美國國家檔案與文件署對我國文檔一體化建設(shè)的借鑒意義＊

丁云博，侯 平

（1.濰坊市軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置辦公室，山東 濰坊 261041；2.濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

文檔本來就不分家。文檔一體化的重要性和必然趨勢，在我國檔案界早就達(dá)成共識，1930年代南京國民政府在機(jī)關(guān)內(nèi)部實行了文書檔案連鎖法，是中國最早的對文檔一體化的探索。但事實上我國目前一直實行嚴(yán)格的、絕對的分段式文件管理模式，文檔一體化管理至今沒有真正付諸實施。進(jìn)入信息化時代，這種狀況對我國電子文件管理的發(fā)展阻礙重重，體制問題一直是制約文檔一體化管理進(jìn)程的瓶頸。

在國家層面，我國的文件和檔案的管理處于分塊管理的局面。并沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)文件和檔案工作，具體到文件工作也是各管各家?！拔覈臋n案工作由國家檔案局負(fù)責(zé)對國家的檔案對全國的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)；文件工作在黨、政、軍三大系統(tǒng)中由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳分別負(fù)責(zé)，分別制定各具‘特色’的公文處理規(guī)則、辦法?！?/p>

文檔一體化管理的行政體制在我國并沒有建立，但是在許多國家早就進(jìn)行了相關(guān)的體制改革，并且一直處于發(fā)展和完善中。如美國自1980年代就建立起來了典型的文檔一體化行政管理體制。雖然各國的國情、檔案事業(yè)管理體制都有所不同，但我國的文檔管理機(jī)構(gòu)改革可以從中汲取一些文檔一體化管理體制建設(shè)的思路和方法。本文對美國國家檔案與文件署進(jìn)行了典型案例研究，詳細(xì)分析了美國國家檔案與文件署的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分狀況，希望對我國文檔一體化行政體制建設(shè)提供有益借鑒。

1 美國國家檔案與文件署簡介

美國的政治體制與我國不同，實行中央與地方分權(quán)的聯(lián)邦制。地方檔案工作早在建國前的殖民時代就已存在，聯(lián)邦政府的檔案工作雖然起步晚但發(fā)展較快，美國聯(lián)邦政府1949年設(shè)立國家檔案與文件局，受聯(lián)邦總務(wù)署的領(lǐng)導(dǎo)。1985年，國家檔案與文件局更名為國家檔案與文件署，并脫離總務(wù)署的領(lǐng)導(dǎo)，成為與總務(wù)署并列的機(jī)構(gòu)。美國國家檔案與文件署是美國聯(lián)邦檔案機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。它不僅掌管著美國總統(tǒng)、聯(lián)邦政府各機(jī)關(guān)、國會、聯(lián)邦法院等的檔案，也對聯(lián)邦各機(jī)關(guān)的文件管理起著監(jiān)督和指導(dǎo)的作用。

2 美國國家檔案與文件署的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分

該署下設(shè)10個內(nèi)部職能部門機(jī)構(gòu)，分別是署長辦公室、情報安全監(jiān)察部、國家歷史出版物與文件委員會、政府信息服務(wù)部、總監(jiān)察長、行政事務(wù)管理部、聯(lián)邦登錄部、信息服務(wù)部、信心服務(wù)部（華盛頓）、地區(qū)文件部、總統(tǒng)圖書館。署長辦公室主要由署長、副署長和辦公室主任組成。下設(shè)政策規(guī)劃辦公室、國會事務(wù)辦公室、均等就業(yè)機(jī)會和多樣性工程辦公室、法律顧問辦公室。

署長的主要任務(wù)是根據(jù)1984年頒布的國家檔案與文件署法案部署和實施所有的計劃和國家檔案與文件署的所有職能和規(guī)劃，職能類似與我國的國家檔案局局長。辦公室主任的主要任務(wù)是輔佐署長和副署長。主要職責(zé)是確定工作的重點、方向及人員的分配及依據(jù)署長的戰(zhàn)略目標(biāo)制定具體的實施方案。情報安全監(jiān)察部是國家檔案與文件署的行政管理機(jī)構(gòu)，同時也是接受國家安全委員會（NSC）的政策和項目指導(dǎo)，直接對負(fù)責(zé)政府安全保密項目和國家產(chǎn)業(yè)安全項目的政策監(jiān)察長負(fù)責(zé)，下設(shè)60多個分支部門對國家安全信息進(jìn)行分類管理。這與我國有很大的不同。情報安全監(jiān)察部的設(shè)立，對于保護(hù)國家機(jī)密，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全有很重要的作用。

