中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)現(xiàn)障礙與突破路徑

徐行+楊鵬飛

摘 要：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是預(yù)防腐敗的有效手段之一，但該制度在中國(guó)雖經(jīng)二十多年的發(fā)展，依然受阻，執(zhí)行力度不強(qiáng)，成效亦不顯著。當(dāng)前中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)現(xiàn)的障礙，主要存在于制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行兩個(gè)層面。在制度設(shè)計(jì)上，至今仍未形成一套完整配套的制度體系和運(yùn)作模式;在制度執(zhí)行上，各申報(bào)主體對(duì)該制度的執(zhí)行動(dòng)力不足，且缺乏人力、技術(shù)等必要的資源保障。為了克服中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)現(xiàn)障礙，我們需努力探索突破的路徑，包括建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的科學(xué)運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化該制度的執(zhí)行力度和運(yùn)行動(dòng)力，完善其運(yùn)行環(huán)境和配套制度等。

關(guān)鍵詞： 財(cái)產(chǎn)申報(bào);實(shí)現(xiàn)障礙; 突破路徑;反腐敗

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2015）02-0010-05

一、中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指在國(guó)家黨政軍機(jī)關(guān)任職的一定級(jí)別官員在任職期間或任期屆滿后向有關(guān)部門申報(bào)自己及一定范圍的家庭成員的財(cái)產(chǎn)變化狀況并接受有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的制度。該制度是保證公民知情權(quán)、預(yù)防官員貪污腐敗的有效措施之一。其最早發(fā)源于1766年瑞典制定的第一部財(cái)產(chǎn)公示規(guī)則，此后許多國(guó)家和地區(qū)相繼建立了類似制度，通過要求官員定期申報(bào)和公開財(cái)產(chǎn)接受公眾監(jiān)督。我國(guó)從1988年起，開始試行在國(guó)家行政工作人員中實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。二十多年來，一直在探尋適合我國(guó)國(guó)情的制度實(shí)現(xiàn)路徑和方式，逐漸形成了“立法層面的探索（1987～1994）”、“規(guī)定層面的探索（1995～2010）”與“試點(diǎn)層面的探索（2009～至今）”三個(gè)階段。

立法層面的探索集中于1987～1994年期間。1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)、法治工委主任的王漢斌提出：“我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！盵1]次年，國(guó)務(wù)院監(jiān)察部和法制局共同起草了《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，但未能實(shí)際進(jìn)入立法程序。

至此，立法層面的探索遭遇“瓶頸”，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)逐步轉(zhuǎn)向法律效力較低的“規(guī)定層面的探索”。自1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》以來，隨著官員新型財(cái)產(chǎn)、隱性財(cái)產(chǎn)不斷出現(xiàn)，為確保申報(bào)制度的有效性，黨和國(guó)家對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也在不斷進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，如1997年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》中首次將親屬建房、婚喪嫁娶、經(jīng)營(yíng)承包等事項(xiàng)列入報(bào)告事項(xiàng);2001年為預(yù)防省部級(jí)高級(jí)官員和領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐化，《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中特意將省部級(jí)官員家庭財(cái)產(chǎn)納入申報(bào)范圍;2006年針對(duì)“裸官”以及部分官員利用配偶、子女移居國(guó)外的條件，轉(zhuǎn)移非法財(cái)產(chǎn)等新型貪腐現(xiàn)象，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中將配偶、子女出國(guó)定居情況納入報(bào)告范圍;2010年制定的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)》，針對(duì)自2008年以來頻頻曝光的官員住房腐敗問題，增加了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)的監(jiān)督。幾經(jīng)調(diào)整，至今仍然適用的是2001年和2010年制定的規(guī)定。

中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度“試點(diǎn)層面的探索”是由點(diǎn)到面，逐步鋪開的。2009年1月1日新疆阿勒泰地區(qū)率先推行官員財(cái)產(chǎn)公開制度的試點(diǎn)，2010年又有浙江、重慶、四川、湖南、湖北5省8個(gè)城市展開試驗(yàn)，隨后幾年，每年都有數(shù)個(gè)省市試點(diǎn)推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。至今已有包括重慶市黔江區(qū)、江北區(qū)、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、浙江桐廬縣、廣東珠海橫琴新區(qū)等在內(nèi)的12個(gè)省、直轄市的37個(gè)城市，相繼開展了官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)工作。

