快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障失地農(nóng)民就業(yè)的政府角色定位——基于羅爾斯的正義原則分析

張映芹，趙 瑾

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710119）

伴隨著快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)產(chǎn)生了失地農(nóng)民這樣一個(gè)特殊的國(guó)民群體。失地農(nóng)民一般分為兩類(lèi)：一類(lèi)指自愿離開(kāi)土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的失地農(nóng)民，即兼業(yè)農(nóng)戶，兼業(yè)農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步或者其自身有能力從事其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作而從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中游離出來(lái)的一部分農(nóng)民，但其并沒(méi)有真正放棄其土地承包權(quán)；另一類(lèi)指在工業(yè)化城市化進(jìn)程中，由于城市擴(kuò)張、小城鎮(zhèn)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)用地征用土地，而失去全部或大部分土地，單憑土地已經(jīng)不能維持生產(chǎn)生活的農(nóng)民。[1]本文主要討論的是第二類(lèi)群體。失地農(nóng)民群體既失去了原來(lái)以土地為基礎(chǔ)的保障，又因?yàn)樽陨斫逃潭群驮旧畋尘?，在市?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)中處于弱勢(shì)地位，從而極容易陷入貧困境地而無(wú)法自拔。提高失地農(nóng)民就業(yè)技能，保障失地后基本生活，降低其生存風(fēng)險(xiǎn)，不僅是保障每個(gè)國(guó)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必要條件。

美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾斯在其《正義論》中討論了關(guān)于公平正義的兩個(gè)原則：首先，每一個(gè)人對(duì)于一種平等的基本自由之完全適當(dāng)體制都擁有相同的不可剝奪的權(quán)利，而這種體制與適于所有人的同樣自由體制是相容的；其次，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該滿足兩個(gè)條件：一是它們所從屬的公職和職位應(yīng)該在公平的機(jī)會(huì)平等條件下對(duì)所有人開(kāi)放，二是它們應(yīng)該有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益。[2]（P43）羅爾斯認(rèn)為社會(huì)是由自由和平等公民組成的一種公平合作體系，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，在制度設(shè)計(jì)中不應(yīng)該忽視人生前景的不平等，應(yīng)該關(guān)注社會(huì)最不利人群的利益。我國(guó)長(zhǎng)期的二元體制造成了城鄉(xiāng)各個(gè)方面的發(fā)展差距，初態(tài)的不平等已經(jīng)在不同群體身上體現(xiàn)出來(lái)，從政治正義的角度，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，政府有責(zé)任補(bǔ)償和保障由于發(fā)展政策而利益受損的群體。即公民既然是自由和平等的人，那么民主的正義原則就應(yīng)該被視為保障自由和平等的人的政策原則，政府應(yīng)保證每個(gè)公民的自由平等，尤其是應(yīng)該保證生存困難人群的自由和平等。我國(guó)快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民之所以失地，其根本原因是為了響應(yīng)國(guó)家發(fā)展的政策措施，為了城鎮(zhèn)化而付出的代價(jià)，因此，政府有責(zé)任保證這部分失地人的生存和發(fā)展，而授人以魚(yú)不如授人以漁，本文認(rèn)為最終保障失地群體生存和發(fā)展的根本途徑是要解決其就業(yè)問(wèn)題，政府在保障失地農(nóng)民就業(yè)中必須堅(jiān)持公平正義原則，充當(dāng)保障起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平的重要角色。

一、政府關(guān)于失地農(nóng)民的就業(yè)政策與實(shí)踐

為了保障第二類(lèi)失地農(nóng)民群體的基本生存，現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》、2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等一系列文件，都做出了相關(guān)政策規(guī)定。總而言之，對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)安置方式一般分為三種：一是土地?fù)Q就業(yè)，或者用地單位為符合就業(yè)條件的被征地農(nóng)民直接提供就業(yè)崗位，或者用地單位委托就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為被征地農(nóng)民解決就業(yè)；二是集體安置失地農(nóng)民，即征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)不直接支付給被征地農(nóng)民，而是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其他相關(guān)單位統(tǒng)一管理和使用，集體安置失地農(nóng)民就業(yè)；三是一次性支付農(nóng)民征地補(bǔ)償款。同時(shí)，各級(jí)政府也出臺(tái)了各種相關(guān)辦法來(lái)促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，為失地農(nóng)民提供咨詢、指導(dǎo)以及培訓(xùn)和介紹等服務(wù)。

