體育公共服務均等化的理論闡釋與保障機制探析

方 旭，李俊峰

（1.華北水利水電大學體育教學部，鄭州 450045；2.北京體育大學教育學院，北京 100084）

體育公共服務均等化的理論闡釋與保障機制探析

方 旭1，李俊峰2

（1.華北水利水電大學體育教學部，鄭州 450045；2.北京體育大學教育學院，北京 100084）

采用文獻資料法，以體育公共服務均等化為研究對象，對其理論基礎和保障機制進行探討。指出，體育是人們的一項生存和發(fā)展的基本權利，體育公共服務需要由政府提供和保障。體育公共服務均等化既是用來衡量社會和諧發(fā)展的重要內容，又是促進社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。當前，我國體育公共服務在內容和結構等方面都存在非均等化問題。非均等性主要表現(xiàn)在資源配置、服務消費水平、服務體制二元化及權益的非均等化等方面。為有效實現(xiàn)政府體育公共服務均等化，在制度保障機制方面應當加大體育公共服務的財政投入比例、合理分配職責和權利、構建財政投入均衡化和保障機制、完善體育公共服務生產(chǎn)和供給制度。

體育公共服務；均等化；制度保障；財政投入；職責和權利；服務供給

改革開放政策的實施給人們生活的諸多方面帶來了根本的變化：“國民經(jīng)濟已經(jīng)躍居世界前列，人民的生活水平和質量普遍有了很大的提高，價值觀念日趨多元化發(fā)展，人權意識開始覺醒?！保?］人們的健康觀念不斷增強，都市中運動休閑生活開始豐富多彩起來。但是，在以競技體育強國戰(zhàn)略為導向的 “金牌”考核機制下，政府體育部門有足夠的理由將稀缺的體育資源運用于競技體育發(fā)展中。從短期來講，確實取得了令人矚目的成就——2008年北京奧運會的成功舉辦可以對此做一注腳。然而，這一政策所引發(fā)的矛盾是，基本體育公共服務常常被置于次要地位，這在經(jīng)濟基礎相對落后的中西部地區(qū)更是普遍現(xiàn)象。體育公共服務非均等化現(xiàn)象的擴大帶來了不容忽視的社會問題。

我國體育事業(yè) “十二五”規(guī)劃綱要明確指出：“強化體育公共服務職能，建立完善以全民健身設施建設、組織建設、活動開展、健身指導、科學評估等為主要內容的全民健身公共服務體系。”［2］實現(xiàn)體育公共服務均等化已成為我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重要話題，也是我們黨和政府關注人民健康、保障和改善人民生活質量的重大戰(zhàn)略舉措。

1 基本問題闡釋

1.1 體育公共服務

體育行政部門作為體育管理的公共權力機關，向公民提供均等的體育公共服務是其基本職責［3］。從經(jīng)驗和理論的角度來看，人們對于體育公共服務的認定，以及體育管理部門職責的確定通常從以下兩個方面來思考：

第一，從體育服務屬性的角度來區(qū)分。凡是人們的公共體育需求、具有 “公共品”性質的體育服務就是體育公共服務。按照薩繆爾森在《Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure》中的理論，公共品是指“每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少任何其他人也消費該產(chǎn)品?！保?］其他西方經(jīng)濟學家，如斯蒂格利茨指出 “公共物品是指這樣一類物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長（他們的消費是非競爭性的），而排除任何個人對它的分享卻要花費巨大成本 （他們是非排他性的）。”［5］也就是說，通過對體育服務的競爭性和排他性的判斷，就能夠確定這一體育服務的性質，因而確定政府提供體育公共服務的職責范圍。

第二，根據(jù)體育需求和供給的狀況來確定政府的責任。如果這種體育需求是人們迫切需求的，而社會和市場不愿意提供或提供不好，均應該由政府提供。這里所隱含的邏輯是：不管這種體育服務是否是公共產(chǎn)品，只要是人們必需的，且其他的供給方式無法有效供給，即使是私人體育服務，也應該由政府來承擔。反之，即使是具有非排他性和非競爭性的體育服務，只要社會和市場愿意并且可以有效提供，政府部門完全可以放手由市場和社會來承擔。由于信息不對稱或者是自然壟斷等原因，社會和市場無法給予充分的供給，即使這些體育服務僅僅針對于個別人、個別地區(qū)或者本質上屬于市場交易行為，這個時候也必須由政府來解決，例如殘疾人的體育需求問題、為偏遠地區(qū)或條件不具備的學校提供基礎體育設施支持等［6］。