縱觀中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的三個(gè)發(fā)展階段，可以看出中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施現(xiàn)狀不容樂觀。第一，法律層面仍無實(shí)質(zhì)性突破。2006～2012年間，全國(guó)人大代表韓德云每年在全國(guó)兩會(huì)上提交一份關(guān)于建議制定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的議案，得到的答復(fù)由制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法“條件尚不成熟”、“存在一定困難”，到“深入研究論證”，再到2012年中紀(jì)委答復(fù)“有關(guān)部門已經(jīng)著手起草建議稿，加快起草進(jìn)程”。[2]但是，至今加快官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程，這一已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)的問題，仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第二，中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的試點(diǎn)和推廣效果并不理想。從現(xiàn)行37個(gè)試點(diǎn)縣市分布來看，多數(shù)集中在東部沿海與長(zhǎng)江中下游地區(qū)，未能向中西部地區(qū)快速擴(kuò)散。在已試點(diǎn)的地區(qū)，黨政官員在財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中，許多仍停留在紙面的“申報(bào)”上，在“公開、監(jiān)督、問責(zé)”各個(gè)環(huán)節(jié)上普遍存在著監(jiān)督乏力、公示虛無、問責(zé)缺失的問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到廣大人民群眾的心理預(yù)期。該制度在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推進(jìn)和真正貫徹落實(shí)還很困難。

二、當(dāng)前中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的阻礙因素

在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)環(huán)境下，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施、推廣的制約和阻礙因素，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

（一）受約束官員群體的抵制心理

受約束官員群體（即副縣處級(jí)以上各類官員）對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的心理狀態(tài)直接影響官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的效用。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)證調(diào)研結(jié)果來看，目前不少人對(duì)自主申報(bào)財(cái)產(chǎn)的抵觸心理較強(qiáng)，面對(duì)申報(bào)會(huì)采取積極或消極的抵制行為。①而官員群體產(chǎn)生抵制心理的根源之一在于受傳統(tǒng)官本位和封建意識(shí)的影響，一些官員不愿接受公眾監(jiān)督，更擔(dān)心財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)敗露其貪腐罪行，便常常打著保護(hù)個(gè)人隱私的旗號(hào)，直接或隱晦地抵制該制度的貫徹;根源之二在于，當(dāng)前中國(guó)還未建立起系統(tǒng)的社會(huì)信用體系，無法明確區(qū)分官員的合法所得與非法收入、官員個(gè)人收入與家庭其他成員收入。這就導(dǎo)致在申報(bào)過程中，受約束的官員群體在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)中如果申報(bào)數(shù)額過大，勢(shì)必引起其他人的懷疑，而自己還要承擔(dān)起證實(shí)自己財(cái)產(chǎn)合法性的責(zé)任，因此，申報(bào)越多，壓力越大，多數(shù)官員群體往往僅申報(bào)個(gè)人的工資收入，對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)與家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)存在很強(qiáng)的抵觸心理。

（二）制度設(shè)計(jì)層面的阻礙因素

制度是社會(huì)中每個(gè)人應(yīng)遵守的行為規(guī)則，這套規(guī)則能否有效實(shí)施有賴于制度本身的設(shè)計(jì)與安排。目前，中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在一個(gè)明顯缺陷，即沒有形成“申報(bào)—公開—審查—監(jiān)督—問責(zé)”這樣一個(gè)完備的制度體系和運(yùn)作模式。其不完備性具體表現(xiàn)在：

從“申報(bào)”環(huán)節(jié)上看，申報(bào)主體范圍仍然狹窄。雖然2010年制定實(shí)施的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告有關(guān)個(gè)人事項(xiàng)》中對(duì)申報(bào)主體限定為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、審判、檢察機(jī)關(guān)中縣處級(jí)副職以上的干部，民主黨派、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、大型企業(yè)中相當(dāng)于縣處級(jí)副職以上的干部，以及副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職尚未辦手續(xù)的干部，但仍不能完全涵蓋黨、政、軍、法系統(tǒng)以及各社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，尚有一些擁有較多資源分配機(jī)會(huì)或與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域密切相關(guān)的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部仍游離于申報(bào)主體范圍之外。

