政府治理創(chuàng)新路徑研究———以合肥市為例

吳萍萍

（安徽廣播電視大學(xué)省直分校 教學(xué)處，安徽 合肥230001）

一、政府治理創(chuàng)新的必要性和重要性

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼政府治理創(chuàng)新。隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府權(quán)力從企業(yè)微觀生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域撤退，把工作重點(diǎn)放在宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)方面，政府職能從傳統(tǒng)的“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，在政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，政府治理必須創(chuàng)新才能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史性巨變。

其次，應(yīng)對(duì)全球化趨勢(shì)要求政府治理創(chuàng)新。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)已經(jīng)深深地融入了全球化的進(jìn)程中。全球化要求政府堅(jiān)持社會(huì)導(dǎo)向、任務(wù)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向，這些“導(dǎo)向”是要將顧客的需求作為政府存在、發(fā)展的前提和政府變革、組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)，體現(xiàn)的是服務(wù)型管理。[1]而中國(guó)政府傳統(tǒng)治理模式是重管制輕服務(wù)，這就要求中國(guó)政府必須創(chuàng)新政府治理模式。

最后，解決社會(huì)矛盾問題需要?jiǎng)?chuàng)新政府治理。由于體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)的一些矛盾是之前從未遇到的，如因貧富差距引發(fā)的心理失衡問題嚴(yán)重、因漠視民主權(quán)利引發(fā)的干群矛盾頻發(fā)、利益訴求矛盾日益突出、腐敗蔓延引發(fā)群眾對(duì)政府的信任度降低等問題。[2]唯有創(chuàng)新政府治理才能解決這些問題，建設(shè)和諧社會(huì)。

安徽省合肥市于2012年提出了建設(shè)“大湖名城、創(chuàng)新高地”的目標(biāo)，并力爭(zhēng)在保障和改善民生與提高政府效能方面有所突破。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，合肥市政府必然要?jiǎng)?chuàng)新政府治理。

二、合肥市政府治理創(chuàng)新的實(shí)踐

近年來，合肥市在政府治理創(chuàng)新方面有了一些新的探索。

（一）蜀山區(qū)引入專業(yè)社工，滿足居民公共服務(wù)需求專業(yè)化、個(gè)性化趨勢(shì)

蜀山區(qū)西園街道面積3.431平方公里，人口60684人。針對(duì)轄區(qū)內(nèi)涌現(xiàn)出來的大量公共服務(wù)問題，如老年人的居家養(yǎng)老問題、困難家庭子女的教育輔導(dǎo)問題、特殊人群的社區(qū)矯正問題等，現(xiàn)有的社區(qū)干部不僅專業(yè)素質(zhì)不夠，而且人手也較為缺乏，難以適應(yīng)居民公共服務(wù)需求專業(yè)化、個(gè)性化趨勢(shì)。

為解決這個(gè)問題，西園街道每年總投入50多萬元用于購買專業(yè)社工，進(jìn)駐街道社工服務(wù)中心和社區(qū)社工服務(wù)站，策劃實(shí)施面向轄區(qū)居民的服務(wù)項(xiàng)目，較好地滿足了轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共服務(wù)的專業(yè)化和共性化要求。

（二）廬陽區(qū)引入市場(chǎng)力量舉辦社區(qū)食堂，解決老年人吃飯問題

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)正在逐步邁入老齡社會(huì)。到2025年，老年人口總數(shù)將達(dá)到3億，到2050年我國(guó)老年人口總數(shù)將超過4億，即每三個(gè)人中就有一個(gè)老年人。

廬陽區(qū)位于安徽省會(huì)合肥的中北部，區(qū)域面積139平方公里，常住人口60萬，轄區(qū)內(nèi)有為數(shù)眾多的老年人口。大多數(shù)老年人飲食清淡，缺少精力去準(zhǔn)備一日三餐。為了解決老年人的吃飯問題，廬陽區(qū)三孝口街道與合肥老字號(hào)餐飲企業(yè)劉鴻盛餐飲有限公司合作，開辦三孝口社區(qū)食堂。2014年2月19日，社區(qū)食堂正式開張，轄區(qū)內(nèi)60歲以上的老人只要花上9元錢就可以在食堂吃上一頓可口的飯菜，低保老人更是可以享受政府補(bǔ)貼低價(jià)就餐。社區(qū)食堂的營(yíng)業(yè)極大地解決了轄區(qū)內(nèi)老年人的吃飯問題，深得民心。

（三）瑤海區(qū)深化改革、街所聯(lián)動(dòng)，及時(shí)解決矛盾

瑤海區(qū)位于合肥市主城區(qū)東部，主管區(qū)域面積70平方公里，常住人口90萬。一直以來瑤海區(qū)不僅是合肥的老工業(yè)基地，而且集中了安徽汽車客運(yùn)樞紐站、安徽郵政樞紐和合肥火車站等交通樞紐，流動(dòng)人口多，綜合治理難度較大。

