保者沒(méi)有辦法達(dá)成很好的共識(shí)，這也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程一度停滯不前。

（二）宣傳力度不夠

通過(guò)查閱國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的近期數(shù)據(jù)，筆者制作了“我國(guó)保險(xiǎn)公司資產(chǎn)情況”的三線表 （如表2所示），該表反映了我國(guó)保險(xiǎn)公司2006年到2013年資產(chǎn)的分布情況，總資產(chǎn)和壽險(xiǎn)公司的資產(chǎn)均呈現(xiàn)一個(gè)上升較快的趨勢(shì)。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的一種，再保險(xiǎn)屬于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要舉措。但從表中可以看出，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)處于基數(shù)相對(duì)較小，上升趨緩的狀態(tài)。這種壽險(xiǎn)公司占據(jù)總資產(chǎn)大部分的情況是有根據(jù)的，人們相對(duì)更加重視人身保險(xiǎn)的保障，而財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)，特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因?yàn)楦鞣N原因疏于宣傳，沒(méi)有給人們特別是農(nóng)民造成一個(gè)直觀能帶來(lái)利益的印象，造成了保險(xiǎn)公司資產(chǎn)的縮水，也制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

表2 我國(guó)保險(xiǎn)公司資產(chǎn)情況（億元）

通過(guò)查閱國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的近期數(shù)據(jù)，筆者挑選了幾個(gè)相對(duì)具有代表性的地區(qū)制作了“2013年我國(guó)部分地區(qū)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入與賠付支出情況”的三線表（如表3所示），該表格反映了2013年我國(guó)總保費(fèi)收入與賠付支出和財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入與賠付支出的對(duì)比；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的一種，從表格中可以看出，財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入所占總保費(fèi)收入的比例很小，但財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)賠付支出占總賠付支出的比例幾乎都超過(guò)了50%，保費(fèi)收入高，賠付率也相對(duì)較高。

表3 2013年我國(guó)部分地區(qū)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入與賠付支出情況(億元)

另外，保險(xiǎn)公司涉足農(nóng)村的時(shí)間較晚，涉及的領(lǐng)域也較少，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳意識(shí)和力度不強(qiáng)，宣傳方式不合理，這使得很多農(nóng)民，特別是經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民不了解保險(xiǎn)的意義，表3中海南、西藏等地的數(shù)據(jù)就能真實(shí)地反應(yīng)這一情況，比起廣東保費(fèi)收入1902.91億元和賠付支出619.10億元的先進(jìn)與發(fā)達(dá)，西藏的各方面硬件、軟件措施都相對(duì)落后和貧窮，其保費(fèi)收入為11.43億元，而賠付支出也僅為5.60億元。他們不了解參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠?yàn)樽约簬?lái)的保障和利益有多大，不了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種和服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠過(guò)程中的手續(xù)復(fù)雜并且繁瑣，從而對(duì)參保有很多疑慮而不參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

（三）專(zhuān)業(yè)人才較少

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的歷史沿革以及對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)無(wú)端歧視的現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展跌宕起伏，困難重重；而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性以及相關(guān)服務(wù)的不健全都導(dǎo)致了人才的急劇匱乏。[9]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要求工作人員既深諳全面的農(nóng)業(yè)技術(shù)，又熟練地掌握經(jīng)營(yíng)技術(shù)。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)技術(shù)的創(chuàng)新，能夠提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平，最終促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平的提高和農(nóng)村社會(huì)保障水平的提高。然而由于人才的匱乏和斷層，各部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)發(fā)展的不夠重視，政府與保險(xiǎn)公司將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)作足球踢來(lái)踢去而撇開(kāi)自身責(zé)任，都導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新力度小，開(kāi)發(fā)種類(lèi)少，從而制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。[12]

三、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)發(fā)展和完善的幾點(diǎn)建議

為了使農(nóng)業(yè)人口的生活更有保障，更有意義，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題及成因分析，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，本文認(rèn)為，要健全和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展，需要從多方面展開(kāi)工作。只有合理地協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，才能解除阻礙，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)真正地保護(hù)農(nóng)民和保險(xiǎn)公司的合法權(quán)益，真正地為“三農(nóng)”服務(wù)。

（一）加強(qiáng)與完善關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的立法

目前世界上大約有五十多個(gè)國(guó)家實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都特別制定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法及其實(shí)施細(xì)則。國(guó)外的大量經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)需要立法先行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律，我國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》已經(jīng)于2012年10月24日國(guó)務(wù)院第222次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2013年3月1日開(kāi)始施行。這一舉措使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)終于走上法制化軌道。在條件更加成熟的時(shí)候，根據(jù)國(guó)家政策，應(yīng)從宏觀層面制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度納入我國(guó)保險(xiǎn)法律體系，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范化和制度化；[13]以法律形式明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)在國(guó)家農(nóng)村社會(huì)保障體系中的地位和作用；[14]明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的目標(biāo)、保障范圍、保障水平等；盡量將個(gè)人、集體風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，減少災(zāi)害損失；不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)水平和經(jīng)營(yíng)管理水平，從而進(jìn)一步提升農(nóng)村社會(huì)保障的整體水平。[15]

