關(guān)鍵設(shè)施原則在競爭法上的定位:以基礎(chǔ)設(shè)施理論為中心

摘要:檢視基礎(chǔ)設(shè)施理論是否能為關(guān)鍵設(shè)施原則的存立帶來一線生機,研究結(jié)果發(fā)現(xiàn),基礎(chǔ)設(shè)施理論應(yīng)能充分說明關(guān)鍵設(shè)施原則存在的必要性,并加強本原則的理論基礎(chǔ),促使本原則繼續(xù)留存于競爭法之下.其次,經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施理論定義的關(guān)鍵設(shè)施原則,不僅能與過往實務(wù)見解互相呼應(yīng),更指出部分過往實務(wù)見解未探討的設(shè)施,亦可能適用關(guān)鍵設(shè)施原則,由此可見基礎(chǔ)設(shè)施理論能繼往開來,能提供清晰的執(zhí)法標準,使執(zhí)法機關(guān)在認定個案事實時,能更正確地操作關(guān)鍵設(shè)施原則.

文獻標識碼:A

文章編號:1671G8275(2015)05G0018G03

收稿日期:2015G09G15

作者簡介:錢紅軍(1977G),男,安徽樅陽人,安徽大學(xué)經(jīng)濟法專業(yè)2008級碩士研究生,研究方向為競爭法.

一、關(guān)鍵設(shè)施原則的新學(xué)理基礎(chǔ):基礎(chǔ)設(shè)施理論

2008年,Waller及Frischmann教授提出基礎(chǔ)設(shè)施理論, [1]19－22主張反對見解著重于經(jīng)濟學(xué)的供給面分析,但基礎(chǔ)設(shè)施理論則從需求面出發(fā),判斷何種設(shè)施或資源,性質(zhì)上屬于基礎(chǔ)設(shè)施,而應(yīng)維持開放公眾使用,以促進整體社會福利的增進,并兼顧既有業(yè)者之利益.以下分別介紹基礎(chǔ)設(shè)施理論的法律界定、如何以基礎(chǔ)設(shè)施理論界定關(guān)鍵設(shè)施原則的適用程度的論點.

基礎(chǔ)設(shè)施系指特定資源,以生產(chǎn)要素的方式投入不同后續(xù)的產(chǎn)出流程,創(chuàng)造各種終端產(chǎn)品或服務(wù)滿足人類各層面需求,進而提升社會整體福利.具體的基礎(chǔ)設(shè)施,包含(1)交通系統(tǒng):例如高速公路、鐵路、機場系統(tǒng)、港口;(2)通訊系統(tǒng):例如電話網(wǎng)絡(luò)、郵政服務(wù);(3)政府系統(tǒng):例如法院;(4)基礎(chǔ)公共服務(wù)及設(shè)施:例如學(xué)校、下水道系統(tǒng)、自來水系統(tǒng).學(xué)者將這些資源統(tǒng)稱為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施. [2]917

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的特色是在創(chuàng)設(shè)過程中,政府扮演著很重要的角色.縱使近年來民營化的浪潮興起,仍無法否認政府仍會介入該設(shè)施創(chuàng)設(shè)、補助,并協(xié)調(diào)、管制設(shè)施的使用.此外,基礎(chǔ)設(shè)施通常開放公眾使用,不對任何人差別待遇.但不代表基礎(chǔ)設(shè)施可全然免費使用,亦非可隨意使用.有時使用者仍須付費,并服膺政府對基礎(chǔ)設(shè)施之管制. [2]917具體而言,一般人均可使用高速公路運輸客貨,以從事各種生產(chǎn)活動,但使用高速公路須付費,并且遵守高速公路的載運規(guī)定.