從“公開”環(huán)節(jié)上看，不論是從現(xiàn)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有關(guān)規(guī)定來看，還是從試點(diǎn)縣市的實(shí)踐來看，中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的公開皆是有限公開，即選擇在一定范圍內(nèi)公開申報(bào)材料，并未對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開的時(shí)間、范圍和財(cái)產(chǎn)擁有量的法定限度和公眾心理限度做明確的強(qiáng)制性的規(guī)定。

從“審查”環(huán)節(jié)上看，中國(guó)缺少一個(gè)部門專門負(fù)責(zé)對(duì)官員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估和審查。既沒有制定一個(gè)官員財(cái)產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有具體的部門負(fù)責(zé)審查工作。各級(jí)官員財(cái)產(chǎn)擁有量的審核標(biāo)準(zhǔn)是什么？沒有部門確定，也無法去審查。

從“監(jiān)督”環(huán)節(jié)上看，當(dāng)前中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)督依靠的是同體內(nèi)部監(jiān)督，組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門、司法部門既是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行主體，也是監(jiān)察和被監(jiān)察的主體，執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)交叉重疊，既不利于對(duì)監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力限制，也不能保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力獨(dú)立行使。

從“問責(zé)”環(huán)節(jié)看，目前中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施效果不佳，誰來負(fù)責(zé)？怎么負(fù)責(zé)？問責(zé)主體和問責(zé)程序皆不明確。對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中發(fā)現(xiàn)的問題采取什么方式處置？對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不作為怎樣追究責(zé)任？這些“問責(zé)”環(huán)節(jié)的缺失嚴(yán)重制約了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的真正落實(shí)。

（三）制度執(zhí)行層面的阻礙因素

中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在執(zhí)行方面的阻礙因素，主要表現(xiàn)為申報(bào)主體自主申報(bào)財(cái)產(chǎn)的動(dòng)力不足，政策執(zhí)行力度弱，缺乏必要的人力、技術(shù)、資源保障等。

第一，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行力度弱。制度通常具有路徑依賴性和相對(duì)穩(wěn)定性，一旦引入創(chuàng)新理念或進(jìn)行機(jī)制變革，就會(huì)對(duì)既有的結(jié)構(gòu)造成沖擊。目前我國(guó)將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為治理腐敗的重要手段之一，這屬于政體改革的一部分，本身就具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于長(zhǎng)期以來，腐敗問題未得到根治引發(fā)了公眾不滿，廣大民眾對(duì)反腐敗有著較高的心理期待，因此，黨和政府推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、異地做官制度、官邸制等改革措施極易獲得人民大眾的支持，有利于維護(hù)政府的公信力。然而，由于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度遲遲未上升到法律高度，走過場(chǎng)的虛假應(yīng)付現(xiàn)象明顯，實(shí)施的效果大打折扣，導(dǎo)致公眾的心理預(yù)期落空，政府的公信力反遭致更多的質(zhì)疑。正因?yàn)槿绱?，這項(xiàng)用意良好的制度作為對(duì)公權(quán)力的制約雖然對(duì)預(yù)防和治理腐敗有重要作用，但各級(jí)政府在具體落實(shí)和推行過程中多采取謹(jǐn)慎小心的態(tài)度，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度受各級(jí)政府的關(guān)注度較低。再加上地方政府本身承擔(dān)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)等重要職能，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)這類屬政治領(lǐng)域內(nèi)的改革往往很少采取主動(dòng)的姿態(tài)和舉措。

第二，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的貫徹受制于人力、技術(shù)等執(zhí)行資源的約束。若要落實(shí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的具體操作化程序，各黨政部門需要投入大量的人、財(cái)、物以及技術(shù)成本，建立一套申報(bào)、統(tǒng)計(jì)、公示、評(píng)判、審查一體化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，所需資金、設(shè)備、技術(shù)人員投入很大，這也是導(dǎo)致該制度難以實(shí)施的阻力之一。從試行官員財(cái)產(chǎn)公開的37個(gè)試點(diǎn)縣市的運(yùn)行狀況來看，多數(shù)試點(diǎn)縣市在執(zhí)行該制度時(shí)由于缺乏人力資源和財(cái)力保障，無法全面、及時(shí)、有效地對(duì)所有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的資料進(jìn)行核對(duì)審查，導(dǎo)致執(zhí)行效果不盡如人意。此外，從技術(shù)層面上看，雖然支撐官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的技術(shù)手段已相對(duì)成熟，報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等各種輿論媒體的發(fā)展已顯示出反腐的威力，但不少試點(diǎn)縣市與申報(bào)主體卻在財(cái)產(chǎn)公開方式上存在選擇困境。對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示，多數(shù)的選擇是在單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)或機(jī)關(guān)辦公大廳內(nèi)部公示，成熟的公共媒體和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)被棄用。少數(shù)最初選擇對(duì)外網(wǎng)上公布或公開范圍較大的試點(diǎn)縣市在遭遇各方壓力后，也相繼轉(zhuǎn)向保守的對(duì)內(nèi)公開方式。這種情況的發(fā)生、發(fā)展大大減弱了該制度的執(zhí)行效果。