（二）發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中的重要作用

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展不能光靠市場(chǎng)推動(dòng)，政府的協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)在其中也應(yīng)起到重要作用?？v觀世界，只要推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家，政府都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)采取了相關(guān)支持。我國(guó)可以借鑒國(guó)外成功和先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)提供支持。一方面，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施予以支持，以提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的公正度。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)的不確定性都決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn)，賠付率相對(duì)較高，[16]政府應(yīng)該對(duì)相關(guān)保險(xiǎn)公司進(jìn)行政策扶持，鼓勵(lì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司積極開(kāi)展業(yè)務(wù)、拓寬業(yè)務(wù)范圍，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)更加具有針對(duì)性和可操作性；財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的初期運(yùn)營(yíng)提供資金支持，確保經(jīng)營(yíng)過(guò)程中資金的流動(dòng)性和通暢性；還可根據(jù)實(shí)際的需求，建立分層、分級(jí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展基金，以緩解政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的巨大壓力；稅務(wù)部門(mén)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的初期運(yùn)營(yíng)給予稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和受惠面。[17][4]同時(shí)，政府也應(yīng)該參與到宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行列當(dāng)中，與保險(xiǎn)公司一道向農(nóng)民宣傳參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的必要性和保障性，在提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)的同時(shí)，能夠促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障水平的發(fā)展。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)行為監(jiān)管

2012年2月1日，中央一號(hào)文件特別對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作出了指示。之后，中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠管理工作的通知》，《通知》明確規(guī)定了各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司要按照“主動(dòng)、迅速、科學(xué)、合理”的原則，做到“定損到戶”、“理賠到戶”和“理賠結(jié)果公開(kāi)”，確保賠案處理規(guī)范，賠款及時(shí)、足額支付給被保險(xiǎn)人。從中央到監(jiān)管層，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正受到比往年更多的關(guān)注。

加強(qiáng)基層監(jiān)管力量。為了進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展，人才隊(duì)伍的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，這樣才能隨時(shí)與不同的形勢(shì)和任務(wù)匹配。應(yīng)該吸收懂三農(nóng)、懂經(jīng)濟(jì)、懂氣候、懂農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治等方面的專(zhuān)業(yè)人才加入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的隊(duì)伍，[18]加大基層監(jiān)管的人數(shù)以及加強(qiáng)基層監(jiān)管的力度，公開(kāi)透明地開(kāi)展投保服務(wù)和災(zāi)后理賠。

引進(jìn)外部監(jiān)督力量。單靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)、政府的引導(dǎo)或者保險(xiǎn)人才的操作，都難以讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的規(guī)模達(dá)到一個(gè)全新的高度，所以引進(jìn)外部的監(jiān)督力量也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)該充分利用多媒體的作用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方針、政策的宣傳力度，尤其加強(qiáng)面向種植、養(yǎng)殖大戶、大型企業(yè)、專(zhuān)業(yè)組織的宣傳；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司可以適當(dāng)印發(fā)資料分發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，及時(shí)宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的意義和提供的保障；相關(guān)部門(mén)組織人員深入農(nóng)村開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保投保；[17][3]成立專(zhuān)門(mén)的保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督制度的實(shí)施。這些環(huán)節(jié)都是通過(guò)間接的外部監(jiān)督促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。

（四）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)管理

加強(qiáng)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)體制的改革。一方面，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿投保相結(jié)合的辦法，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面；根據(jù)各地具體情況，對(duì)比較常見(jiàn)的自然災(zāi)害，在政府財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的前提下進(jìn)行強(qiáng)制投保；編寫(xiě)簡(jiǎn)單易懂的資料，提高農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)種類(lèi)、功能的認(rèn)識(shí)，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)貼近他們的生產(chǎn)和生活，使他們了解到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠真正維護(hù)自己的切身利益，從而促使他們自愿投保。另一方面，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)，將其目標(biāo)定位為提高社會(huì)化效益；因地制宜進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新、提高保障進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新；[12][2]逐步以保險(xiǎn)扶持取代對(duì)貧困地區(qū)粗放的民政救濟(jì)。再者，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)體系、金融體系和農(nóng)村信用體系建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)；[13]鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司充分利用農(nóng)村信用的優(yōu)勢(shì)，讓其參與代理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)過(guò)程中的環(huán)節(jié)和成本；這些舉措使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中真正受益，間接提升了農(nóng)村社會(huì)保障水平。

