加強涉農(nóng)區(qū)縣律師工作和基層法律服務(wù)業(yè)建設(shè)的調(diào)查與思考

■ 天津市寧河縣司法局局長 王景福

法律服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟，其秩序、環(huán)境要用法律手段來維護。市場經(jīng)濟離不開法律服務(wù)，法律服務(wù)也以市場經(jīng)濟為自己的服務(wù)對象。

寧河縣律師和基層法律服務(wù)行業(yè)的現(xiàn)狀

（一）縣域概況和律師、基層法律服務(wù)業(yè)隊伍的基本情況

寧河縣位于天津東北部，地處京津唐大城市群中間，面向華北、東北，總面積1414平方千米，總?cè)丝?1.6萬人（2010年）。縣城距天津城區(qū)60公里、北京150公里、唐山45公里、天津港45公里，全縣轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣域地處多條河流下游，是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)人口20多萬。

2010年，全縣注冊的律師有8人（其中公職律師3名），每萬人中0.19個，而全市律師近3000人，每萬人中2.32個 （2010年全市人口1293萬），全國律師17萬，每萬人中1.31個，我縣每萬人中律師的比例低于全市、全國水平。2010年，全縣注冊的基層法律服務(wù)工作者20名，每萬人中0.48個。全市的基層法律服務(wù)工作者647人，每萬人中0.50名，全國的基層法律服務(wù)工作者7.8萬人，每萬人占有0.60個，我縣每萬人中的基層法律工作者的比例也低于全市、全國水平。

我縣的基層法律服務(wù)，已經(jīng)有20多年的歷史，經(jīng)歷了起步、發(fā)展、萎縮的過程。在基層法律服務(wù)工作者中，兼職的多于專業(yè)的，而且這個特點越來越明顯，他們執(zhí)業(yè)的基層法律服務(wù)所，與司法所合署辦公，他們還擔負著繁重的司法行政工作，其勞動強度已經(jīng)難堪重負，工學矛盾突出，法律專業(yè)水平提高較慢。

（二）基層法律服務(wù)工作者多是低端法律服務(wù)市場的經(jīng)營者

在法律服務(wù)的低端市場，多是法律關(guān)系明確、權(quán)利義務(wù)清晰的民事糾紛，案件的標的較低，業(yè)務(wù)并不復雜。這個市場的一部分業(yè)務(wù)，由基層法律服務(wù)工作者占據(jù)，一部分由律師占據(jù)。僅就基層法律服務(wù)工作者而言，這個市場，服務(wù)成本較低，具有 “本小利薄”的特點。

他們執(zhí)業(yè)的環(huán)境，還有比較濃厚的封建人治觀念，有些消費者觀點偏頗，有時他們的勞動得不到消費者的認可，他們有言難辯。他們往往為消費者提供免費的咨詢服務(wù)后，還要遇到討價還價。有時老百姓打官司迫于無奈，又無力支付服務(wù)費，社會擔當意識和對弱者的惻隱覺悟，促使他們擔當法律援助。

（三）律師多是中端法律服務(wù)市場的經(jīng)營者

在法律服務(wù)的中端市場，除了代理民事案件外，還擔任刑事辯護，要求經(jīng)營者具備較強的專業(yè)能力。中端市場的大部分業(yè)務(wù)由律師占據(jù)，律師是法律服務(wù)行業(yè)的主力，其業(yè)務(wù)量較大。

律師是一個極富爭議的行業(yè)，褒貶向來不一。他們從事的是繁重的腦力勞動。他們的工作時間沒有節(jié)律，天天就像上滿了弦的機器。農(nóng)村的律師們，多數(shù)放棄休息、放棄業(yè)余活動，日復一日、年復一年的超負荷勞動，大多是透支精力。律師靠做業(yè)務(wù)來維持生計。農(nóng)村的律師們，比大城市的律師，經(jīng)濟收入和生活水平都低，面對經(jīng)濟利益與社會效益，他們也有困惑。

律師不是官、不是商，只以捍衛(wèi)法律為己任。多年來，我縣的律師們以捍衛(wèi)法律的尊嚴、社會的正義和人民群眾的合法權(quán)益為根本，為促進我縣的經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定，做出了突出的貢獻。

（四）農(nóng)民多是低端法律服務(wù)市場的消費者

客觀講，農(nóng)民的法律意識從來沒有像今天這樣覺醒。盡管如此，我們不能否認，農(nóng)民在平常生活中，依舊認為法律與自己關(guān)系不大，對法律、對法律服務(wù)、對訴訟知識依舊茫然。當自己利益受到損害時，才臨時抱佛腳，到法律服務(wù)市場咨詢。等雨過天晴，生活恢復正常了，法律與他們又無關(guān)了。