目前，我國體育公共服務的供給面臨著所謂的 “共時性擠壓”的雙重矛盾：一方面，體育公共服務的總量不足，亟須政府加大投入，但是由于財力等因素，政府僅能提供一定范圍或有限的體育公共服務，滿足不了公眾的需求；另一方面，體育公共服務市場化成為我國體育公共服務發(fā)展的推手，但由于市場發(fā)展滯后和不成熟，我國體育市場化的發(fā)展非但沒有起到預期的效果，反而誘發(fā)了市場失靈現(xiàn)象。

1.2 體育公共服務均等化

公共服務或產(chǎn)品的供給是政府的重要職責［7］，那么體育公共服務均等化就成為政府體育部門的重要職責之一［8］。有學者認為，體育公共服務均等化實質涉及到不同利益集團、社會基層所享受到的基本相同的體育服務，包含收益分享、成本分擔以及財力均衡等方面［9］。所以，體育公共服務均等化實質上不僅涉及到 “供給制度”，也需要研究相關財政轉移支付方面的制度安排問題。

體育私人服務可以通過市場來調節(jié)，其中政府扮演宏觀調控的角色；而體育公共服務主要依靠政府專項財政資金的支持和供給。我國在所謂體育 “舉國體制”管理和激勵模式下，體育財政支出在群眾體育和競技體育領域存在嚴重的非均衡性，并且體育公共服務的專項資金對于不同的社會群體、不同地域的使用也存在巨大差異。推進體育公共服務均等化，要求財政轉移支付和相關制度安排的新抉擇［10］。體育公共服務均等化既是衡量一個社會和諧發(fā)展的重要內容，其本身也是促進一個社會協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，可以有效促進有限的社會資源的平等、公平配置。體育公共服務的均等化政策需要不斷加以改進，才能使體育公共服務真正實現(xiàn)均等化［11］。

2 我國體育公共服務的非均等性表現(xiàn)

第一，資源配置不均。改革開放以來，我國體育回歸國際競技運動舞臺，國家先后頒布了 “奧運爭光計劃”和 “全民健身計劃”。雖然這兩個計劃具有同等的地位，但是政府體育投入更多地偏向于競技運動領域，形成了所謂的 “舉國體制”。不可否認，我國競技體育在國際上已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，尤其在2008年北京奧運會上更是極致輝煌。但是，群眾體育的發(fā)展始終沒有得到應有的關注。體育設施用地不足、布局不合理、功能和配套不夠完善等問題比較突出［12］。這表現(xiàn)出我國體育資金投入的結構性失衡［13］。另外，我國在體育公共服務方面還存在城鄉(xiāng)、地域以及社群的非均等性問題［14］，如城市中不同群體之間享有的體育健身設施和設備的配置情況也存在差別，在老舊小區(qū)和低收入群體聚居區(qū)域中，健身設施配置存在嚴重不足現(xiàn)象。

第二，服務消費不均。體育公共服務的質量和水平方面的差距直接體現(xiàn)為體育消費數(shù)量和質量的差異。不同地區(qū)固有場地設施、技術以及相關資源條件的不同，致使政府體育公共服務能力和條件的差異，最終導致人民群眾實際享有體育公共服務的差異。特別是，長期以來我國政府部門為城市居民提供的體育公共服務較多，而農(nóng)村居民所享有的體育公共服務較少，城鄉(xiāng)間存在著嚴重的不均衡。

第三，服務體制二元化及權益不均。雖然城鄉(xiāng)之間和不同地區(qū)之間由于社會、經(jīng)濟發(fā)展水平的原因，體育公共設施存在固有差異。但此種差異的進一步擴大在相當程度上是由于政策和制度的影響［15］。傳統(tǒng)上，我國長期實行的是城鄉(xiāng)分離的二元化結構［16］。政府財政投入失衡，造成了城鄉(xiāng)間對體育公共資源的占有存在較大的差異［17］?；诔青l(xiāng)二元管理體制的體育公共服務供給的歧視性失衡，已經(jīng)成為當前體育公共服務非均等化的一大特點。

3 體育公共服務均等化的制度保障

經(jīng)濟、社會、政治、文化以及歷史等多重因素決定了體育公共服務的區(qū)域性差異，但政府對體育公共服務的財政投入狀況在相當程度上決定了該地區(qū)的體育公共服務質量和數(shù)量［18］。因此實現(xiàn)體育公共服務均等化不僅需要強調各級政府相關部門體育公共服務職責，更需要相關制度給予保障。

3.1 進一步加大體育公共服務財政投入

財政均等化是體育公共服務均等化的前提條件。政府不斷增加體育公共服務的財政支持，已經(jīng)大大改善了服務條件和品質。然而，在滿足人們的基本體育需求方面還存在著一定的不足。我國體育經(jīng)費投入占我國GDP的比重與西方國家相差甚遠［19］。

