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    城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式比較及其運(yùn)作探討

    2015-03-27 20:34:51鐘力

    摘要:隨著城市化步伐的不斷加快,城市對(duì)土地的需求不斷擴(kuò)大,土地作為一種稀缺性資源,變得非常緊俏。文章對(duì)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式進(jìn)行了對(duì)比,分析了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備操作中存在的問(wèn)題,并針對(duì)性地提出了相關(guān)建議。

    關(guān)鍵詞:城市土地;土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式;上海模式;杭州模式;南通模式 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    中圖分類(lèi)號(hào):F301 文章編號(hào):1009-2374(2015)11-0005-02 DOI:10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.11.003

    城市化的進(jìn)程中土地供需之間出現(xiàn)了矛盾關(guān)系,優(yōu)化城市土地供給結(jié)構(gòu),合理控制供給模式,保證土地資源的可持續(xù)利用已成為國(guó)家發(fā)展中面臨的重大問(wèn)題。

    1 城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式比較

    1.1 土地收購(gòu)儲(chǔ)備中的上海模式

    上海是我國(guó)最早建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的城市,在此之后,眾多城市紛紛效仿。上海的土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式以市場(chǎng)為主導(dǎo)。上海的土地發(fā)展中心以市政府的要求和自身的收購(gòu)計(jì)劃為前提,通過(guò)和收購(gòu)方的溝通協(xié)商,明確地價(jià)并約定土地收益的比例分成,并由上海市土地發(fā)展中心支付收購(gòu)金,按照規(guī)定辦理土地過(guò)戶。在這種模式之下,政府對(duì)政府規(guī)定的收購(gòu)范圍內(nèi)的土地不具有強(qiáng)制性,土地的收購(gòu)成功與否完全依托于土地發(fā)展中心與土地原用單位的協(xié)商,決定權(quán)在于原土地使用單位。而且土地發(fā)展中心是否擁有充足的運(yùn)作資金也成為土地收購(gòu)的困難點(diǎn)。因此,在上海模式下,政府難以對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行絕對(duì)性控制。但是,由于此種模式以市場(chǎng)為導(dǎo)向,因此,上海模式注重保護(hù)土地權(quán)利人的利益,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與其他政府部門(mén)之間的職權(quán)也處于法律的框架之內(nèi),土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)的職能相對(duì)而言較為明確。

    1.2 土地收購(gòu)儲(chǔ)備中的杭州模式

    杭州的土地收購(gòu)儲(chǔ)備以政府為主導(dǎo)。杭州市政府將杭州市區(qū)范圍內(nèi)所有需要盤(pán)活的土地納入土地儲(chǔ)備體系之內(nèi)。因此,杭州市政府可以對(duì)城市土地的收購(gòu)和儲(chǔ)備進(jìn)行壟斷,由土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)或者招標(biāo)的形式,將土地向市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一的出讓。另外,杭州土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)實(shí)行分層管理的組織模式。杭州模式,政府掌控著土地的供應(yīng),政府實(shí)行統(tǒng)一的收購(gòu),能夠有效地對(duì)分散的土地資源進(jìn)行整合。然而,在這種土地資源的高度控制之下,土地權(quán)利人的權(quán)利非常小,土地權(quán)利人無(wú)法合法地轉(zhuǎn)讓土地,這不利于保障土地權(quán)利人的利益。另外,過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府土地收益,容易導(dǎo)致土地價(jià)格的快速上漲。

    1.3 土地收購(gòu)儲(chǔ)備中的南通模式

    南通的土地收購(gòu)模式實(shí)行的是政府市場(chǎng)混合型模式。在南通模式下,將市場(chǎng)運(yùn)用、政府指導(dǎo)與土地資源管理進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合,運(yùn)作模式采用與政府主導(dǎo)模式相類(lèi)似的形式。在此種模式之下,政府規(guī)定了儲(chǔ)備地的范圍,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是國(guó)有土地資產(chǎn)的代表,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可向原用地單位進(jìn)行收購(gòu),支付土地收購(gòu)的補(bǔ)償費(fèi)用,取得土地的使用權(quán)。南通模式通過(guò)明文規(guī)定土地儲(chǔ)備的范圍,通過(guò)土地投資中心將交易的土地提供給市場(chǎng),使其具有了一定的強(qiáng)制性。然而,南通模式在實(shí)際運(yùn)作中容易出現(xiàn)職能不明的現(xiàn)象,政府的行政職能與土地所有權(quán)職能之間容易出現(xiàn)混亂,不利于土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)行。

    2 城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題

    2.1 土地收購(gòu)價(jià)格內(nèi)涵界定不清

    土地的收購(gòu)價(jià)是城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制中的關(guān)鍵點(diǎn),也是機(jī)制運(yùn)行中的爭(zhēng)議點(diǎn)。就地價(jià)而言,可分為目前狀態(tài)下的用途價(jià)格和將來(lái)規(guī)劃下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格,在進(jìn)行土地收購(gòu)的時(shí)候,使用哪種狀態(tài)下的價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)成為收購(gòu)方和被購(gòu)方之間的爭(zhēng)議點(diǎn)。目前,對(duì)于土地收購(gòu)價(jià)的性質(zhì)定位存在補(bǔ)償性質(zhì)、市場(chǎng)性質(zhì)、開(kāi)發(fā)成本性質(zhì)三種做法。補(bǔ)償性質(zhì)的收購(gòu)價(jià)將土地收購(gòu)價(jià)確定為土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用,在許多地方的政策中使用的“土地收購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)用”的說(shuō)法。具有市場(chǎng)性質(zhì)土地收購(gòu)價(jià)格,要求地價(jià)要低于正常的市場(chǎng)價(jià)格,這種方法可以避免被收購(gòu)方哄抬地價(jià),有利于保證收購(gòu)方的利益。具有開(kāi)發(fā)成本性質(zhì)的地價(jià)將收購(gòu)價(jià)格與被收購(gòu)的土地的開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行關(guān)聯(lián),收購(gòu)價(jià)格應(yīng)該根據(jù)開(kāi)發(fā)成本進(jìn)行指定。三種性質(zhì)的收購(gòu)價(jià),在實(shí)行中應(yīng)使用何種為佳呢?根據(jù)實(shí)現(xiàn)條件進(jìn)行合理的選擇是最為有效的方式。