（五）中小企業(yè)業(yè)主多是中端法律服務(wù)市場的消費者

眾多的承包戶、個體戶、微型小型企業(yè)，雖然規(guī)模較小，但是在立項、資金、技術(shù)、人才、信息、中介服務(wù)等方面，遇到的法律事務(wù)，并不因其規(guī)模小而簡單。老板們成為最需要法律服務(wù)的一個階層，他們把復雜的法律問題簡單化，直至鑄成大錯后才追悔莫及。有人雖然知道法律服務(wù)有用，但看不到法律服務(wù)與企業(yè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，不知道自己究竟何處需要法律服務(wù)。他們只知道有理可以到法院講，不知道訴訟是解決問題的最后手段，也不知道聘請律師或者基層法律服務(wù)工作者代理訴訟的重要性。

（六）非訴訟法律服務(wù)市場亟待開發(fā)

農(nóng)村法律服務(wù)市場的經(jīng)營者，執(zhí)業(yè)的環(huán)境是一個不成熟的法律服務(wù)市場，他們在為消費者解決、處理糾紛的同時，還肩負著引導他們提高法律意識的重任。非訴訟法律服務(wù)，是以非權(quán)力機關(guān)、非審判機關(guān)的手段，預防性的約束、干預社會活動、民事行為，以達到預防糾紛、減少訴訟的目的。有著防范早、成本低、效率高的顯著優(yōu)勢。

農(nóng)民和中小企業(yè)業(yè)主還沒有意識到專業(yè)化的非訴訟法律服務(wù)的必要性，致使本來可以防范的隱患，越積越多、越積越深，最后一并爆發(fā)。正是由于法律服務(wù)市場的非訴訟服務(wù)嚴重缺失，使得法院審判工作難堪重負。

（七）農(nóng)村法律服務(wù)行業(yè)參與社會管理程度亟待提高

法律服務(wù)行業(yè)參政議政、參加公益活動是促進依法行政的積極因素，是行政部門依法行政很好的參謀、助手，可是法律服務(wù)工作者參政議政的機會有限。

農(nóng)村的法律服務(wù)執(zhí)業(yè)者參與社會管理最多的一條渠道是實施法律援助，這是政府給他們的任務(wù)，盡管政府給的補助較低，但是基于強烈的社會擔當意識和社會公益心，他們還是欣然接受。他們最能理解老百姓的處境、理解老百姓祈求的目光，面對無奈的老百姓，他們要在精神上給予慰藉、服務(wù)質(zhì)量上更加周到。

（八）沒有取得執(zhí)業(yè)資格的 “黑律師”有相當市場

由于法律服務(wù)工作者的缺失，加上農(nóng)村法律服務(wù)市場的法制環(huán)境、社會環(huán)境并不規(guī)范，有的公民，經(jīng)歷過幾次訴訟，久病成醫(yī)，也成了代理人，以當事人親友身份參加訴訟?！昂诼蓭煛痹谑芾戆讣r，把案情復雜化，鼓動當事人進行訴訟，從而收取代理費，敗壞了司法機關(guān)的聲譽。還有部分律師在我縣之外的區(qū)縣注冊，卻在我縣設(shè)立辦公場所，其業(yè)務(wù)在我縣法律服務(wù)管理部門的監(jiān)督管理之外。個別基層法律服務(wù)工作者以律師身份參加代理活動。這些違法行為擾亂了法律服務(wù)市場的秩序，干擾了法律服務(wù)市場的管理。

影響寧河縣法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展的因素

（一）從市場管理角度來看

國家設(shè)立法律服務(wù)所是為了緩解法律服務(wù)人才緊缺，準入門檻較低，過去的20多年里，初期是一將難求，可是社會上卻有黑律師現(xiàn)象。現(xiàn)在是高校法律專業(yè)的畢業(yè)生大量待業(yè)，可是我縣的法律服務(wù)工作者短缺的狀況又難以改變。說明我縣法律服務(wù)管理部門，一是沒有認識到 “黑律師”的出現(xiàn)，是由市場需求自然形成的、是市場調(diào)節(jié)的結(jié)果；二是沒有認識到自己的管理不到位，在疏與堵之間沒有做到以疏為主、以堵為輔；三是沒有認識到自己工作中的服務(wù)缺位，沒有做到愛惜人才、禮賢下士，沒有給法律服務(wù)工作者創(chuàng)造一個安身立業(yè)的條件。

（二）從宏觀調(diào)控角度來看

一是我縣司法行政機關(guān)，沒有深刻的認識到法律服務(wù)以商品形態(tài)進入市場，具有競爭的特點，政府的宏觀調(diào)控，必須防止出現(xiàn)不正當競爭、防止形成市場壟斷。探索嘗試引進律師工作比較欠缺。