3 國家檔案與文件署對我國文檔一體化管理體制的借鑒意義

3.1 文檔一體化管理行政體制改革是必然的也是可行的

美國的文檔一體化管理體制也不是從來就有的，其建設(shè)和完善也經(jīng)歷了一個比較漫長的過程。1787年美國剛剛成立時，聯(lián)邦政府并沒有專門的檔案機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府各機(jī)關(guān)的檔案都由自己保存。一直到1949年才改組國家檔案館，成立國家檔案與文件局，對聯(lián)邦政府的檔案工作實行集中管理，為聯(lián)邦總務(wù)署的直屬局，國家檔案館則成為該局的一個組成部分。1984年10月19日美國國會通過該局脫離聯(lián)邦總務(wù)署而獨立的法案，1985年正式成為聯(lián)邦政府直屬的一個獨立部門，并改稱現(xiàn)名。美國國家檔案機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程表明文檔一體化管理行政體制改革是必然的，也是可行的。行政體制的改革是一個漫長的過程，不是一蹴而就的，但是當(dāng)現(xiàn)實情況阻礙了文件和檔案管理的發(fā)展，對國家的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響，行政體制改革則成為必然。文檔一體化管理體制是我國檔案管理發(fā)展的必然方向。

3.2 把對檔案的管理提到文件形成的前端，把文檔管理與政府行政管理結(jié)合起來

美國國家檔案與文件署，并不是僅僅針對檔案進(jìn)行后端管理。它把對檔案的管理提到文件形成的前端，把文檔管理與政府行政管理結(jié)合起來，把對文件的管理滲透到行政管理的各個環(huán)節(jié)。

我國國家檔案局在執(zhí)行其檔案管理職能時，往往會受到很多限制。因為檔案形成于文件管理的末端，如果不對其形成過程進(jìn)行控制，很難保證檔案的完整性、可靠性。但是國家檔案局并不具備這種前端控制的權(quán)利，使其在檔案管理中處于比較被動的地位。中央企業(yè)檔案是央企乃至國家的重要資產(chǎn)，日前中央企業(yè)檔案不再由國家檔案局管理，而由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督。這一舉措對于促進(jìn)我國中央企業(yè)文檔一體化管理，提高其檔案特別是電子文件管理水平和利用水平，有重要的作用。要提高我國的檔案管理水平特別是電子文件管理水平，必須實行文檔一體化管理，對文件的形成過程進(jìn)行前端控制，這是我國電子文件管理發(fā)展的必由之路。

3.3 順應(yīng)時代的變化，及時增設(shè)或撤除有關(guān)職能部門

部門設(shè)置也不是一成不變的。新事物的出現(xiàn)舊事物的退出必然管理任務(wù)的變化。這就需要根據(jù)實際情況設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行管理，并撤除舊的職能部門。

如美國政府非常重視信息公開，信息公開是美國《聯(lián)邦行政程序法》的重要組成部分。美國《聯(lián)邦行政程序法》第552條專門對信息公開做出具體規(guī)定，之后又多次頒布法案對其進(jìn)行修改。為了適應(yīng)信息公開的需要，美國在2007年的政府公開法案中決定設(shè)立美國政府信息服務(wù)部，主要負(fù)責(zé)政府信息公開事宜。

4 結(jié)束語

我國國家檔案局應(yīng)順應(yīng)信息時代的變化，不斷調(diào)整自身的職能，根據(jù)實際情況設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)。如信息時代，電子文件的管理成為我們面臨的重要課題。國家檔案局應(yīng)廣攬人才，設(shè)立專門的電子文件管理指導(dǎo)部門，這對促進(jìn)我國的電子文件管理，加速我國向電子文件管理的過渡，有重要意義。

［1］黃霄羽.外國檔案事業(yè)史［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

［2］馮惠玲，趙國俊.中國電子文件管理與對策［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

［3］王健.電子時代機(jī)構(gòu)核心信息資源管理：OA 環(huán)境的文件、檔案一體化管理戰(zhàn)略［M］.北京：中國檔案出版社，2003.

［4］張千帆.政府公開的原則與例外：論美國信息自由制度［J］.當(dāng)代法學(xué)，2008，（5）：21-29.