維持基礎(chǔ)設(shè)施開放公眾使用的狀態(tài),可免除公眾藉由市場機制取得使用許可或授權(quán)的程序,更不須由政府決定何人可使用,因此可促進后續(xù)生產(chǎn)階段的競爭以及外部性,提升整體社會福利. [2]917,937

“關(guān)鍵設(shè)施”理論最早源自美國一些聯(lián)邦巡回上訴法院在關(guān)于?謝爾曼法?第2條禁止壟斷的裁決中.美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院最早在MCICommunicationsCorp案中要求控制關(guān)鍵設(shè)施的壟斷企業(yè)必須承擔(dān)以無歧視條件提供該設(shè)施的義務(wù). [3]42－45不同基礎(chǔ)設(shè)施的特性,會影響關(guān)鍵設(shè)施原則在適用廣度或深度上有所差異.若是純粹商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,必須謹慎適用關(guān)鍵設(shè)施原則,且適用程度僅限于確保設(shè)施擁有者不差別對待設(shè)施使用者.因為私有財產(chǎn)的生產(chǎn)者可準確評估市場需求,并對私有財產(chǎn)設(shè)定適當(dāng)價格,將外部性內(nèi)化成自身利益.因此,私有財產(chǎn)的生產(chǎn)者愿意付出一定價格以求使用基礎(chǔ)設(shè)施,此時私有財產(chǎn)生產(chǎn)者與設(shè)施擁有者自然形成交易.除非設(shè)施擁有者拒絕交易的行為違反競爭法,否則競爭法不應(yīng)介入管制.另一方面,若基礎(chǔ)設(shè)施具有兩種以上的特性,亦即同時構(gòu)成商業(yè)、公共、社會基礎(chǔ)設(shè)施中的兩種或三種時,該基礎(chǔ)設(shè)施的社會需求程度比起對純商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的需求更高,而且因為使用公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的公共財產(chǎn)與非市場財產(chǎn),具有實質(zhì)上存在但難以量化的外部性,可提升社會整體福利.若設(shè)施擁有者拒絕提供設(shè)施,不只設(shè)施使用者無法藉此生產(chǎn)公共財產(chǎn)與非市場財產(chǎn),社會也將因此喪失公共財產(chǎn)與非市場財產(chǎn)帶來的外部性,造成整體福利減損.因此,要求設(shè)施擁有者不差別對待使用者的迫切性更大,此時即可較寬松地適用關(guān)鍵設(shè)施原則.

二、基礎(chǔ)設(shè)施定義下的關(guān)鍵設(shè)施原則應(yīng)用范圍

“關(guān)鍵設(shè)施原則”能在多大程度多大范圍內(nèi)被適用,它有些什么限制等問題越來越引起人們的重視.觀察基礎(chǔ)設(shè)施理論,可知該理論在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)方面主張應(yīng)保持開放設(shè)施,即各國政府長期以來列入產(chǎn)業(yè)管制的對象.原因是這些設(shè)施通常具有自然獨占或公共基礎(chǔ)設(shè)施的特性,若任由競爭制度自由運作,恐無法達到有效率的資源分配. [4]49－52而政府管制的手段,常見者有國有化、管制費率、設(shè)定市場參進與退出之限制等. [5]113－116以國有企業(yè)取代私人企業(yè)的經(jīng)營,并由國有企業(yè)的內(nèi)部控管機制,搭配費率管制,避免獨占事業(yè)減少產(chǎn)品產(chǎn)出、提高產(chǎn)品價格的弊病.設(shè)定市場參進與退出之限制,則避免使市場產(chǎn)生競爭而無法使業(yè)者達到規(guī)模經(jīng)濟,使資源效益無法最大化.

然而,近二三十年來,隨著貿(mào)易全球化趨勢,市場經(jīng)濟大行其道.世界貿(mào)易組織的成立,更致力于消弭國家之間的貿(mào)易障礙,使傳統(tǒng)上各國國內(nèi)獨占的公用事業(yè),開始面臨國外廠商的挑戰(zhàn).經(jīng)濟自由化逐漸盛行,各國政府逐漸解除公用事業(yè)的管制,打破以往由少數(shù)廠商壟斷市場的局面.國家反倒逐漸退居幕后,擔(dān)任補充性角色.

