淺議PPP模式在我國公租房項目資金運作中的應(yīng)用

■邸 達

近年來，黨中央、國務(wù)院大力推動公共租賃住房項目建設(shè)，加快解決中低收入群體住房問題，公共租賃住房制度已經(jīng)成為我國“十二五”期間乃至未來一段時期住房保障制度的重要組成，公共租賃住房項目的建設(shè)及運營對于完善我國城鎮(zhèn)住房保障體系將起到至關(guān)重要的作用。然而，由于公共租賃住房項目建設(shè)的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，在目前各級政府財力有限的情況下，僅依靠政府的投資難以滿足項目建設(shè)過程中的資金需求。針對現(xiàn)階段我國公共租賃住房項目建設(shè)存在的資金問題，一方面部分地區(qū)和城市開始積極探索將PPP模式引入公租房項目建設(shè)，另一方面國家層面也陸續(xù)出臺相關(guān)政策積極鼓勵地方運用PPP模式推進公共租賃住房的投資建設(shè)與管理運營。PPP模式下公共租賃住房項目建設(shè)一般具有參與主體多、運行復(fù)雜等特點，由此導(dǎo)致公共部門與私營部門之間不可避免的產(chǎn)生諸多分歧。為了保證項目順利實施，提供可以滿足中低收入者需求的公共租賃住房，同時實現(xiàn)公共部門與私營部門“雙贏”或“多贏”的目標，選擇適當(dāng)?shù)腜PP資金運作方式就顯得尤為重要。本文探討了PPP模式應(yīng)用于公共租賃住房項目建設(shè)的適用性與可行性，并對PPP模式下公共租賃住房項目資金運作方式的選擇進行了分析，最后就政府與企業(yè)合作采用PPP模式進行公共租賃租房項目建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

公共租賃住房項目采用PPP模式的適用性與可行性分析

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP（ Public -Private -Partnership）通常指“公私合伙或公私合營”，即公共部門與私營部門合作。其中，“公”主要指國家和地方政府及其下屬部門；“私”在我國主要指民營企業(yè)，但在實踐中也出現(xiàn)過國有和國有控股企業(yè)，因此PPP在我國主要指政府與企業(yè)（主要是民營企業(yè)）的合伙或合作經(jīng)營?？傮w來講，PPP模式是一種基于一定合同安排而進行的公共部門與私營部門合作的方式，其強調(diào)的是部門間的優(yōu)勢互補：公共部門主要發(fā)揮指導(dǎo)與協(xié)調(diào)優(yōu)勢，對項目的實施起支持和監(jiān)督作用；而作為項目執(zhí)行者的私營部門，則主要發(fā)揮資金、專業(yè)技術(shù)與管理等方面的優(yōu)勢。

（二）PPP模式應(yīng)用于公共租賃項目建設(shè)的適用性分析

第一，借助私營部門優(yōu)勢，降低采購成本，提高公租房供給效率和服務(wù)水平。在PPP模式下，公租房項目的建設(shè)及運營主體包括建筑或房地產(chǎn)企業(yè)，這些私營部門往往擁有比公共部門更為充裕的資金、更為先進的專業(yè)技術(shù)以及更為豐富的管理經(jīng)驗，這些都為公租房供給效率的提高提供了有力支持。同時，作為公共部門的政府可以通過一定的制度安排或制定相應(yīng)的政策來促進私營部門之間的競爭，在滿足公租房建設(shè)及運營標準的基礎(chǔ)上降低采購成本，從而提高財政資金的使用效率與公租房服務(wù)的供給效率，這些都是僅憑公共部門一方所無法實現(xiàn)的。

第二，私營部門參與分擔(dān)風(fēng)險，有助于公共部門更好發(fā)揮基本職能。通過采用PPP模式，私營部門可以與公共部門共同分擔(dān)公租房建設(shè)與運營過程中存在的風(fēng)險。借助私營部門的優(yōu)勢，可以通過PPP模式轉(zhuǎn)移的風(fēng)險包括成本超支、進度超期、人為損壞資產(chǎn)等風(fēng)險。私營部門參與風(fēng)險分擔(dān)，不僅可以利用自身優(yōu)勢管理與市場、效率等方面密切相關(guān)的風(fēng)險，而且有助于公共部門將更多的物力、人力投入到基本職能的發(fā)揮上，例如公租房建設(shè)和運營標準的制定及項目實施的監(jiān)督等。