    2.2 收購(gòu)資金緊張,融資渠道單一

    各城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)擁有的資金是影響土地收購(gòu)儲(chǔ)備的核心因素。目前的土地收購(gòu)儲(chǔ)備融資渠道比較單一,主要是利用銀行抵押的方式,上海市土地發(fā)展中心收購(gòu)資金的60%是由銀行貸款提供的,這使得銀行面臨較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。由此土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的融資渠道單一可見(jiàn)一斑。從現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展角度來(lái)看,單一的融資渠道是造成企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難的重要因素。因此,單一的融資渠道對(duì)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的運(yùn)行非常不利,也不利于銀行的發(fā)展。另外,由于土地開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備周期的影響,城市土地收購(gòu)?fù)度胭Y金的回收是不確定,資金難以在短期進(jìn)行回籠,流動(dòng)的資金的降低極大地增加了金融風(fēng)險(xiǎn),不利于城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備可持續(xù)健康運(yùn)作。

    3 構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式

    我國(guó)實(shí)行土地公有制,土地歸國(guó)家所有,實(shí)行政府為主導(dǎo)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式有利于國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。同時(shí),現(xiàn)行的土地制度中的缺陷是由于政府宏觀調(diào)控不當(dāng)造成的,政府不能對(duì)土地的一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行壟斷,是造成供需關(guān)系矛盾的關(guān)鍵。所以政府主導(dǎo)型的土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式是較為符合我國(guó)國(guó)情的。下面就構(gòu)建有效的以政府為主導(dǎo)的土地收購(gòu)模式策略進(jìn)行說(shuō)明。

    3.1 完善法律法規(guī)實(shí)施有效的法律保障

    城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中涉及多方面的利益,為了保證各方的利益,規(guī)范市場(chǎng),保證政府對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控的合法性,立法部門(mén)必須制定一系列的相關(guān)法律。因?yàn)?,如果沒(méi)有法律依據(jù),政府在土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中會(huì)受到諸多方面的質(zhì)疑,導(dǎo)致收購(gòu)活動(dòng)難以付諸行動(dòng)。通過(guò)立法保護(hù)政府對(duì)土地的優(yōu)先征用權(quán),能夠使政府對(duì)分散的土地資源進(jìn)行有效的集中。

    3.2 建立委托代理機(jī)制

    城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的資金運(yùn)作應(yīng)該借鑒現(xiàn)代企業(yè)的財(cái)務(wù)管理模式,建立委托代理機(jī)制,即土地儲(chǔ)備部門(mén)是受政府委托,其工作內(nèi)容需要在政府委托的范圍之內(nèi)執(zhí)行。建立委托代理機(jī)制的原則必須要明確相關(guān)的原則,明確委托機(jī)構(gòu)和政府之間的分工和利益分配。同時(shí)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)基金。

    3.3 建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制

    在城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的運(yùn)作過(guò)程中,建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)收購(gòu)、儲(chǔ)備工作中的監(jiān)督,有利于實(shí)現(xiàn)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的目的。上級(jí)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督,建立房產(chǎn)、規(guī)劃、土地、建設(shè)等多部門(mén)聯(lián)合的監(jiān)督管理委員會(huì),對(duì)土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備以及出讓的流程進(jìn)行監(jiān)督,指導(dǎo)土地收購(gòu)儲(chǔ)備部門(mén)的運(yùn)行。讓公眾積極參與到監(jiān)督過(guò)程之中,實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)制度,利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公布土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓以及開(kāi)發(fā)的相關(guān)資料,同時(shí)建立舉報(bào)投訴通道。

    4 結(jié)語(yǔ)

    總之,我國(guó)人口眾多,土地資源有限,在城市化進(jìn)程不斷加快的當(dāng)下,進(jìn)行城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備具有很重要的意義。三種城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備模式各有優(yōu)缺,基于我國(guó)的國(guó)情來(lái)看,以政府為主導(dǎo)的模式較為可行,在構(gòu)建政府為主導(dǎo)的模式時(shí),要完善法律法規(guī),建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制,才能保證城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備可持續(xù)的健康運(yùn)作。

    參考文獻(xiàn)

    [1] 譚術(shù)魁,彭補(bǔ)拙.對(duì)我國(guó)若干城市土地儲(chǔ)備運(yùn)作的比較[J].中國(guó)房地產(chǎn),2013,7(1).

    [2] 馮昌中.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地儲(chǔ)備及其模式選擇[J].地理科學(xué),2012,1(6).

    作者簡(jiǎn)介:鐘力(1979-),女,河北秦皇島人,秦皇島市土地收購(gòu)儲(chǔ)備交易中心工程師,研究方向:土地收購(gòu)儲(chǔ)備、檔案管理等。

    (責(zé)任編輯:周 瓊)

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