解除管制的手段,大多為下列幾個方向:一為民營化、開放市場參進;二為對垂直整合產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)重整及業(yè)務(wù)分割計價;三為對自然獨占事業(yè)中保有剩余獨占力的部分,實施再管制,這些是政府促使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向自由競爭的努力.但在解除管制初期,既有業(yè)者仍因長期處于獨占地位,掌有相關(guān)市場的競爭優(yōu)勢,其優(yōu)勢主要來自于傳統(tǒng)公用事業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)特性,如鐵軌、電力網(wǎng)路、輸油氣管線、電信固網(wǎng)等,初期的建制須有大量投資,造成沉沒成本極高.再者,傳統(tǒng)公用事業(yè)為配合國家政策發(fā)展,必須提供普及服務(wù),滿足社會公眾的經(jīng)濟活動需求,造成傳統(tǒng)公用事業(yè)在產(chǎn)業(yè)管制時期即已建置龐大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),形成龐大的規(guī)模經(jīng)濟.進入解除管制的時代,新進業(yè)者若沒有或無法使用該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),即無法與既有業(yè)者在設(shè)施所在的市場上下游競爭.因此,須制定適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策,甚至實施不對稱管制,始可解除新進業(yè)者參進市場的實質(zhì)障礙,適度規(guī)制與預(yù)防既有業(yè)者行使剩余獨占力而限制市場競爭,藉此培養(yǎng)特定的市場力量,以求全面落實市場競爭. [5]113－116

基于上述的再管制理由,各國政府在解除管制的同時,亦對特定產(chǎn)業(yè)的既有業(yè)者實施程度不一的管制措施,其中最為重要者系接取管制,亦即開放既有業(yè)者的網(wǎng)絡(luò)部門,供新進業(yè)者接取網(wǎng)絡(luò)以與既有業(yè)者在網(wǎng)絡(luò)部門上下游產(chǎn)銷階段競爭.如英國為促進其國內(nèi)電信產(chǎn)業(yè)的競爭,由英國電信產(chǎn)業(yè)主管機關(guān)通訊傳播局在2006年與英國電信達成協(xié)議,使英國電信集團的接取網(wǎng)絡(luò)及中繼網(wǎng)絡(luò)部門自英國電信批發(fā)事業(yè)部獨立成另一企業(yè)Openreach,提供其他競爭者可平等接取其網(wǎng)絡(luò); [6]82－95澳洲則于1995年修法增列國家接續(xù)制度,透過強制宣告程序和設(shè)施控制者主動提交接續(xù)計劃方式,使特定設(shè)施開放供第三人接取.我們藉此可知,公用事業(yè)雖然歷經(jīng)國家高權(quán)管制到開放市場競爭的階段,維持設(shè)施使用的開放性仍是國家政策的主要走向.

前述的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施,近三四十年來廣受各國政府注意,也多采取開放設(shè)施的態(tài)度,與基礎(chǔ)設(shè)施理論的主張并無太大出入.然而較特別的是,基礎(chǔ)設(shè)施理論是從經(jīng)濟需求面切入定義基礎(chǔ)設(shè)施.因此,使基礎(chǔ)設(shè)施一詞超出一般人對其字面意義理解,而將自然環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)研究等資源,也納入基礎(chǔ)設(shè)施的范疇,因為這些資源以往從未被列為基礎(chǔ)設(shè)施,故學(xué)者稱其為非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施.基礎(chǔ)設(shè)施理論強調(diào),開放非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施供公眾使用,同樣可提升社會福利.因為使用者可將非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施用于后續(xù)生產(chǎn)流程,產(chǎn)生私有財產(chǎn)、公共財產(chǎn)和非市場財產(chǎn),而公共財產(chǎn)和非市場財產(chǎn)可產(chǎn)生龐大的正向外部性,使社會上不特定人受益.反之,若將這些資源歸特定人所有,將導(dǎo)致社會成本過高,因為要排除他人使用的成本很高,且他人將因為該基礎(chǔ)設(shè)施屬于私人所有,而須支付龐大使用費,形成交易成本.