（四）官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)行中缺乏必要的配套制度

由于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要配套制度建設(shè)不完善，現(xiàn)有各種反腐防腐制度之間未能形成合力。最直接的表現(xiàn)是：與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度密切相關(guān)的個(gè)人信用制度和金融實(shí)名制度尚未建立健全，對(duì)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的普遍推廣形成一定制約。個(gè)人信用是國(guó)家信用的基石，但中國(guó)個(gè)人信用制度建設(shè)起步較晚，與發(fā)達(dá)國(guó)家比相距甚遠(yuǎn)。囿于個(gè)人信息資料散布于公安、銀行、用人單位等部門，全國(guó)沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)能建立起完整的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)。而且，至今中國(guó)還缺乏評(píng)估個(gè)人信用的科學(xué)方法。因此，當(dāng)前中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與個(gè)人信用制度的實(shí)施，無法相互配合展開。

中國(guó)的金融實(shí)名制雖然自2000年以來就已實(shí)行，但由于管理漏洞與腐敗洗錢途徑隱蔽化，預(yù)防和遏制腐敗的效果并不理想。近年來被查處的貪腐官員多存在著將大量腐敗資金和非法收入轉(zhuǎn)移到他人名下或饋贈(zèng)親朋好友，以逃避財(cái)政審計(jì)和行政司法監(jiān)督審查的現(xiàn)象。目前中國(guó)各部門制定的反腐政策措施雖然很多，但不夠科學(xué)和規(guī)范，反腐各機(jī)構(gòu)、各主體和反腐各種制度、各項(xiàng)措施分散化特征明顯，未能形成多元互動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合的科學(xué)的反腐防腐治理體系和反腐的制度合力。這也是中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雖歷經(jīng)二十余年發(fā)展，仍處于艱難摸索階段的重要原因之一。

三、未來中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度真正落實(shí)的突破路徑

針對(duì)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行層面存在的問題，筆者認(rèn)為未來該項(xiàng)制度真正貫徹落實(shí)應(yīng)從以下三個(gè)方面尋找突破口：

（一）建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的科學(xué)運(yùn)行機(jī)制

一個(gè)完整的科學(xué)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和運(yùn)作機(jī)制應(yīng)該包括“申報(bào)、公開、審查、監(jiān)督、問責(zé)”五個(gè)環(huán)節(jié)。這五個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。從“申報(bào)”環(huán)節(jié)上看，應(yīng)擴(kuò)大申報(bào)主體范圍，結(jié)合試點(diǎn)縣市的做法將副科級(jí)副鄉(xiāng)級(jí)以上公職人員納入申報(bào)范圍。同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)官員家庭直系親屬財(cái)產(chǎn)的申報(bào)。從“公開”環(huán)節(jié)上看，應(yīng)加大公開的力度、擴(kuò)大公開的范圍，以公開副科級(jí)副鄉(xiāng)級(jí)以上官員財(cái)產(chǎn)為切入點(diǎn)，推動(dòng)自下而上的官員財(cái)產(chǎn)逐級(jí)公開，在公開范圍上，應(yīng)遵循有限公開到全部公開、內(nèi)部公開到外部公開的發(fā)展路徑，在給官員心理減壓的同時(shí)運(yùn)用公共媒體和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)擴(kuò)大公開的范圍。從“審查”環(huán)節(jié)上看，擬設(shè)立專門的官員財(cái)產(chǎn)審查機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛吸收體制內(nèi)和體制外各方面代表參加，專門負(fù)責(zé)官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)、審核事宜和對(duì)官員財(cái)產(chǎn)擁有量的法定限度的評(píng)估。從“監(jiān)督”環(huán)節(jié)上看，要打破同體監(jiān)督乏力與異體監(jiān)督虛設(shè)的困境，借鑒西方民主國(guó)家官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)同體監(jiān)督“異體化”和異體監(jiān)督“實(shí)體化”，[3]重構(gòu)既有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式和職權(quán)范圍，形成多元互動(dòng)的科學(xué)的監(jiān)督體系。從“問責(zé)”環(huán)節(jié)上看，要設(shè)計(jì)一套主體明確、程序透明、懲治與激勵(lì)相結(jié)合的有效問責(zé)機(jī)制，既追究不履行財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的官員的責(zé)任，也要對(duì)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的失職進(jìn)行問責(zé)。