美國政府關注到體育運動對于緩解壓力和緊張感的作用，通過聯(lián)邦財政和州財政撥出專項資金用于修建社區(qū)體育中心［20］。反觀我國，至今仍然沒有出臺正式的社區(qū)體育中心建設意見和方案，很多社區(qū)沒有像樣的健身活動場所和設施。我國大量體育場地設施資源存在于校園，而目前大部分校園體育場地設施并不對市民開放，致使人們可用的體育資源更加緊張。

財政投入不足直接導致服務供給不足。為此，必須健全我國體育公共服務相關基本法規(guī)、場地設施配備標準以及服務細則；必須建立財政投入穩(wěn)定增長的長效機制，確保其財政投入增長速度不低于國家財政總支出的增長速度。

3.2 合理分配體育公共服務責任與成本

提供體育公共服務并實現(xiàn)其均等化是我國各級政府相關部門的共同責任。對于具有外部性和受益范圍具有溢出效應的體育公共服務，應當由高級別的政府劃撥專項資金來提供，而地方政府相關部門承擔本區(qū)域內受益的體育公共服務的財政投入及管理工作。然而，為了平衡地方財政及基于公平性、一體性等原因，高級別政府部門 （如中央政府）要承擔更多，甚至是一些地方性的體育公共服務。從體育發(fā)達國家的情況來看，財政均等化顯得尤其重要。幾乎所有發(fā)達國家都對此做出了努力，例如德國 《聯(lián)邦財政基本法》的第104條、第106條以及第107條中對財政資助的分配問題、分稅制財政管理體制的要求和具體實施路徑，以及通過多種財政手段實現(xiàn)各州之間的財政基本均衡等問題就進行了明文規(guī)定［21］。

長期以來，我國各級政府用于體育公共服務的財政投入責權不清、錯位現(xiàn)象十分嚴重。對此問題，應當根據(jù)財政權力和服務責任一致性的原則，明確各級政府的責任及投入比例，建立財政分擔機制，使我國體育公共服務資金來源規(guī)范化、制度化及法律化。

總體來說，我國目前用于群眾體育的體育場地設施缺口仍然很大，一些縣市地方政府在財政上確實難以充分滿足必要的需求。對此，可以明文規(guī)定由中央及省市政府共同承擔。根據(jù)體育公共服務的財政需求，按照中央與地方政府的實際財政收入比例，以及體育公共服務類型進行分擔。

3.3 構建政府間財政投入均衡化及保障機制

體育公共服務均等化表示的不僅僅是新增投資均等化的問題，也要求消除或縮小由于歷史原因造成的固有差異。目前我國體育公共服務均等化的核心問題依然是財政均等化的問題［22］。相對東部發(fā)達省份和城市而言，西部欠發(fā)達地區(qū)的體育設施和服務嚴重不足。另外，城鄉(xiāng)差異也是顯著的，農(nóng)村體育場地和設施配備情況很不樂觀。體育公共服務嚴重短缺的地區(qū)同時也是經(jīng)濟落后地區(qū)，若僅依靠地方財政消除既有差異是不現(xiàn)實的，更有可能導致差距不斷拉大。所以，有必要建構體育公共服務均衡導向的財政投入機制。國家體育管理部門，一方面要調整城鄉(xiāng)之間的體育公共服務財政投入結構，充分尊重農(nóng)村人口的基本體育需求，加大財政投入；另一方面，調整政府投入的內容和結構，適當減少競技體育投入，增加全民健身項目投入，即使絕大多數(shù)人直接受益的基本體育公共服務項目的投入，尤其要壓縮非服務性項目的支出，如體育行政管理費用等。

為此，應當進一步完善我國財政轉移支付的制度建設。構建合理的財政轉移支付制度是實現(xiàn)體育公共服務均等化、調節(jié)收入再分配和實現(xiàn)政府體育目標的重要途徑和手段。體育專項轉移支付主要是按照各級相關政府部門間支出的職責劃分，由上級管理部門對下級管理部門給予補助，并且實行的是專款專用。政府應該根據(jù)不同地區(qū)的需求以及財政缺口，按照公平、公正、合理、規(guī)范、穩(wěn)定的模式撥款支付，以此來均衡地方財力，保障體育公共服務的財政投入。另外，為了提高體育公共投資的使用效益，保證體育公共投入的持續(xù)性、穩(wěn)定性和安全性，應當建立對體育公共服務資金投入的 “直達、封閉、專戶”的保障機制。各級財政轉移支付要全額直接下?lián)苤翆ｉT賬戶，以此避免體育公共服務資金被挪用或浪費等現(xiàn)象的發(fā)生。為了縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的體育公共服務的差異，政府在體育公共服務的財政投入上要對西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)給予政策傾斜，使這些地區(qū)體育公共服務的場地設施等服務條件的改善得到有力保障。