為了推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，各地先后推出了扶持失地農(nóng)民的相關(guān)就業(yè)政策。陜西省西安市國(guó)際港務(wù)區(qū)在解決被征地農(nóng)民就業(yè)中建立起了新市民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，采取政府補(bǔ)貼和企業(yè)委培等多種方式，結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，與職業(yè)技術(shù)學(xué)校合作，對(duì)有就業(yè)愿望的新市民免費(fèi)開(kāi)展一定期限的職業(yè)資格免費(fèi)培訓(xùn)，同時(shí)，建立起完善再就業(yè)保障機(jī)制；湖北省棗陽(yáng)市人社部門(mén)專(zhuān)門(mén)為失地農(nóng)民開(kāi)展了免費(fèi)的技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)組織企業(yè)與就業(yè)技能培訓(xùn)部門(mén)對(duì)接，針對(duì)企業(yè)需求開(kāi)展免費(fèi)技能培訓(xùn)，失地農(nóng)民接受培訓(xùn)后到企業(yè)就業(yè)，這樣既滿足了企業(yè)用工需求，又解決了農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，增加了農(nóng)民收入；湖南省長(zhǎng)沙市望城區(qū)月亮島街道舉辦失地農(nóng)民專(zhuān)題招聘會(huì)，涉及工程管理員、叉車(chē)工、電焊工等技術(shù)類(lèi)工種，以及廚師、物管、倉(cāng)管等普通類(lèi)工種等領(lǐng)域，并將每季度舉行一次專(zhuān)題招聘會(huì)，還組織失地少地農(nóng)民開(kāi)展技能培訓(xùn)，探索失地農(nóng)民就業(yè)之道；江西省宜春市宜陽(yáng)新區(qū)一方面利用區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)招商，大力引進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)吸納農(nóng)民工就業(yè)，一方面有計(jì)劃地組織失地農(nóng)民免費(fèi)開(kāi)展家政服務(wù)、電焊等職業(yè)技能培訓(xùn)，采用靈活就業(yè)和購(gòu)買(mǎi)公益性崗位的方式解決就業(yè)年齡偏大、文化程度偏低的“4050”就業(yè)困難人員就業(yè)，另外，通過(guò)針對(duì)性的開(kāi)張創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)以及提供小額貸款幫助有創(chuàng)業(yè)能力和意愿的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

在解決失地農(nóng)民就業(yè)中，各地根據(jù)自己的客觀實(shí)際采取了相應(yīng)的辦法，主要表現(xiàn)在：一是政府提供或者政府與企業(yè)合作提供免費(fèi)的基本就業(yè)技能培訓(xùn)以及開(kāi)展針對(duì)失地農(nóng)民群體的招聘會(huì)，提高農(nóng)民的就業(yè)技能，增加農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)；二是征地單位創(chuàng)造崗位，吸納就業(yè)；三是采取優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持被征地農(nóng)民走自主創(chuàng)業(yè)之路。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)困境

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增長(zhǎng)，政府在解決失地農(nóng)民就業(yè)中做了大量的工作，取得了不小的成績(jī)，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，我國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)仍表現(xiàn)出難就業(yè)、易失業(yè)、收入低等特點(diǎn)，解決失地農(nóng)民就業(yè)困難重重。