二是我縣的司法行政機關(guān)沒有很好的發(fā)揮律師在推進民主法治建設(shè)中的作用，人大代表、政協(xié)委員中律師的比例過低，導致向黨委政府提出開展法治建設(shè)對策的渠道的缺失。

三是我縣的司法行政機關(guān)在為律師和基層法律服務(wù)工作者參與社會管理創(chuàng)造良好環(huán)境方面的工作比較欠缺，在為律師和基層法律服務(wù)工作者拓展業(yè)務(wù)范圍創(chuàng)造良好環(huán)境方面的工作比較欠缺。

如何繁榮寧河縣法律服務(wù)行業(yè)

（一）尊重市場經(jīng)濟規(guī)律、搞好宏觀調(diào)控、搞好市場管理

一是正確認識市場經(jīng)濟對法律服務(wù)市場的作用。我縣律師的匱乏造就了必須以法律服務(wù)工作者來補充的局勢，我們必須對基層法律服務(wù)工作有其存在的合理性以及發(fā)揮作用的巨大空間，抱有堅定的信心?！昂诼蓭煛敝胁环ι屏?、正義之人，也是難得的法律服務(wù)人才，法律服務(wù)管理部門，要牢記服務(wù)的宗旨，以忠誠司法行政事業(yè)的高度責任感，愛惜人才、禮賢下士，把他們收編到基層法律服務(wù)所，給予規(guī)范管理，發(fā)揮其作用。

二是發(fā)揮好司法行政機關(guān)的宏觀管理作用。律師是法律服務(wù)行業(yè)的支柱，我們要認識到律師是社會的精英，是司法行政的寶貴資源和財富。要提高律師在人大代表、政協(xié)委員中的比例，要積極推動律師在行政部門、大中型企業(yè)中擔任法律顧問工作。要積極推進行政部門在立項論證、出臺重大決策、出臺重要文件前，重視聽取律師的意見。我們知道律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境還不盡如人意，一些行政部門的工作人員和司法機關(guān)工作人員，排斥律師的現(xiàn)象仍然存在，我們要逐步改變律師會見難、閱卷難、調(diào)查取證難的現(xiàn)象，使律師執(zhí)業(yè)權(quán)利得到應(yīng)有的保障。

三是發(fā)揮好法律服務(wù)管理部門的市場管理作用。一要提高業(yè)務(wù)能力?；鶎臃煞?wù)工作者急需培訓，提高專業(yè)水平、綜合性能力。二要提高職業(yè)道德水準。要加強對他們的法治理念教育，提高他們的道德修養(yǎng)、承擔社會責任的意識，培養(yǎng)他們樹立維護正義、恪守誠信的行業(yè)風尚。三要拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域。法律服務(wù)管理部門，要預測社會管理型服務(wù)、市場經(jīng)營型服務(wù)、民眾生活型服務(wù)的發(fā)展空間，要積極推進法律服務(wù)進社區(qū)活動，搭建法律服務(wù)平臺，通過與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，使法律服務(wù)執(zhí)業(yè)渠道更暢通，執(zhí)業(yè)環(huán)境更優(yōu)化。

（二）搞好多渠道、多角度、多形式的宣傳教育

一是弘揚法治的宣傳。民眾法律意識的提高取決于他們對法律的信仰程度，當他們的合法利益，在行政部門、在司法機關(guān)得到保護，問題得到解決時，他的法律意識會實實在在的提高，一次不公正的司法遭遇后，他們對法律的信仰就要大打折扣。

二是普及法律的宣傳。普法宣傳力戒空洞。我們的普法，不能流于作普及法律知識的文章和講演報告的形式。大家都知道以案例講法律，比宣講法律條文效果好。運用典型的社會實例，包括國外有益的實例，向社會各個角落進行傳播，教育大家遵守法律、運用法律，這種樣式的普法就生動活潑、效果就好。如果做花樣文章，只會口頭號召讓民眾懂得用法律手段維護自己的合法權(quán)益，則徒勞無益

三是提高民眾購買法律服務(wù)意識的宣傳。我們應(yīng)當加強對法律服務(wù)行業(yè)的宣傳，不但要宣傳法律服務(wù)行業(yè)的職能作用，還要宣傳優(yōu)秀的律師和基層法律服務(wù)工作者的事跡，使社會各界了解和支持法律服務(wù)執(zhí)業(yè)者的工作。如宣傳 “企業(yè)依法治理、依法經(jīng)營，則興旺發(fā)達。農(nóng)村、社區(qū)民主法治、依法管理，則政通人和”的典型實例。

四是法律進社區(qū)。法律進社區(qū)是一種實實在在的服務(wù)。我們要將法律進社區(qū)納入為民辦實事工程，要爭取同級政府的財政支持，明確經(jīng)費的投入辦法和標準。