我國政治民主化的突破口：行政體制改革

周海靜，丁 寧

（中共泰順縣委黨校，浙江 泰順325500）

一、前言

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展已取得了舉世矚目的巨大成就，我國的政治體制改革、社會主義民主政治建設也穩(wěn)步推進。但是，相比于我國的社會主義市場經(jīng)濟建設，我國的民主政治建設稍顯滯后。我們進行社會主義現(xiàn)代化建設，是要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主。[1]人民民主是社會主義的生命，發(fā)展民主政治是我們始終不渝的奮斗目標，我們必須探索出一條適合中國國情的政治民主化道路。

二、我國政治民主化突破口選擇的分析

政治民主化是我國政治體制改革的目標，是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須找準一個突破口。對于我國政治民主化和政治體制改革突破口的選擇，學界提出了許多方案。

一是通過完善人大制度推進我國的政治民主化。有學者認為，“健全完善人民代表大會制度，是建設高度社會主義民主的根本途徑”，[2]還有學者認為，“應將人大民主作為中國民主政治發(fā)展的重點，采取人大民主為重點，人大民主、黨內(nèi)民主、社會民主三大民主同推進的路徑?！盵3]

二是通過成熟的公民社會（civil society有時也譯作市民社會）的作用來推動我國的政治民主化。有學者認為，“市民社會內(nèi)部通過發(fā)展市場經(jīng)濟和培育多元自治的結社組織，能夠為實現(xiàn)民主政治創(chuàng)設社會條件?！盵4]還有學者認為，“如何營建一個成熟的公民社會，培育公民意識，增強公民的政治參與，是推動我國民主政治發(fā)展的一個關鍵環(huán)節(jié)。”[5]

三是通過擴大基層民主來推進我國的政治民主化。有學者認為，“基層民主中的村民自治的發(fā)展可以推動中國政治民主化的進程，而且中國政治民主化的路徑在現(xiàn)實中已經(jīng)作了選擇，就是村民自治、基層民主?！盵6]還有學者認為，政治體制改革突破口的選擇應遵循聯(lián)動性原則、低風險原則、可行性原則，并認為村民自治符合這三條原則，因而可以作為政治體制改革突破口的現(xiàn)實選擇。[7]

四是通過完善黨內(nèi)民主來帶動人民民主。有學者認為，“如果共產(chǎn)黨能夠?qū)崿F(xiàn)較大程度的黨內(nèi)民主，鑒于它在我國政治生活中的特殊地位，必將牽一發(fā)而動全身，帶動整個中國民主政治的發(fā)展?！盵8]還有學者認為，選擇政治體制改革的突破口或切入點至少應該遵循實質(zhì)性和聯(lián)動性原則、難度和風險較小原則、相對獨立性原則，把發(fā)展黨內(nèi)民主，改革和完善黨內(nèi)領導體制作為政治體制改革的突破口最為符合上述三個條件，條件最為有利。[9]

除了上述的路徑之外，對于推進我國的政治民主化和政治體制改革還有學者認為可以以司法體制改革作為突破口[10]和以完善民主集中制作為突破口。[11]我國正處于轉(zhuǎn)型階段，上述各方面的改革都是勢在必行的，對于推進我國的政治民主化都有著積極的意義。但是，如果將它們作為推進我國政治民主化的突破口的話，就會遇到許多的問題。

第一，如果把健全和完善我國的人大制度作為推進我國政治民主化的突破口，就會遇到許多制度設計上的問題。人大的工作效率、人大代表的參政水平都很難得到保證，流動人口的選舉權利在現(xiàn)行制度設計中也無法得到有效的落實。最重要的是，在我國，是先有政黨，黨領導人民取得政權，然后建立人大，人大當然要服從黨的領導。人大能否落實憲法地位和發(fā)揮其作用，依黨對人大工作的重視程度和正確處理好與人大的關系而定。[12]

第二，公民社會的成長需要相應文化的形成與成熟和相應制度的確立及完善，既需要一定的經(jīng)濟基礎，也需要一定的政治環(huán)境。由于我國不同于西方的歷史和文化傳統(tǒng)，中國市民社會孕育過程所面對的主要問題則是，自身根本不具備獨立發(fā)展所需要的內(nèi)在條件，因而需要借助政治、社會、文化等各種市民社會之外的力量來幫助它完成這一過程。[13]我國公民社會的成長和發(fā)揮作用還有賴于黨和政府因地制宜的引導和規(guī)范。