（一）就業(yè)崗位供需不均衡

伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的是我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，根據(jù)中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2008—2013年間的總?cè)丝谧儎?dòng)比較平緩，從2008年的132802萬(wàn)人均勻地增長(zhǎng)為2013年的136072萬(wàn)人。而分城鄉(xiāng)看，人口變動(dòng)情況比較大，鄉(xiāng)村人口6年減少7438萬(wàn)人，而城鎮(zhèn)人口6年增加10708萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口比重增長(zhǎng)了6.74%，據(jù)此我們可以推斷出，城市人口變動(dòng)除原人口的自然增長(zhǎng)外，農(nóng)轉(zhuǎn)居是重要原因，而農(nóng)轉(zhuǎn)居的相當(dāng)部分則是失地農(nóng)民。2013年《城市藍(lán)皮書(shū)》指出 “中國(guó)真實(shí)的完全城鎮(zhèn)化率為42.2%，預(yù)計(jì)到2030年前全國(guó)大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化，其中存量約1.9億，增量達(dá)2.0億多”。[3]如此龐大的失地農(nóng)民要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，首先就面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題，而城市可提供給失地農(nóng)民的就業(yè)崗位有限，長(zhǎng)期的二元體制又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不活躍，投資有限導(dǎo)致其吸納就業(yè)的能力有限，失地農(nóng)民增長(zhǎng)速度與崗位供給數(shù)量不符使失地農(nóng)民就業(yè)陷入困境。

表1 中國(guó)歷年城鄉(xiāng)人口數(shù)及構(gòu)成

（二）自身原因限制就業(yè)

失地農(nóng)民就業(yè)困難也受其自身?xiàng)l件限制。首先，失地農(nóng)民普遍受教育程度低，基本除了承繼世代相傳的單一農(nóng)耕技術(shù)外沒(méi)有接受過(guò)其他滿足市場(chǎng)需要的工作技能培訓(xùn)，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，而科學(xué)技術(shù)的持續(xù)發(fā)展又使得勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求不斷提高，失地農(nóng)民在勞動(dòng)力市場(chǎng)中存在供給與需求的不匹配；其次，長(zhǎng)期農(nóng)耕生產(chǎn)生活方式被動(dòng)改變?yōu)楝F(xiàn)代的城市生產(chǎn)生活方式，失地農(nóng)民的就業(yè)觀念卻不能立即改變，再加上中國(guó)農(nóng)民安土重遷的傳統(tǒng)習(xí)俗，主動(dòng)就業(yè)的意識(shí)缺乏；最后，自身文化技能條件的限制造成失地農(nóng)民不斷在市場(chǎng)就業(yè)中的受挫，成為既無(wú)地、又無(wú)崗的城市邊緣群體，產(chǎn)生就業(yè)的自卑心理和消極的自我暗示，不良的就業(yè)心態(tài)也阻礙了其就業(yè)。

（三）社會(huì)原因限制就業(yè)

失地農(nóng)民就業(yè)困難也有來(lái)自于社會(huì)方面的原因。一方面，社會(huì)流行的雇傭標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)制度、培訓(xùn)技能投資等都是基于工作績(jī)效制定，這種人力資源管理方式無(wú)疑剝奪了失地農(nóng)民的可持續(xù)就業(yè)能力，使其只能從事強(qiáng)度較大、可替代性高、技能單一、危險(xiǎn)程度比較高的非正規(guī)服務(wù)類(lèi)工作，這類(lèi)工作通常都是城市勞動(dòng)力不愿進(jìn)入的行業(yè)，比如建筑業(yè)、保潔業(yè)、安保業(yè)等，所伴隨的就是比較低的薪酬和福利，較低的收入只能勉強(qiáng)維持失地農(nóng)民的基本生活，而低收入也意味著很少有多余資金和精力去提高自身文化水平、技能水平，阻礙可持續(xù)就業(yè)能力的提高，難以改變就業(yè)不穩(wěn)定的現(xiàn)狀；另一方面，我國(guó)施行二元用工制度，建筑、保潔、安保等行業(yè)用工一般采用勞務(wù)派遣制度，而這也是失地農(nóng)民大多所從事的行業(yè)，他們與勞務(wù)派遣公司而不是用人單位簽訂合同，相較于正式員工，派遣員工在勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保障、工會(huì)參與以及培訓(xùn)晉升方面均存在較大差異，這不僅使失地農(nóng)民就業(yè)得不到很好保障，心理期望高于現(xiàn)實(shí)待遇也會(huì)消弱其就業(yè)的積極性。