3.4 改革和完善體育公共服務的生產(chǎn)和供給制度

體育公共服務的提供是政府體育管理部門的基本職責，然而，如何提高體育公共服務的質量和效率，是必須關注和解決的問題。按照傳統(tǒng)觀念，體育既然屬于公共服務項目，政府不僅應當承擔其投入，也應當在生產(chǎn)和分配等環(huán)節(jié)扮演重要角色。從國際上的經(jīng)驗來看，政府提供的公共服務不一定需要政府部門獨立生產(chǎn)和供給［23］。有些可以由政府部門來供給，而有些也可以由社會組織，如體育社團、協(xié)會等來提供；甚至政府可以從私人部門購買體育服務，之后提供給公眾。所以，體育公共服務的供給主體可由政府單一主體供給模式轉向政府、社會和企業(yè)多主體承擔的供給模式［24］。如體育公共服務政府購買的方式可以類似于醫(yī)療衛(wèi)生服務，體育管理部門或各級政府可以通過向消費者補助的方式，由消費者直接憑證選擇體育活動中心和服務單位。這種方式雖然簡單方便，但也存在著生產(chǎn)者成本虛高以及降低質量的風險，需要對于生產(chǎn)者投入更多的監(jiān)管。不同的方式有著不同的后果、影響及要求。政府在選擇何種方式進行體育公共服務供給的過程中，應當審慎地選擇經(jīng)濟、高效的生產(chǎn)和供給方式，來提高服務質量和效率。

客觀地說，當前對于體育公共服務，國家財政已給予了相當大的投入，如全民健身路徑的建設等，然而，體育公共服務的質量和水平卻一直不令人滿意。例如我國體育公共服務開支中花費最大的是大型體育場館的修建和養(yǎng)護費用，除了每年僅承接一些大型體育競賽以外，這些場館并不適合百姓進行健身休閑等活動。顯然，實現(xiàn)體育公共服務均等化必須大力推進體育管理體制的改革，建立和完善體育公共服務體系，不然，再多的體育公共服務資金投入也無法產(chǎn)生應有的效率和效益，甚至可能會助長腐敗和浪費等現(xiàn)象。

當前時期正是建設小康社會的關鍵時期，我國正在從一個生存型社會向一個發(fā)展型社會、從傳統(tǒng)社會向民主社會轉變，政府正在從管理型政府向服務型政府的轉變，人們的權利意識和民主意識與日俱增，社會公平、正義和民主的需求也日益增強，這些都要求我國體育公共服務要最大限度地滿足人們對均等化的訴求。體育公共服務均等化不僅僅事關民生，而且也涉及到基本民權和平權的問題。在追求民主和平等的時代，人們有權利平等地享受體育公共服務的尊重和關照。我國不同地區(qū)的人民對于體育公共服務的內容和結構的偏好也存在差異，這就決定了我國體育公共服務的發(fā)展模式和供給水平不可能一致，但是，為了保障社會的健康發(fā)展，為了人們基本體育權利的滿足，人們所享有的體育公共服務應當大致均衡。如果放任我國體育公共服務繼續(xù)不均衡發(fā)展下去，不僅會造成社會矛盾，而且也會損害和諧社會的建設，這同樣也是對社會主義公平、正義原則的違背。充分滿足人們的基本體育需求，提升健康的生活質量，才能使我們的社會成為一個民主、和諧、文明的社會。

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Theoretical Interpretation and Safeguard Mechanism of Equalization of Public Sports Service

FANG Xu1，LI Jun-feng2
（1.Division of Sports Science and Physical Education，North China University of Water Resources and Electric Pover，Zhengzhou 450045，China；2.School of Education，Beijing Sport University，Beijing 100084，China）

By Literature method，this paper takes the equalization of public sports service as the research subject，discusses its theoretical basis and safeguard mechanism.It suggests that sport is a basic right for human to live and develop in the society，and public sports services should be supplied and ensured by the government.The equalization of public sports service is not only the important part of measuring the harmonious development of the society，but also the key way to promote the sustainable development of the society.Nowadays，in China，there is inequalized public sports service concerning about its content and structure.Inequalization might be shown by the allocation of resources，the consumption level of service，and duality of the service system and inequalized interests.In order to realize equalization of public sports service，institutional safeguard mechanism shall increase the proportion of financial investment in public sports services，rationally allocate of duties and rights，build financial input equalization and security mechanism，improve the production and supply system of public sports service.

public sports service；equalization；institutional safeguard；financial investment；duties and rights；service supply

G80-051

A

1008-3596（2015）05-0010-04

2015-06-10

方 旭 （1979－），男，遼寧沈陽人，博士，研究方向為體育人文社會學。