第三，我國的村民自治起初雖然是由村民在實踐中探索出來的民主方式，但是這一形式在全國普遍推廣的過程中，許多地區(qū)由于缺乏內(nèi)生動力而變了形。擴大基層民主需要黨和政府的領導與支持，盲目的擴大基層民主極易引發(fā)社會的震蕩。我國當下面臨著復雜的國內(nèi)、國際形勢，引領中國政治民主化的發(fā)展，應該選擇一條更具有政治權力的軌道，以此來保證民主化過程中的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定，以及政治發(fā)展的正確方向。

第四，黨內(nèi)民主和人民民主是兩種不同的民主。黨內(nèi)民主不是人民民主原則在黨內(nèi)的自然延伸，人民民主也不是黨內(nèi)民主的簡單外溢。[14]而且，黨內(nèi)民主帶動人民民主需要一定機制的保障，把兩種不同的民主聯(lián)系在一起，才能實現(xiàn)帶動。再者，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，需要公民在思想認識上、參政議政能力上的提升作為保障，只有這樣，才能帶得動。在國家整體制度建設尚未提供新的黨政關系架構，尚未為黨的領導和執(zhí)政的功能提供新的實現(xiàn)方式的條件下，過激、過快地推進黨內(nèi)民主，不但對黨內(nèi)民主的良性發(fā)展不利，而且對保證黨應有的執(zhí)政和領導能力不利。沒有比較健全的政治生活系統(tǒng)以及相關的組織架構，激進和過速的黨內(nèi)民主發(fā)展必然是不全面、不系統(tǒng)的，更為重要的是不穩(wěn)固的，努力的結果無法得到有效的維持和推廣。[15]

綜合來講，上述幾條路徑都與我國的政治民主化緊密關聯(lián)并且能夠觸動問題的根本與實質(zhì)，但卻仍存在以下不足：第一，缺乏行之有效的帶動機制。第二，風險性較大。第三，見效較慢。第四，其自身改革的難度較大，動力不足。正是基于這樣的認識，筆者認為以上的突破口選擇都無法成為有效推動我國政治民主化的突破口。相較而言，我國的行政體制改革不僅與政治民主化緊密相聯(lián)可以有效地促進我國的政治民主化進程，而且其本身推進的風險較小、難度較低、見效較快，有著來自外部和內(nèi)部的強大動力支撐，可以彌補上述突破口選擇的一些不足。

三、行政體制改革與政治民主化緊密相聯(lián)且容易推進

對于政治與行政的區(qū)分，在行政學的先驅(qū)者那里就不是特別的絕對。古德諾認為，“盡管政府的這兩種功能的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。實際政治的需要要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！盵16]20世紀60年代末70年代初美國的新公共行政學運動，其特征之一也是強調(diào)政治與行政的密切關系。政治與行政之間的密切關系決定了行政體制改革與政治體制改革的緊密關聯(lián)，也決定了行政體制改革與政治民主化之間的關聯(lián)性。而且，由于我國是中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的國家，實行黨管干部原則，所以我國政府中的很多公務員同時又是共產(chǎn)黨員，這樣，我國政治權力與行政權力的結合就更為緊密了。行政組織作為國家權力機關、政黨、社會組織、公民之間的橋梁和紐帶，緊密地把整個社會聯(lián)系起來。行政管理體制改革，既關系到經(jīng)濟體制改革，又連接政治體制改革，處于中心環(huán)節(jié)，可以把全面改革帶動起來。[17]政治體制改革與行政體制改革分屬不同的范疇，又有著千絲萬縷的聯(lián)系，然而誠如張國慶教授所論述過的：“從現(xiàn)實政治與行政運作的角度加以考察，政治體制改革與行政管理體制改革在一定的發(fā)展階段或發(fā)展時期以及某些范疇或問題上又確實可以相對獨立地進行。 ”[18]