建立多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。大范圍的自然災(zāi)害往往帶來(lái)農(nóng)業(yè)的巨大損失，而普通的商業(yè)保險(xiǎn)很難承擔(dān)，所以需要合理有效地配置政策資源，可以嘗試使用個(gè)人、集體、公司等多種資金籌措方式以緩解國(guó)家財(cái)政的壓力。[15]農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有很大的不可預(yù)見(jiàn)性，完全依靠國(guó)家財(cái)政的力量很容易產(chǎn)生資金短缺和流通危機(jī)，所以應(yīng)該在日常年份里積累和鋪墊一定數(shù)額的資金，以免造成巨災(zāi)年份里財(cái)政資金的匱乏。為了克服資金來(lái)源渠道單一、利用效率不高等問(wèn)題，政府應(yīng)該主導(dǎo)并且支持建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的投資及融資平臺(tái)，與傳統(tǒng)的政府引導(dǎo)相比，這樣的平臺(tái)一方面擴(kuò)大了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的資金來(lái)源，一定程度上減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)；[14]另一方面將閑置的資金投入資本市場(chǎng)運(yùn)作，加速了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資金流動(dòng)，積累了更多資金也間接地提高資金的利用效率，從而進(jìn)一步完善了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展。

建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于高風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)種，對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家都建立起了強(qiáng)大的再保險(xiǎn)機(jī)制以保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其服務(wù)的順利運(yùn)行。我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生的概率很大，為了有效地規(guī)避因遭遇自然災(zāi)害而難以賠付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金的影響，根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情，我國(guó)有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)制度。[18]對(duì)密切關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，國(guó)家應(yīng)該引導(dǎo)并且組織相關(guān)經(jīng)驗(yàn)豐富的商業(yè)性保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行分保，進(jìn)一步分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；[19]利用再保險(xiǎn)組織的基金應(yīng)對(duì)不同地區(qū)、不同種類(lèi)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所造成的不同后果，防止因?yàn)橐淮涡缘拇箢~賠償而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不可逆轉(zhuǎn)的虧損甚至破產(chǎn)。[15]另一方面，國(guó)家還可以通過(guò)兩種方式以分散不同地區(qū)、不同種類(lèi)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一是由國(guó)家主導(dǎo)，成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，向涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的私人公司提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；二是國(guó)家鼓勵(lì)，建立互助社形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。[20][21]第一種方式通過(guò)政府出面，一定程度上解除了私人保險(xiǎn)公司的后顧之憂；第二種方式則加大了各私人保險(xiǎn)公司之間的合作和互助，政府在其中起到了穿針引線的作用，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化程度，既有利于分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，又能進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的發(fā)展。[22]

[1]翟?，B，刑源源.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀帶來(lái)的思考[J].經(jīng)濟(jì)與法，2012，（10）：197.

[2]趙元鳳，張旭光.世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展特點(diǎn)及對(duì)中國(guó)的啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2012，（8）：4-8

[3]張小琴.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制創(chuàng)新探析[J].保險(xiǎn)論壇，2011，（10）：47-48.

[4]宋春光.淺談農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題及策略[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2012，（8）：206.

[5]烏格.“農(nóng)險(xiǎn)”何時(shí)能讓農(nóng)民安度災(zāi)難[J].中國(guó)減災(zāi)，2010，（8）：23.

[6]王倩倩.淺析中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)措施[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（8）：250.

[7]王亮，曹文.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].金融時(shí)報(bào)，2009，（4）：5-9.

[8]梁永明，劉風(fēng)之，羅銘俊，黃曉璐.中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀研究及發(fā)展對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，（30）：104-105.

[9]李廣貴.論我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策[J].金融理論與實(shí)踐，2011，（5）：81-82.

[10]關(guān)靜，馬利軍，胡佳.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展思考[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011，（19）：149-150.

[11]胡琰如，徐佳.我國(guó)建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系的必要性和可行性分析[J].社會(huì)經(jīng)濟(jì)，2010，（8）：155.

[12]楊小玲.改革開(kāi)放30年以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程研究[J].農(nóng)村金融，2012，（9）：86-88.

[13]楊君岐，侯曉康，楊瑞琴.對(duì)于完善我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的探討[J].金融學(xué)刊，2012，（5）：11-14.

[14]范滿志.對(duì)縣域農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺失問(wèn)題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2010，（8）：28-30.

[15]喬軍.小議我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀及完善措施[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010，（8）：82.

[16]邵亮.基于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題的發(fā)展性思考[J].勞動(dòng)保障世界，2011，（3）：83-84.

[17]姜軍濤.淺析我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策[J].社會(huì)科學(xué)，2011，（3）：19-21.

[18]李東衛(wèi).貧困地區(qū)發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)的深層次障礙和治理對(duì)策[J].市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，2011，（2）：19-21.

[19]張艷，錢(qián)振偉.云南政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系中的治理機(jī)制問(wèn)題研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011，（4）：109-114.

[20]鄭潔，翟勝寶.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及發(fā)展路徑[J].西部經(jīng)濟(jì)管理，2011，（1）：85-88.

[21]張自麗.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的路徑選擇：相互保險(xiǎn)制度[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011，（2）：6-9.

[22]周寧宇.公共財(cái)政視角下政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新模式的思考[J].中國(guó)金融，2012，（6）：68-71.