基礎(chǔ)設(shè)施理論不僅可清楚解釋歐美實務(wù)上涉及的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)保持開放的具體理由,更提供清晰且強力的理論基礎(chǔ),使執(zhí)法機關(guān)在適用關(guān)鍵設(shè)施原則時,能不局限于傳統(tǒng)公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施,更有朝向其他設(shè)施發(fā)展的可能.雖然目前為止,將非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施開放予公眾使用是普世價值,尚未遭遇既有業(yè)者拒絕他人使用的問題.但若社會有朝一日形成共識,認為須將非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施賦予排除他人的所有權(quán),應(yīng)可想見屆時的法律制度仍可能會要求所有權(quán)人應(yīng)不區(qū)分使用對象,平等開放供大眾使用.這是從經(jīng)濟需求面切入分析過后的必然結(jié)果.此外,科技日新月異,未來亦可能出現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè),而該產(chǎn)業(yè)的獨占業(yè)者掌有左右競爭態(tài)勢的設(shè)施,若須要求該獨占業(yè)者開放他人使用該設(shè)施,關(guān)鍵設(shè)施原則即可扮演適當(dāng)角色.因此,關(guān)鍵設(shè)施原則實有其存在理由.基礎(chǔ)設(shè)施理論的觀點突破以往從經(jīng)濟學(xué)視角的考量,而過于著重市場供應(yīng)者利益維護的局面,為我們提供另一個思考方向,并且適度修正關(guān)鍵設(shè)施原則的適用范圍,使其理論基礎(chǔ)更為清晰結(jié)實.

三、基礎(chǔ)設(shè)施定義下的關(guān)鍵設(shè)施原則的執(zhí)法標準

本文認為,基礎(chǔ)設(shè)施理論的特別之處,在于該理論提供一個清晰的判斷準則,使執(zhí)法機關(guān)可以清楚判斷特定設(shè)施是否為基礎(chǔ)設(shè)施而應(yīng)該開放,有助厘清關(guān)鍵設(shè)施原則的范圍.以往在討論涉及關(guān)鍵設(shè)施原則的案例時,法院實務(wù)大多強調(diào)競爭基礎(chǔ)設(shè)施必須具有競爭上的關(guān)鍵地位,但法院在分析個案是否該當(dāng)該要件時,容易流于直覺性分析,并將重點置于討論競爭基礎(chǔ)設(shè)施是否對競爭事業(yè)具有重要性,而非分析競爭基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施,以及開放設(shè)施可否提升社會總體福利.雖然回顧歐美競爭法實務(wù),歐美法院在處理個案時,大多能正確適用關(guān)鍵設(shè)施原則,但亦有少數(shù)個案在適用該原則時,忽略考量競爭基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施,而有錯誤適用情形.基礎(chǔ)設(shè)施理論揚棄這種判斷方式,改為關(guān)注競爭基礎(chǔ)設(shè)施是否該當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施,使執(zhí)法機關(guān)在分析競爭基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)時,能廣泛考量開放設(shè)施可否提升社會總體福利,而非單純促進競爭事業(yè)的使用方便.這種判斷角度的變換,可促進執(zhí)法機關(guān)更為正確地適用關(guān)鍵設(shè)施原則.此外,藉由前述分析,我們可以理解經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施理論重新定義的關(guān)鍵設(shè)施原則,適用范圍不僅與大多數(shù)判決先例意見相符,且更可擴及某些關(guān)鍵設(shè)施原則可能適用的新興領(lǐng)域.由此可見,基礎(chǔ)設(shè)施理論誠屬繼往開來,能作為一種有效判準,使執(zhí)法機關(guān)能正確適用關(guān)鍵設(shè)施原則.本文歸納基礎(chǔ)設(shè)施理論的論點,嘗試提出下列操作標準,以供執(zhí)法機關(guān)認事用法時有所依循.