三、政府在保障失地農(nóng)民就業(yè)中的角色定位

城市化和工業(yè)化必然造成部分農(nóng)民的失地，城市周邊的農(nóng)村在不斷縮小甚至消失，而我國(guó)發(fā)展小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化策略也使遠(yuǎn)離城市的失地農(nóng)民群體數(shù)量不斷增多。如果說(shuō)城郊失地農(nóng)民通過(guò)政府的相關(guān)政策以及地域優(yōu)勢(shì)還可以在城市找到一席之地，然而大量遠(yuǎn)城、遠(yuǎn)郊的失地農(nóng)民涌入城市后，失業(yè)、生病、孩子失學(xué)等問(wèn)題接踵而至，這部分失地又在城市失業(yè)的群體必然會(huì)成為新的城市貧民。2013年半月談社民情民意調(diào)查中心開(kāi)展的“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的村莊變遷”調(diào)查結(jié)果顯示：50.2%的被訪者認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民“成為市民只是有了身份，可是目前社會(huì)保障過(guò)低，缺乏就業(yè)培訓(xùn)，新市民能不能在城市過(guò)得好很難說(shuō)”，31.6%的被訪者表示 “農(nóng)民吃虧了，他們被迫放棄土地保障進(jìn)了城，可又沒(méi)有在城市發(fā)展的能力，可能成為城市貧民”。[4]從這個(gè)調(diào)查我們可以看出，超過(guò)半數(shù)的人對(duì)于被動(dòng)市民化呈現(xiàn)一種懷疑的態(tài)度，而低水平的社會(huì)保障和就業(yè)困難是這種消極態(tài)度的主要原因，將近三分之一的人對(duì)農(nóng)民失地持反對(duì)態(tài)度，最主要原因也是失地農(nóng)民缺乏市場(chǎng)就業(yè)能力，無(wú)地?zé)o業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大。城鎮(zhèn)化是國(guó)家發(fā)展的必然趨勢(shì)，城鄉(xiāng)貧富差距的矛盾也將在城轉(zhuǎn)居過(guò)程中進(jìn)一步激化，這不僅對(duì)城市治理提出挑戰(zhàn)，也會(huì)影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，保障失地農(nóng)民就業(yè)和生活，讓失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)居無(wú)后顧之憂，是我國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)定推進(jìn)的必然條件和巨大挑戰(zhàn)，政府必須堅(jiān)持公平正義原則促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。

羅爾斯在其《正義論》中提出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。”[5]這表明了每個(gè)人的基于正義的自由與平等是不可侵犯的，即使是為了滿足大多數(shù)人利益所采取的功利主義的政策措施。對(duì)于失地農(nóng)民這個(gè)群體，由于其出身于農(nóng)民階層，他們的自然天賦因此發(fā)展受限，再加上國(guó)家發(fā)展政策使其失去原本賴以生存的土地，造成他們的人生前景相對(duì)于整個(gè)社會(huì)的不正義。這種人生前景的不正義不僅使失地農(nóng)民群體成為國(guó)民中的最不利者，而且其不利地位引發(fā)了社會(huì)成員之間的對(duì)立和沖突，影響到了社會(huì)的穩(wěn)定。失地農(nóng)民就業(yè)的弱勢(shì)地位從道德上講不是他們應(yīng)得的，正因如此，政府應(yīng)對(duì)天賦差別導(dǎo)致的不平等有所作為。羅爾斯所提出的正義原則，對(duì)于我國(guó)政府在保障失地農(nóng)民就業(yè)方面具有一定的指導(dǎo)性，本文認(rèn)為政府應(yīng)該從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義出發(fā)承擔(dān)以下三個(gè)角色。