2013年4月27日，在前期充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，瑤海區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合下發(fā)了《瑤海區(qū)街所聯(lián)動(dòng)維護(hù)穩(wěn)定工作實(shí)施方案》，文件明確規(guī)定區(qū)委政法委書記、區(qū)政府分管副區(qū)長(zhǎng)、公安局瑤海分局局長(zhǎng)擔(dān)任瑤海區(qū)街所聯(lián)動(dòng)維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)。在實(shí)踐中，街道和派出所不再是“單打獨(dú)斗”，而是通過機(jī)構(gòu)聯(lián)建、信息聯(lián)享、矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、事件聯(lián)處和責(zé)任聯(lián)擔(dān)這“六聯(lián)”機(jī)制及時(shí)化解和解決社會(huì)管理中出現(xiàn)的問題，取得了較好的治理效果，2013年1~9月份，瑤海區(qū)四類可防性案件同比下降了6.7%。[3]

（四）包河區(qū)成立濱湖世紀(jì)社區(qū)服務(wù)中心，創(chuàng)新基層社會(huì)治理

包河區(qū)位居合肥中心城區(qū)，區(qū)域面積340平方公里，人口122萬，是合肥市面積和人口第一大區(qū)。2013年2月1日，合肥市包河區(qū)濱湖世紀(jì)社區(qū)服務(wù)中心正式掛牌成立，創(chuàng)新成立了全省首個(gè)基本公共服務(wù)全覆蓋的大社區(qū)。新設(shè)立的濱湖世紀(jì)社區(qū)改革城市管理模式，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、多元共治、居政分離”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，管理層級(jí)由原有的“區(qū)—街鎮(zhèn)—社區(qū)”三級(jí)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡^(qū)—社區(qū)”兩級(jí)，引導(dǎo)居民自治，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)社會(huì)組織、自治組織、業(yè)主組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民多元參與、共同治理的格局。[4]

包河區(qū)的一系列創(chuàng)新措施取得了成績(jī)，先后榮獲“全國(guó)社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)示范區(qū)”、“全國(guó)居家養(yǎng)老平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)”、“安徽省和諧社區(qū)建設(shè)示范單位”等榮譽(yù)。

三、合肥市政府治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)以及進(jìn)一步推進(jìn)地方政府治理創(chuàng)新的路徑設(shè)計(jì)

（一）推進(jìn)政府購買公共服務(wù)

蜀山區(qū)購買專業(yè)社工，滿足居民的多元化、個(gè)性化需求說明了政府購買公共服務(wù)的重要性和必要性。公共服務(wù)包括基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)等。我國(guó)受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，一直以來這些公共服務(wù)都是由政府單一提供。近年來隨著人們生活條件的改善，群眾對(duì)于公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化需求。傳統(tǒng)的由政府單一提供公共服務(wù)的模式已經(jīng)顯得捉襟見肘，為了解決這個(gè)問題，由政府出錢，購買專業(yè)的社會(huì)組織來提供個(gè)性化的公共服務(wù)成為一個(gè)熱點(diǎn)。截至目前，已有包括安徽在內(nèi)的11個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了政府購買服務(wù)有關(guān)實(shí)施意見。

安徽省已經(jīng)明確養(yǎng)老、教育、就業(yè)、農(nóng)業(yè)等為2014年度購買服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇義務(wù)教育信息化寬帶接入、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等較成熟的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，共涉及35項(xiàng)，預(yù)算達(dá)67.9億元開展試點(diǎn)。[5]合肥市蜀山區(qū)在購買公共服務(wù)方面已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，下一步考慮還要擴(kuò)大購買公共服務(wù)的范圍。

（二）引進(jìn)市場(chǎng)力量，共同解決公共問題

廬陽區(qū)與劉鴻盛餐飲有限公司合作舉辦社區(qū)食堂的經(jīng)驗(yàn)充分說明，在政府治理中，應(yīng)適度引入市場(chǎng)的力量，共同解決公共問題。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題是幾個(gè)世紀(jì)以來引發(fā)眾多學(xué)者熱切討論的焦點(diǎn)問題。1776年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》提出了“看不見的手”的概念，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的作用，即市場(chǎng)會(huì)以它內(nèi)在的機(jī)制維持其健康的運(yùn)行。與之相對(duì)應(yīng)的，政府被稱為“看得見的手”，即政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。但由于壟斷、存在外部效應(yīng)、信息不對(duì)稱等原因，也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，即市場(chǎng)無法有效配置資源和正常發(fā)揮作用。同樣由于政府角色錯(cuò)位，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)范圍和力度過大，就會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，既要發(fā)揮政府作用，也要發(fā)揮市場(chǎng)作用，尤其是要引入市場(chǎng)機(jī)制配置公共資源。