首先,應(yīng)檢視競爭基礎(chǔ)設(shè)施是否可供一般人非敵對性或準非敵對性地使用.簡言之,設(shè)施必須具有不會耗竭,或原則上不會耗竭,僅在特定情況下才會耗竭的特性,可以讓使用者之間不會互相排擠,一人使用設(shè)施不會造成他人無法使用.再者,則須判斷競爭基礎(chǔ)設(shè)施是否可以作為生產(chǎn)要素,讓使用者藉此生產(chǎn)私有財產(chǎn)、公共財產(chǎn)以及非市場財產(chǎn).最后,則要判斷開放基礎(chǔ)設(shè)施是否可帶來更好的經(jīng)濟效率.基礎(chǔ)設(shè)施的理論價值,在于其強調(diào)不需透過市場機制或政府決定何人可使用,因此可以免除交易成本.而開放設(shè)施可促進終端產(chǎn)品的產(chǎn)量增加,提升終端產(chǎn)品的市場競爭.另外,公共財產(chǎn)與非市場財產(chǎn)帶有正向外部性,可提升整體社會福利.

因此,在判斷是否開放設(shè)施時,應(yīng)探討開放設(shè)施是否能促使下游市場的產(chǎn)出增加、下游產(chǎn)品價格下降,以及下游市場趨向競爭的可能性.另外,若設(shè)施的使用者欲利用設(shè)施生產(chǎn)公共財產(chǎn)或非市場財產(chǎn),則應(yīng)檢視開放設(shè)施是否會使社會產(chǎn)生更多正向外部性.

四、結(jié)論

關(guān)鍵設(shè)施原則是源自美國聯(lián)邦最高法院判決的法律原則,主要目的是防止因擁有特定設(shè)施而享有市場力量的事業(yè),拒絕其它競爭性事業(yè)使用該設(shè)施,使其他事業(yè)因此無法生產(chǎn)下游產(chǎn)品,或被迫墊高生產(chǎn)成本,而難與設(shè)施擁有者在設(shè)施的鄰接市場互相抗衡.因此,要求設(shè)施擁有者在特定情況下,需以公平、合理且不歧視之交易條件,開放設(shè)施供其它事業(yè)使用.換言之,關(guān)鍵設(shè)施原則的目的是防止設(shè)施擁有者將其市場力量不當(dāng)延伸至設(shè)施鄰接市場,而限制鄰接市場的競爭.關(guān)鍵設(shè)施原則的目的在于維持設(shè)施鄰接市場的競爭,避免設(shè)施擁有者將其市場力量不當(dāng)延伸至設(shè)施鄰接市場.就此而言,關(guān)鍵設(shè)施原則即與競爭法的立法目的相符,而不可輕易偏廢此原則.再者,在具備自然獨占與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)特性的產(chǎn)業(yè)中,確實常見擁有設(shè)施者獲得市場的贏者局面,設(shè)施擁有者若掌有市場力量,即有濫用市場力量之虞,因而有必要以關(guān)鍵設(shè)施原則加以節(jié)制.我們認為,關(guān)鍵設(shè)施原則作為競爭法之下的輔助判斷因素,應(yīng)有其理論上立足之空間,關(guān)鍵設(shè)施原則不僅可適用于傳統(tǒng)公用事業(yè)的設(shè)施開放議題,更足可用以判斷其他設(shè)施是否具有關(guān)鍵地位而應(yīng)開放.通過基礎(chǔ)設(shè)施理論執(zhí)法標準的確定,主管機關(guān)可以得到更為明確的標準.