政治民主化作為政治體制改革的目標，其突破口的選擇必須考慮我國政治體制改革的大環(huán)境。我國的政治體制改革目前正在不斷的邁小步，而不是邁大步。[19]在民主建設的問題上，鄧小平從一開始就強調(diào)不走躍進式的民主發(fā)展道路，堅持有步驟、有領導地發(fā)展民主，走漸進的民主發(fā)展道路。[20]所以，我國的政治民主化，應該選擇一條更為積極和穩(wěn)妥的路徑，既要考慮其合理性又要考慮其現(xiàn)實可能性。相較于其他幾條路徑而言，我國行政體制改革的步伐早已走在前列，目前要做的只是繼續(xù)推進和加強，沒有“傷筋動骨”所帶來的風險，也沒有從頭開始的困難。我國的行政體制改革在新中國成立之后就一直進行著，并不斷取得顯著的成績。尤其是改革開放以后，先是面對經(jīng)濟體制改革的要求大力推進政府機構改革，而后面對經(jīng)濟和社會發(fā)展水平提高之后的新要求又大力推進政府職能的轉(zhuǎn)變，我國行政體制的改革有著一種逐步遞進和連貫的特點，再深入推進的難度較小。加之隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，行政機關面臨著紛繁復雜的社會、經(jīng)濟、文化事務，行政權力已經(jīng)不斷蔓延至人們生活的各個領域，其聯(lián)系和作用是直接的、廣泛的。這樣，行政體制的改革的成果也就更容易得到人們的關注和肯定，見效較快。

四、行政體制改革可以全面促進我國的政治民主化

結合政府部門在我國的特點、地位以及我國政治體制改革的大環(huán)境，以行政體制改革來推進我國的政治民主化進程具有以下現(xiàn)實可行性。

第一，通過行政體制改革，可以理順政府與人大的關系。政府部門應該切實完成人大交付的各項任務、認真向人大報告工作、嚴格執(zhí)行預算方案、自覺接受人大的監(jiān)督指導、找準政府部門自身的定位。這樣，一則可以提升人大的現(xiàn)實地位、落實人大及其代表的權力、發(fā)揮人大的作用。二則可以使民眾認真行使自己的選舉權利、嚴格要求自己的代表。三則可以使代表切實反映民意、認真履行職能。進而使政府對其權力的來源人大負責，人大對其權力的來源人民負責，達到政府為人民服務、對人民負責，也使人大進一步的做真、做實。

第二，通過行政體制改革，可以促進我國公民社會的成長。一方面，行政體制的改革可以為經(jīng)濟體制改革的成果提供保障，促進經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展，為公民社會成長的經(jīng)濟基礎提供保障。另一方面，行政體制改革可以增加政府的公開性和透明性，增加公共政策制定和執(zhí)行過程中的公民參與。這樣可以培育公民的民主意識，提高公民的參政議政能力、維權能力和利益表達能力，還可以暢通公民利益表達渠道，維護公民的權益，喚醒公民的政治訴求和參政愿望。進而促進公民社會的成長，并有效地激活政府與公民、人大與公民、黨與公民三對關系。使政府的決策更加凸顯民意，人大代表真正代表人民，黨的群眾路線得到落實。

第三，通過行政體制改革，可以促進基層民主的發(fā)展。政府部門應減少對于社會基層自治事務的過多干涉，規(guī)范街道辦事處這一派出機構的職能，妥善處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府與村一級基層社會自治機構的關系。這樣可以大力培育基層民眾的自治熱情、自治意識和自治能力，促進城市居民自治和農(nóng)村村民自治的不斷發(fā)展，進而還可以促進我國公民社會的進一步成長。

第四，通過行政體制改革，可以加強和改善黨的領導。首先，政府部門要按照公共權力的自身運作規(guī)律來設計和運作，真正建立起強有力的政府工作系統(tǒng)。行政體制改革的深化必然要求進一步改善黨對政府的領導方式、改善黨政關系。再者，也要協(xié)調(diào)好政府機關內(nèi)部共產(chǎn)黨員干部與民主黨派黨員干部、無黨派人士干部的關系。注重協(xié)調(diào)好政府與政協(xié)之間的關系，使政協(xié)參政議政和民主監(jiān)督的功能得到更好的發(fā)揮，使政協(xié)的提案得到政府相關部門的重視和回應，使民主黨派和無黨派人士對黨和政府更加信賴。