（一）就業(yè)起點(diǎn)公平的支持者

羅爾斯正義二原則的第一條原則主要是用于確定和保障公民的平等和自由，對(duì)于擁有相似天賦和動(dòng)機(jī)的人們，無(wú)論他們的社會(huì)出身是什么，屬于什么階級(jí)，都應(yīng)該有相同的發(fā)展機(jī)會(huì)，即使他們反對(duì)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高效率的政策。我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制造成了農(nóng)村人口與城市人口的初態(tài)不平等，尤其體現(xiàn)在教育水平、社會(huì)資本等方面，由于快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，突然失去世代賴以生存的土地后，這部分失地農(nóng)民在就業(yè)層面的起點(diǎn)差距就體現(xiàn)了出來(lái)。起點(diǎn)的差距造成了就業(yè)困難、收入過(guò)低、人力資本投資不足、貧富差距過(guò)大等問(wèn)題，對(duì)國(guó)家發(fā)展和人民生活都會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重影響。一些城市化率較高的發(fā)展中國(guó)家，大量失去土地的居民伴隨城市化進(jìn)程進(jìn)入城市，部分人口因?yàn)椴荒塬@得穩(wěn)定工作而使城市里出現(xiàn)不少貧民窟，如墨西哥、巴西、阿根廷等，給這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了避免我國(guó)的城市化進(jìn)程出現(xiàn)這些問(wèn)題，政府必須從就業(yè)層面的起點(diǎn)入手，使失地農(nóng)民獲得失去土地保障后的可持續(xù)生計(jì)能力。[6]

一方面，要建立多層次的就業(yè)能力開(kāi)發(fā)機(jī)制。加強(qiáng)人力資本投資是提升失地農(nóng)民就業(yè)能力的有效途徑，政府在對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)其個(gè)人特征多層次有針對(duì)性進(jìn)行。由于失地農(nóng)民的年齡、性別、社會(huì)資本、知識(shí)技能背景的不同，對(duì)其就業(yè)能力進(jìn)行分類(lèi)開(kāi)發(fā)不僅可以提高效率，而且也保證了年輕的失地農(nóng)民可以獲得職業(yè)發(fā)展的可能性和持續(xù)性。在具體實(shí)施中，對(duì)于年齡偏大、知識(shí)水平偏低、就業(yè)動(dòng)機(jī)弱的群體可以集中組織簡(jiǎn)單的職業(yè)培訓(xùn)，政府更應(yīng)該關(guān)注的是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力及青年群體的就業(yè)能力開(kāi)發(fā)。對(duì)于這部分群體，政府可以與職業(yè)技術(shù)學(xué)校合作，針對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)崗位需求，從個(gè)體情況出發(fā)，選擇合適的課程項(xiàng)目，進(jìn)行短期或者相對(duì)長(zhǎng)時(shí)期的技能培訓(xùn)，并支持未上學(xué)的青少年進(jìn)行完全脫產(chǎn)的職業(yè)技能學(xué)習(xí)。多層次的培訓(xùn)機(jī)制可以使失地農(nóng)民逐漸從“體力型”向“技能型”以及多元發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而獲得與失地后城鎮(zhèn)化生活相匹配的就業(yè)能力。