（二）強(qiáng)化官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行力度和運(yùn)行動(dòng)力

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能否取得預(yù)期效果，制度執(zhí)行的力度和運(yùn)行動(dòng)力非常關(guān)鍵。目前，雖然該制度的試點(diǎn)表面上形成了“自下而上”的推廣路徑，但從實(shí)際效果看，并沒有達(dá)到預(yù)期目的，既沒有遏制住腐敗的勢(shì)頭，更沒有讓廣大民眾滿意，就連初期執(zhí)行力度較大的新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪地區(qū)，試點(diǎn)一段時(shí)間后又對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開的范圍、對(duì)象、形式進(jìn)行了諸多限定，其實(shí)施效果大打折扣。而后繼跟進(jìn)的試點(diǎn)縣市在整體上仍保持著低效維持態(tài)勢(shì)。因此，未來這項(xiàng)制度若想落實(shí)，提高運(yùn)行動(dòng)力，加大執(zhí)行力度則非常關(guān)鍵，可探索的路徑有三：

一是要繼續(xù)強(qiáng)力開拓“自上而下”的執(zhí)行路徑，借助中央的權(quán)威和法律的強(qiáng)力，由中央自上而下推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。中國(guó)政治領(lǐng)域改革和創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，高端設(shè)計(jì)、高層領(lǐng)導(dǎo)有著極強(qiáng)的表率作用。涉及政治領(lǐng)域內(nèi)的改革或創(chuàng)新，如果高層領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府身體力行會(huì)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的執(zhí)行有直接的推動(dòng)力和影響力。實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度較為成功的國(guó)家如韓國(guó)、俄羅斯等幾乎皆遵行這種模式。

二是重視官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行策略，堅(jiān)持強(qiáng)制性、漸進(jìn)性特點(diǎn)。所謂強(qiáng)制性是指要盡快賦予該項(xiàng)制度應(yīng)有的法律地位，堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的違紀(jì)者要嚴(yán)肅處理，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者應(yīng)予以法律懲處;所謂漸進(jìn)性是指不能期待官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能夠起到立竿見影的效果，要加強(qiáng)廉潔自律和反“四風(fēng)”的思想教育，提高各級(jí)官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的認(rèn)知度和自覺執(zhí)行的動(dòng)力，在執(zhí)行過程中注意風(fēng)險(xiǎn)防控。

三是賦予地方試點(diǎn)縣市必要的自主權(quán)，形成“上下結(jié)合”推進(jìn)模式。自主權(quán)包括允許地方進(jìn)行較長(zhǎng)期的探索，鼓勵(lì)地方投入一定的人力和成本組建專門的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同意其有權(quán)自主選擇在哪一領(lǐng)域采取哪種方式進(jìn)行公示和監(jiān)督。任何一種新的舉措經(jīng)由地方試點(diǎn)成功后，再經(jīng)中央認(rèn)可、采納，逐漸向全國(guó)推廣。要努力將該項(xiàng)制度納入制度化、法制化、秩序化的軌道。

（三）完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的運(yùn)行環(huán)境和配套制度

“任何一項(xiàng)好的制度，要想行得通、辦得到，一定要有一個(gè)配套措施和一個(gè)水到渠成的環(huán)境?！盵4]對(duì)于中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度來講，其運(yùn)行環(huán)境不完善主要表現(xiàn)為法治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境兩個(gè)方面。因此，要貫徹落實(shí)該制度，需要從這兩個(gè)方面來完善其運(yùn)行環(huán)境。法治環(huán)境的完善首先要求我們加快官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程，改變目前官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只有相關(guān)規(guī)定，卻無法可依的現(xiàn)狀?？梢钥紤]制定《國(guó)家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》、《反貪污賄賂法》、《國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)廉政監(jiān)督法》等一系列法律法規(guī);也可以嘗試在現(xiàn)有的《公務(wù)員法》中增加官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)內(nèi)容，把“申報(bào)—公開—審查—監(jiān)督—問責(zé)”五個(gè)環(huán)節(jié)明確寫入法律，并增設(shè)相應(yīng)的懲處措施以保證其執(zhí)行力度與執(zhí)行效果。