（三）PPP模式應(yīng)用于公租房項目建設(shè)的可行性分析

首先，國內(nèi)民營經(jīng)濟發(fā)展迅速且頗具規(guī)模，已具備參與公共租賃租房項目建設(shè)的經(jīng)濟實力。近年來，我國民營經(jīng)濟和民營企業(yè)的發(fā)展突飛猛進，民營企業(yè)在企業(yè)數(shù)量、就業(yè)人數(shù)以及資本等方面均呈現(xiàn)迅速增長趨勢。民營企業(yè)數(shù)量10年間增長了兩倍多，年均增長率超過15%；民營企業(yè)就業(yè)人數(shù)翻了一番，年均增長率達13%。此外，民營經(jīng)濟的固定資產(chǎn)投資絕對數(shù)量及相對占比均快速增長，截至2015年6月份，我國民營經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資已占全社會固定資產(chǎn)投資總額的68.9%。這些都說明我國民營經(jīng)濟已具備足夠的實力參與公共租賃住房項目建設(shè)。

其次，公共租賃住房項目穩(wěn)定的投資回報率，可以實現(xiàn)私營部門與公共部門合作的盈利動機。私營部門的逐利性決定了其在市場化運作過程中更多以盈利為目的，同時也決定了其參與公共租賃住房項目的主要動機是獲得持續(xù)穩(wěn)定的投資回報，無利可圖的項目對私營部門缺乏足夠的吸引力。公共租賃住房作為保障性住房的一種，更多地體現(xiàn)了社會福利性，其項目建設(shè)周期較長，且投資回報率偏低，但在項目建設(shè)完成后的運行階段，其收益比較穩(wěn)定、風(fēng)險相對較低，如果政府部門能給予一定的收益補償與政策扶持，則完全可以滿足私營部門的投資回報要求。

PPP模式下公共租賃住房項目資金運作方式的選擇

PPP模式下公共租賃住房項目建設(shè)一般具有投資額大，周期長，參與主體多，運行復(fù)雜等特點，由此導(dǎo)致公共部門與私營部門之間不可避免的會產(chǎn)生諸多分歧。為了能使項目順利實施，達到雙贏或多贏的目的，同時提供可以滿足中低收入者需求的公租房，選擇合適的資金運作方式就顯得尤為重要。從PPP模式的內(nèi)涵來看，所謂公私合伙或公私合營僅僅提供了公共部門與私營部門合作的總體框架，實際的運行模式可以根據(jù)具體情況進行重新設(shè)計與選擇。一般情況下，我們把PPP模式參與公共租賃住房項目建設(shè)分為3種類型：

一是外包類PPP模式，私營部門不參與投資，只負責(zé)項目運營過程中的某些階段，項目完成后由政府部門支付報酬，從而實現(xiàn)收益。結(jié)合我國公租房項目建設(shè)缺乏資金支持的現(xiàn)狀，此類模式并不適合現(xiàn)階段我國公共租賃住房項目建設(shè)的發(fā)展。

二是私有化類PPP模式，私營部門負責(zé)項目的全部投資，項目完成后通過向租戶收取相應(yīng)費用來實現(xiàn)利潤，私營部門擁有項目產(chǎn)權(quán)，政府部門則僅作為監(jiān)管者對項目的實施和私營部門的行為進行監(jiān)督。這一模式的優(yōu)勢在于，政府部門不必投入大量資金，從而減輕了財政負擔(dān)，同時減小了其所承擔(dān)的風(fēng)險。與此同時，一方面，由于我國公共租賃住房項目發(fā)展時間較短，相關(guān)法律法規(guī)并不健全，私營企業(yè)的逐利性有可能導(dǎo)致其為盡快收回投資并獲得利潤，而采取損害公眾利益的措施；另一方面，公共租賃住房項目投資規(guī)模大、周期長等特點，可能會給私營企業(yè)帶來巨大資金壓力，導(dǎo)致其收支不平衡，進而打擊私營企業(yè)投資積極性。因此，此類模式也并不適用于目前我國大規(guī)模開展的公共租賃住房項目建設(shè)。