另一方面，要保障失地農(nóng)民子女公平的受教育權(quán)。國(guó)家在城鄉(xiāng)教育上的投入不同以及城鄉(xiāng)辦學(xué)質(zhì)量和教育水平方面的差異，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育的不平等現(xiàn)象。失地農(nóng)民文化水平普遍較低，長(zhǎng)期閉塞的農(nóng)村生活以及自給自足的經(jīng)濟(jì)模式使其對(duì)教育不是很看重，當(dāng)被動(dòng)市民化后，突然的城鎮(zhèn)生活轉(zhuǎn)變會(huì)對(duì)其家庭教育產(chǎn)生沖擊：一方面，就業(yè)形勢(shì)艱難，農(nóng)村大學(xué)生在社會(huì)資本等方面存在劣勢(shì)，找到一份理想的工作很困難，容易使家長(zhǎng)覺(jué)得成本與收益不匹配，產(chǎn)生“讀書(shū)無(wú)用”的思想；另一方面，雖然家長(zhǎng)對(duì)自身劣勢(shì)以及孩子的教育劣勢(shì)有所認(rèn)識(shí)，但當(dāng)其沒(méi)有適應(yīng)好這種生活和調(diào)整好教育方式時(shí)，孩子極易因?yàn)殡y以抵抗生活環(huán)境轉(zhuǎn)變帶來(lái)的各種誘惑而走上歧路。這兩方面無(wú)疑產(chǎn)生了失地農(nóng)民子女的教育不公平。要保障失地農(nóng)民子女公平的受教育權(quán)，不僅要有針對(duì)性地對(duì)該群體子女進(jìn)行公平的人力資本投資，使其上得起學(xué)、能上好學(xué)，而且要同時(shí)開(kāi)展一些關(guān)于城市化思想以及教育理念的宣傳和培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民群體子女的家庭教育質(zhì)量，從而保證起點(diǎn)的公平性。

（二）就業(yè)過(guò)程公平的引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者

羅爾斯的正義原則第二條第一部分，論述了社會(huì)中的公職和職位應(yīng)該公平、平等地對(duì)所有人開(kāi)放，即公平的機(jī)會(huì)平等。所以，對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們與其他任何人一樣都應(yīng)該有獲得就業(yè)崗位的公平機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該在企業(yè)和失地農(nóng)民之間充當(dāng)引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色，保證個(gè)體可以公平、平等地獲得與其能力相適應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，而不至于讓具備就業(yè)能力的失地農(nóng)民因?yàn)槿狈蜆I(yè)機(jī)會(huì)無(wú)法就業(yè)。

失地農(nóng)民因?yàn)樯鐣?huì)資本缺乏，導(dǎo)致就業(yè)渠道較少。失地農(nóng)民之間屬于基于血緣、地緣等的強(qiáng)關(guān)系，由于群體內(nèi)部層次低、同質(zhì)性強(qiáng)，職業(yè)上的互濟(jì)性弱、崗位信息重復(fù)性高，相比較基于業(yè)緣、趣緣更加多元化的弱關(guān)系，在社會(huì)資本上處于不平等地位。關(guān)于就業(yè)者的強(qiáng)弱關(guān)系，美國(guó)學(xué)者馬克·格蘭諾維特曾提到：弱關(guān)系的分布范圍較廣,它比強(qiáng)關(guān)系更能充當(dāng)跨越其社會(huì)結(jié)構(gòu)與階層的界限去獲得信息和其他資源的橋梁,可以將其他群體的重要信息帶給不屬于這些群體的某個(gè)個(gè)體,進(jìn)而創(chuàng)造出更多的社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)。[7]為了轉(zhuǎn)變社會(huì)資本的不平等，除了通過(guò)人力資本投資增加其就業(yè)能力之外，還需要政府與企業(yè)之間搭建橋梁，為失地農(nóng)民提供職業(yè)信息，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)吸收失地農(nóng)民。首先，政策支持有能力的地方建立集體企業(yè)，就近解決被征地農(nóng)民就業(yè)；其次，國(guó)家為了發(fā)展城鎮(zhèn)化實(shí)施征地行為，企業(yè)是國(guó)家政策的獲利者，其有責(zé)任和義務(wù)為部分失地農(nóng)民提供可持續(xù)生計(jì)，由于目前失地農(nóng)民就業(yè)存在低技能、高流動(dòng)性、高替代性，企業(yè)也在培訓(xùn)投資、福利保障上對(duì)這部分群體歧視性對(duì)待，勞動(dòng)力市場(chǎng)上出現(xiàn)因其低技能、高流動(dòng)率、容易替代而企業(yè)不愿對(duì)其進(jìn)行過(guò)多人力資本投資與企業(yè) “用工荒”的矛盾現(xiàn)象，政府應(yīng)從法律層面規(guī)范企業(yè)的雇傭和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民從企業(yè)獲得公平對(duì)待；最后，積極培育失地農(nóng)民工會(huì)組織，建構(gòu)公正、平等勞資關(guān)系的社會(huì)資本，從而維護(hù)該群體的合法利益和民主權(quán)利，在失地農(nóng)民市民化這個(gè)過(guò)程中增進(jìn)其非農(nóng)就業(yè)的認(rèn)同感以及可持續(xù)職業(yè)發(fā)展的能力。