完善社會(huì)環(huán)境需要加快推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)，關(guān)鍵是建立真正意義上的金融實(shí)名制，參照美國(guó)、韓國(guó)和中國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)金融實(shí)名制的內(nèi)容與做法，要求個(gè)人在銀行開戶時(shí)除了提供真實(shí)有效的身份證件外，還必須向銀行提供個(gè)人資料，如住址、職業(yè)、婚姻狀況、住房情況等基本信息。[5]未來一段時(shí)間，要繼續(xù)推行信用卡交易制度，構(gòu)建隱性腐敗的預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)體制內(nèi)各監(jiān)督審計(jì)部門與金融機(jī)構(gòu)的資源共享平臺(tái)建設(shè)。

完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的配套制度，還需要構(gòu)建一套體制內(nèi)反腐各部門與體制外反腐各主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的科學(xué)的反腐體系。目前在中國(guó)反腐敗和廉政建設(shè)實(shí)踐中，初步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。這種齊抓共管的反腐機(jī)制和運(yùn)作方式對(duì)遏制黨政官員中腐敗現(xiàn)象的滋長(zhǎng)和蔓延、保證改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速，我國(guó)面臨的反腐敗形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，國(guó)家反腐體系的整體效能要達(dá)到最優(yōu)化，不僅需要各子系統(tǒng)功能得到充分發(fā)揮，更需要這些子系統(tǒng)之間互相配合，互為補(bǔ)充，協(xié)同互動(dòng)，形成合力，這就需要在調(diào)動(dòng)黨政紀(jì)檢監(jiān)察部門、人大、司法機(jī)關(guān)反腐防腐積極性的同時(shí)，鼓勵(lì)和動(dòng)員廣大公民借助網(wǎng)絡(luò)、媒體等先進(jìn)技術(shù)有序參與到對(duì)各級(jí)官員的監(jiān)督中來。要充分重視和發(fā)揮公民在官員財(cái)產(chǎn)公開、審查、監(jiān)督、問責(zé)環(huán)節(jié)的作用，努力彌補(bǔ)體制內(nèi)監(jiān)督不力的缺陷，最終構(gòu)建一個(gè)體制內(nèi)反腐各機(jī)構(gòu)和體制外各種反腐力量協(xié)調(diào)一致、多元互動(dòng)的科學(xué)治理體系，以確保官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和各種反腐措施的真正貫徹落實(shí)。

注釋：

① 2003年9月，“新世紀(jì)中國(guó)懲治和預(yù)防腐敗對(duì)策研究課題組”曾做過一項(xiàng)關(guān)于中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的阻力調(diào)查，從公布的調(diào)查結(jié)果可以看出，93%的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要阻力來自“領(lǐng)導(dǎo)階層”。十年后，2013年南昌大學(xué)邱安民博士通過對(duì)江西省行政管理學(xué)會(huì)及南昌大學(xué)廉政建設(shè)研究中心開展的“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度影響因素網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查”結(jié)果顯示，72.6%的人認(rèn)為“部分官員的抵制心理”是我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的阻礙因素。

參考文獻(xiàn)：

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[2]中紀(jì)委：公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法將及早列入立法規(guī)劃[N]. 南方都市報(bào)，2012-12-26.

[3] 郭文亮，王經(jīng)北.通體監(jiān)督異體化·異體監(jiān)督實(shí)體化：改革和完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的路徑與對(duì)策[J].理論探討，2010，（5）：105.

[4] 吳玉良.中紀(jì)委：官員財(cái)產(chǎn)公示缺兩方面條件[EB/OL]. http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_06/22/7179111_0.shtml，2011-06-22.

[5] 王明高等.中國(guó)新世紀(jì)懲治腐敗對(duì)策研究[M].長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2002.29.