第五，通過行政體制改革，可以促進司法的公正和相對獨立。政府部門應該減少行政權力對司法的干預。這可以促進司法的獨立和公正、維護司法的權威、促進司法體制改革、完善司法監(jiān)督、理順行政部門與司法部門的關系。進而促進實現(xiàn)我國憲政體制結構下行政權與司法權的相互獨立，促進黨的領導的改善。而司法的公正和相對獨立則可以彰顯社會的公平正義、促進良好社會風氣的養(yǎng)成、保障社會穩(wěn)定、促進政治發(fā)展，是民主政治建設過程中的關鍵環(huán)節(jié)。

五、行政體制改革有著強大的動力支持

我們在尋找我國政治民主化的突破口時應該關注它本身是否具有變革的強大動力，因為如果它本身改革動力都不足的話，我們又如何寄希望于讓它通過持續(xù)的改革來帶動其它方面的改革，進而帶動整個政治民主化的進程呢？任何一項改革的開啟都有著其深刻的背景因素，任何一項改革的成功也都是內(nèi)力和外力共同作用的結果。當今社會，行政權力已經(jīng)延伸到經(jīng)濟、社會的各個領域和人民生活的各個角落，對時代的變遷、經(jīng)濟和社會的發(fā)展以及人民的訴求是最先接觸和了解的。人類社會一直在發(fā)展和變化著，政府部門的改革也就會持續(xù)地進行，政府管理的理論就會不斷地創(chuàng)新，以適應不斷發(fā)展變化的社會環(huán)境，回應被管理者的訴求。我國的行政體制改革受到當前國內(nèi)、國際環(huán)境的深刻影響，有著強勁的外部壓力和內(nèi)部動力。汪玉凱在分析我國行政體制改革的背景時認為其國際背景主要有三點，分別是全球經(jīng)濟一體化浪潮的影響、全球公共管理改革浪潮的影響、全球信息化浪潮的影響。國內(nèi)背景則囊括經(jīng)濟、政治、文化等方面，以及其自身發(fā)展的需要。[21]在這樣的背景下，我國的行政體制改革其實是受到一種外部壓力與內(nèi)部動力相結合的復合動力的驅(qū)動。作為掌握著社會公權力的政府，就其本身而言具有一種權力的擴張欲望，是不肯輕易放權的。正是由于受到了經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展所帶來的對政府改革的強大外部壓力，才促使政府順勢而為，為了維護其自身的利益、維護政府管理的有效性、打造出自己的政績，而選擇做出有利于政治民主、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、文化繁榮的改革。這樣，外部的壓力就轉(zhuǎn)化為政府改革的內(nèi)生動力，形成了一種推動行政體制改革的復合動力。大體而言，我國行政體制改革的動因主要來源于政治體制改革的推動、市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和對公民社會成長的回應。[22]這三者與行政體制的改革都是一種相互的關系，它們是行政體制改革的強大外部驅(qū)動力，同時行政體制的改革又會促進它們的發(fā)展，繼而循環(huán)往復，推動整個社會的進步。政府在復合動力的驅(qū)動下推進行政體制改革，有意無意地會帶動各方面的改革，不僅對我國的政治民主化有好處，而且于政府自身也是有益的。在此，僅從以下三點作簡要的分析。

第一，我國目前正處于轉(zhuǎn)型期，社會矛盾突出，社會群體性事件接連發(fā)生，也使得“維穩(wěn)”成為了各級政府和官員政績考核的一項重要指標。通過行政體制改革，進一步理順人大與政府之間的關系，做真、做實人大，對政府最直接的好處就是能夠暢通人大這一制度化的意見表達渠道，可以有效地緩解和消化社會矛盾，促進社會的穩(wěn)定，進而為經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

第二，發(fā)展經(jīng)濟是目前我國各級政府的一項主要任務和政績考核的一項主要指標。要發(fā)展經(jīng)濟，就必須支持經(jīng)濟主體的創(chuàng)新與活力，必須順應市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，必須改革阻礙經(jīng)濟發(fā)展的行政管理體制。市場經(jīng)濟的發(fā)展是公民社會成長的基礎，政府在追求經(jīng)濟發(fā)展的過程中為公民社會的成長提供了土壤。而公民社會的發(fā)展又會有力地促進社會的進步和穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展營造良好社會環(huán)境，對文化的繁榮、政治的民主也是有促進作用的。這些都不僅對政府的政績有益，更是政府管理的目標。