隨著合肥城市規(guī)模的擴(kuò)大，老年人口越來越多，如何解決好老年人的吃飯問題成為事關(guān)政府治理的一件大事。下一步合肥市應(yīng)考慮借鑒廬陽區(qū)舉辦社區(qū)食堂的成功經(jīng)驗(yàn)，與市場(chǎng)力量進(jìn)行合作，為老百姓興辦更多便宜實(shí)惠的社區(qū)食堂。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。[6]頂層設(shè)計(jì)具有三個(gè)方面的特性：一是頂層決定性，頂層設(shè)計(jì)是從頂端開始的自上而下的設(shè)計(jì)。頂層一旦確立了目標(biāo)，整個(gè)子系統(tǒng)都應(yīng)不折不扣地同繞頂層目標(biāo)去執(zhí)行。二是整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計(jì)可看作一個(gè)很系統(tǒng)的具有很強(qiáng)的操作性的戰(zhàn)略規(guī)劃，是一個(gè)完整的體系。這個(gè)體系是由各層分級(jí)的子系統(tǒng)組成，各級(jí)子系統(tǒng)都與頂層緊緊相扣，為頂層目標(biāo)實(shí)施服務(wù)。三是實(shí)作可行性，頂層設(shè)計(jì)不是單純理論體系．它強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)踐的整體構(gòu)建。因此，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)必須緊密契合社會(huì)需求去進(jìn)行設(shè)計(jì)，要強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的可行性和可操作性。[7]

合肥市瑤海區(qū)深化改革、街所聯(lián)動(dòng)的舉措，充分說明了頂層設(shè)計(jì)的重要性?，F(xiàn)代城市中涌現(xiàn)出來的很多問題，往往涉及到方方面面，若想要解決起來也要通過各個(gè)部門的通力合作才行。如果涉及的相關(guān)部門相互推諉，或者只解決自己管轄范圍內(nèi)的事情，則會(huì)令事情難以得到完滿解決。唯有通過頂層設(shè)計(jì)，聚集各方力量，形成合力，才能更快更好地解決問題。

（四）調(diào)動(dòng)多方面力量，多元共治

包河區(qū)成立濱湖世紀(jì)社區(qū)服務(wù)中心充分說明了在提高政府治理的過程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多元共治。多元共治的全稱是多元主體共同治理社會(huì)公共事務(wù), 多元共治認(rèn)為必須調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和公民的積極性，共同解決社會(huì)問題。以城市社區(qū)治理為例，隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，形成以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的所有制格局，過去城市的“單位制”地位和職能日益弱化，取而代之的是“社區(qū)制”。這意味著人們?cè)絹碓蕉嗟匦枰揽可鐓^(qū)來解決生活需求問題，面對(duì)社區(qū)出現(xiàn)的一些新問題，如老年人的養(yǎng)老問題、社區(qū)治安問題、社區(qū)環(huán)境問題等都與社區(qū)居民息息相關(guān)。社區(qū)的發(fā)展一定要有社區(qū)居民的參與，通過社區(qū)居民全面深入的參與，形成社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，才會(huì)把社區(qū)內(nèi)外資源整合好，真正用于社區(qū)居民共同關(guān)心的問題，形成一種社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展道路。[8]

包河區(qū)創(chuàng)新多元共治的基層社會(huì)治理模式已經(jīng)取得了一定的治理成效，下一步應(yīng)考慮在合肥市范圍內(nèi)推廣包河區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步發(fā)揮公民參與社區(qū)治理的積極性，提升合肥市各社區(qū)的治理水平，提高合肥市民的幸福指數(shù)，推動(dòng)合肥建設(shè)大湖名城、創(chuàng)新高地。

[1]蔡立輝.論全球化背景下中國(guó)政府行政模式的轉(zhuǎn)換[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002，（4）.

[2]常滿榮，劉平.試論當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾及其化解[J].人民論壇，2013，（14）.

[3]深化改革 街所聯(lián)動(dòng) 整合資源[N].安徽日?qǐng)?bào)，2013-12-12，（11）.

[4]合肥市包河區(qū)積極探索大社區(qū)制改革[EB/OL].安徽機(jī)構(gòu)編織網(wǎng)http://www.ahjgbzw.gov.cn，2013-03-04.

[5]徐穎奇，安徽今年政府采購拋69億大單[N].合肥晚報(bào)，2014-3-26，（A06）.

[6]于施洋，王璟璇，楊道玲，張勇進(jìn).電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)：基本概念闡釋[J].電子政務(wù)，2011，（8）.

[7]王榮.頂層設(shè)計(jì)視域下對(duì)新建本科院校人才培養(yǎng)的思考[J].文教資料，2010，（3）.

[8]史柏年.社區(qū)治理[M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2012-06.