三是特許經(jīng)營類PPP模式，私營部門全額投資或與政府部門合作共同投資，通過與政府部門簽訂特許經(jīng)營合同，私營部門在收回投資并取得利潤后把項目轉(zhuǎn)移給政府部門，項目產(chǎn)權(quán)最終歸屬政府。雖然公共租賃住房項目投資周期長、見效慢，但其具有較為穩(wěn)定的回報率。通過簽訂特許經(jīng)營合同，私營部門完成公共租賃住房項目建設(shè)后，仍持有項目經(jīng)營權(quán)的，可以通過收取房屋租金收回一定的成本。如果政府部門再給予適當(dāng)?shù)馁Y金補貼、貼息或政策優(yōu)惠，私營部門則可以在收回投資的同時獲取一定的利潤，這可以在一定程度上提高私營企業(yè)參與公共租賃住房項目建設(shè)的積極性。

由此可見，通過特許經(jīng)營類PPP模式參與公共租賃住房項目建設(shè)，既可以通過融資方式減輕政府部門的財政負擔(dān)，又可以使私營部門與政府部門共擔(dān)風(fēng)險，同時也為私營部門提供了更為廣闊的發(fā)展與盈利空間，進而實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的目的。

政策建議

通過PPP模式建設(shè)和運營公共租賃住房項目，在保證私營企業(yè)獲取一定利潤的前提下，可以提高私營企業(yè)參與公共租賃住房項目的積極性，拓展其投資空間，也能夠有效減輕政府部門的財政壓力，分擔(dān)項目實施過程中面臨的風(fēng)險。同時，PPP模式下公共租賃住房項目的參與主體較多、組織運行模式比較復(fù)雜，且實施周期較長，因此在項目實際操作過程中，仍存在諸多需要不斷改進和完善的地方。

（一）選擇最佳合作伙伴，合理確定特許經(jīng)營期

首先，政府部門應(yīng)選擇資金實力雄厚、融資能力強、資信好的私營企業(yè)進行合作，以保證合作質(zhì)量、降低合作風(fēng)險。其次，PPP模式下公共租賃住房項目的特許經(jīng)營期，將直接關(guān)系到項目各參與主體的切身利益，因此在確定項目特許經(jīng)營期的過程中必須進行全面、充分的論證，確保在此特許經(jīng)營期內(nèi)，各參與主體的利益都能夠得到滿足，同時在各主體之間合理分配風(fēng)險，達到整個項目的利潤最大化與風(fēng)險最小化，以實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的目標。

（二）加快相應(yīng)法律法規(guī)制定

應(yīng)盡快出臺有針對性的法律法規(guī)，進一步規(guī)范私營企業(yè)參與公共租賃住房項目建設(shè)，從而真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。法律法規(guī)的制定不僅要涉及PPP模式下公共租賃住房項目建設(shè)合作合同的簽訂與程序的設(shè)定，也要涉及參與方權(quán)責(zé)與風(fēng)險的分配。此外，各級地方政府可結(jié)合本地實際，制定地方性的法規(guī)和配套的優(yōu)惠政策，為參與公租房項目建設(shè)的私營企業(yè)獲取目標收益提供保障，從而更好的吸引社會資本。

（三）加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立監(jiān)管和績效評價機制

PPP模式下公共租賃住房項目建設(shè)與運營過程中，政府部門轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的項目執(zhí)行者與管理者身份，更多地作為整體決策者，主要在項目實施階段發(fā)揮監(jiān)督與協(xié)調(diào)職能。同時，政府部門應(yīng)對PPP模式下的公共租賃住房項目的建設(shè)、運營、服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行有效監(jiān)管和綜合考核評價，通過運用財政、稅收等多種政策手段，在保障公共租賃住房項目建設(shè)運營達到預(yù)期效果的同時，確保社會資本具有穩(wěn)定合理的投資回報，支持私營企業(yè)參與公共租賃住房項目建設(shè)與運營，提高項目運作效率，加快公共租賃住房項目建設(shè)步伐。

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