第三，改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，公民的受教育水平、參政能力、參政愿望都得到不斷的提高，社會事務也變得更加繁雜。政府在面對社會基層事務時，經(jīng)常會遇到一些管不了、管不好和不該管的問題，政府能力的有限性和責任的無限性之間矛盾突出，也使政府成為了各種問題的矛盾焦點。促進基層民主的發(fā)展，不僅是政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革的要求，也是新時期政府治理的方向。

六、以行政體制改革推動我國的政治民主化進程的方案

把行政體制改革作為我國政治民主化的突破口，旨在使處于整個權力結構中間地帶的行政部門通過其自身的建設和橋梁紐帶作用的發(fā)揮，來激活其他系統(tǒng)的回應與改善，有效地帶動其它方面的改革，有效地整合各類資源，進而形成各方的合力，一齊推進我國政治民主化在各所涉領域的全面發(fā)展，進而實現(xiàn)整個國家的政治民主化。我國的行政體制改革應主要從以下六方面入手。

第一，更新行政理念。任何改革首先都應該從理念的更新入手。必須改變長期以來根深蒂固的官本位思想，改變政府的自利性傾向，改變對地方利益、部門利益以及政府官員個人收益最大化的追求。要大力弘揚民主、法治、服務的精神，使政府的公共性和服務性得到彰顯，使政府官員成為真正的人民公仆。

第二，推進干部人事制度改革。政府部門的日常管理和服務職能的實現(xiàn)都是通過其內(nèi)部的公務人員去執(zhí)行的。與推進我國的政治民主化相對應，干部人事制度改革下一步的重點，應該在對領導干部的選拔、任用方面。要建立完善的領導干部選拔、任用制度，充分發(fā)揚民主精神，不僅要重視民主推薦和民主評定，更要使民主監(jiān)督從選拔、任用到履職，貫穿始終。

第三，推進行政領導體制改革。改革的重點在于加強和完善民主集中制原則的貫徹和落實。我國的國家機構中實行首長負責制和民主集中制。我國實行的首長負責制是以民主為前提的個人負責制，民主集中制是民主的集中制，然而當前的狀況卻是集中多而民主少。而且，我們不應僅注重行政領導的等級性與權威性，更應注重其服務性。

第四，推進政府職能的轉(zhuǎn)變。要使政府由管制型向服務型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟建設型向公共服務型轉(zhuǎn)變，由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變的重點在于不斷放松政府的規(guī)制，創(chuàng)新政府職能的實現(xiàn)方式，調(diào)整政府與市場和社會的關系，激發(fā)市場和社會的活力，進而促進經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步和文化的繁榮。

第五，推進財政預算體制改革。人民當家作主，最重要的就是要管好政府的“錢袋子”。必須建立一個相互制衡、公開透明、公正公平的財政預算體制，使財政支出結構由生產(chǎn)建設型財政向公共服務型財政轉(zhuǎn)變。用零基預算法取代當前的基數(shù)預算法，加強對預算編制、執(zhí)行的監(jiān)督。

第六，加強行政法制建設。作為掌握社會公權力的行政機關，必須嚴格依法辦事，使機關工作制度化、法律化。為了達到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，必須加強行政法制建設。健全行政法制，是鞏固改革成果的需要，也是進一步推進改革的關鍵和保障。

由于行政在國家權力結構中的特殊地位，以及政府部門在我國權力架構中的特殊地位和作用，決定了我們有可能通過進一步深化行政體制改革來推動我國的政治民主化進程。但是我們也應該注意到，以行政體制改革為突破口推進我國的政治民主化并不意味著其它方面的工作就可以忽略掉，政治民主化是一項復雜的系統(tǒng)工程，突破口的選擇只是在諸多需要完善、改進的方面中選擇一個，在其發(fā)展的力度和速度等方面給予適當?shù)膬?yōu)先。行政體制改革的深入推進需要各方面改革的配套，行政體制的改革也會帶動其他領域的改革。我國的政治民主化，應該以行政體制改革為龍頭，各方面改革同時推進，形成合力，共同促進我國民主政治的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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