（三）結(jié)果公平的保障者

羅爾斯在對(duì)正義原則中的差別原則論述中認(rèn)為，社會(huì)如果有不平等存在，那么現(xiàn)存的不平等必須確實(shí)有效地有利于最不利者的利益。羅爾斯認(rèn)為我們的人生前景可能深受社會(huì)偶然性、自然偶然性和幸運(yùn)偶然性的影響，他在《作為公平的正義-正義新論》書(shū)中第二十一節(jié)論述到：“天賦更好的人（那些在自然天賦的分配中占有更幸運(yùn)位置的人，而從道德上講他們對(duì)此不是應(yīng)得的）被鼓勵(lì)去獲得更多的利益-他們已經(jīng)從這種分配的幸運(yùn)位置中受益了，但條件是他們應(yīng)以有利于天賦更差的人（那些在這種分配中占有更不幸位置的人，而從道德上講他們對(duì)此也不是應(yīng)得的）善的方式來(lái)培養(yǎng)和使用他們的自然天賦?！盵2]（P123）羅爾斯認(rèn)為我們應(yīng)將自然天賦的分配看作一種共同的資產(chǎn)，天賦更好的人已經(jīng)是這種分配中的受益者，他們更應(yīng)以有利于天賦更差人利益的方式來(lái)行事，這無(wú)疑為政府實(shí)施利他主義的公正無(wú)私的再分配政策提供了正義基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，失地農(nóng)民因?yàn)榫蜆I(yè)起點(diǎn)低，就業(yè)過(guò)程中又面臨各種困難，必然會(huì)導(dǎo)致一部分人群陷入貧困，如若政府不施以必要的再分配政策對(duì)其進(jìn)行生活保障，失地農(nóng)民必然會(huì)陷入一個(gè)“貧困循環(huán)”的怪圈當(dāng)中。正如美國(guó)學(xué)者納克斯所言：“在不發(fā)達(dá)國(guó)家中，貧窮既是資本形成率低下的原因，也是它的結(jié)果?！盵8]我國(guó)失地農(nóng)民的貧困也應(yīng)和了納克斯的貧困邏輯，失地農(nóng)民的貧困既是發(fā)展的原因，也是發(fā)展的結(jié)果。失地農(nóng)民由于低收入使其陷于貧困，而貧困又導(dǎo)致其教育不足，教育不足意味著就業(yè)困難，就業(yè)困難又是其低收入和更加貧困的原因，這就形成了一個(gè)非良性的“貧困循環(huán)”。非良性的“貧困循環(huán)”在不斷發(fā)展的社會(huì)中不僅是一種不公正的存在，而且也會(huì)因此導(dǎo)致各種社會(huì)不安定問(wèn)題，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。為了消除“貧困循環(huán)”的惡劣影響，促使社會(huì)階層合理地縱向流動(dòng)，政府不僅要提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力，為其創(chuàng)造就業(yè)崗位，而且應(yīng)對(duì)其由于未就業(yè)、就業(yè)后失業(yè)所導(dǎo)致的生活困難問(wèn)題提供全方位保障。健全對(duì)失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)制度以及最低生活保障制度，保障勞動(dòng)力再生產(chǎn)的順利進(jìn)行，這是政府作為結(jié)果公平的保障者責(zé)任之所在。

[1]劉華平.陜西城鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建與完善, [A].社會(huì)科學(xué)界第二屆陜西省2008學(xué)術(shù)年會(huì)暨西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院研究生論壇——“新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”專(zhuān)題論文集[C].西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2008.

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