海峽兩岸反偷渡警務合作思考

董文達

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊065000）

由于大陸與臺灣地區(qū)在社會制度、法律制度、經(jīng)濟運行模式上有很大差異且存在區(qū)際司法獨立、信息交流不暢等現(xiàn)實問題，故而給了違法犯罪分子以可乘之機。近年來以有組織偷渡犯罪為代表的違法犯罪活動呈現(xiàn)出上升趨勢。兩岸警方應當以《南京協(xié)議》為依托，針對有組織偷渡犯罪活動開展警務合作，發(fā)揮協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢，同時加強兩岸司法部門、公安機關(guān)與社會團體力量之間的合作,提高情報信息交流與共享的水平，形成對偷渡組織及偷渡活動嚴密防范、及時控制、有效打擊三位一體的打防格局。

一、大陸與臺灣地區(qū)間的偷渡犯罪現(xiàn)狀分析

同世界偷渡犯罪活動的總體趨勢一樣，當前，大陸與臺灣地區(qū)之間的偷渡活動表現(xiàn)形式主要以有組織偷渡犯罪為主，具體情況如下。

（一）內(nèi)地與臺灣的犯罪分子相互勾結(jié)，活動能力強

從目前偵破的兩岸偷渡犯罪案件的情況看，很多偷渡活動不是由單一的某一方偷渡組織來完成，而是大陸偷渡組織與臺灣偷渡集團甚至黑社會組織相互勾結(jié)，各自利用其在當?shù)氐年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)，專門形成的“產(chǎn)供銷”一條龍的集團犯罪。從物色偷渡對象，制造假證件，到安排行程、路線，付款，形成了高度統(tǒng)一的嚴密犯罪網(wǎng)絡(luò)。偷渡活動成員眾多、案情復雜，涉案范圍廣泛。

（二）團伙內(nèi)部組織嚴密，分工明確

當前的有組織偷渡犯罪中，偷渡組織的組織化程度日益提高。在整個偷渡過程中，每一個環(huán)節(jié)都有明確分工，每一名蛇頭都有自己的崗位，體現(xiàn)了高度的管理水平和組織化程度。組織內(nèi)部人員都具備一定的技能，比如地位最高的蛇頭得具有較強的經(jīng)濟實力和人脈關(guān)系，大蛇頭得熟悉出境程序和偷渡技巧。其下屬的眾多小蛇頭則要有業(yè)務能力，懂得招攬客戶、辦理證件、運送人員、收取費用，而且他們要懂得隨機應變。偷渡組織的反偵查能力越來越高，犯罪計劃越來越周密。

（三）偷渡犯罪形式的“合法化”

隨著兩岸“大三通”的實現(xiàn)和《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》（ECFA）的簽訂,兩岸間的經(jīng)貿(mào)往來日益密切。人民生活水平不斷提高,出境旅游的公民越來越多，勞務人員輸出的數(shù)量也逐年增加。大陸偷渡組織開始利用出境旅游和勞務輸出的機會,以旅行社的名義組織境外旅游團,以政府職能部門或勞務公司的名義與臺灣公司或用人單位簽訂勞務合同,將偷渡分子混雜其中,偽裝成旅游人員或勞務人員,從出入境管理部門申領(lǐng)護照,以合法身份出境。

二、海峽兩岸反偷渡警務合作的基礎(chǔ)

（一）兩岸合作的制度文本

回顧兩岸警務合作的歷程，大陸與臺灣地區(qū)簽署的具有歷史指導性意義的文件主要有兩個：1990年中國紅十字總會與臺灣紅十字組織簽署了《海峽兩岸紅十字組織有關(guān)海上遣返協(xié)議》（簡稱《金門協(xié)議》）。兩地警方以紅十字會為中介，開展遣返案犯的間接警務合作。2009年大陸海協(xié)會與臺灣?；鶗炇鹆恕逗{兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》（簡稱《南京協(xié)議》）。雙方同意在共同打擊犯罪、送達文書、調(diào)查取證、移送遣返等事項上進行合作。該協(xié)議的簽署為兩岸的對口聯(lián)絡(luò)及專項的反偷渡情報交流共享奠定了制度化基礎(chǔ)。這意味著兩岸更深層次、更直接的業(yè)務聯(lián)系和警務合作已經(jīng)開始。

（二）兩岸合作的主要方式

從合作的方式來看，當前，兩岸警務合作方式主要以移交遣返、個案請協(xié)和歸口管理為主。2009年，兩岸警方正式啟動了“FT913”合作平臺，形成了常態(tài)化聯(lián)絡(luò)，在聯(lián)合打擊跨區(qū)域違法犯罪活動方面邁出了堅實的一步。兩岸警方建立了初步的網(wǎng)上直接聯(lián)絡(luò)機制，并開展了卓有成效的合作。公安部各業(yè)務警種涉臺對口聯(lián)系關(guān)系逐步建立，臺灣方面也授權(quán)刑事警察局、海巡署、調(diào)查局、移民署等，與大陸警方建立聯(lián)系，形成互動。《南京協(xié)議》在人員遣返合作的基礎(chǔ)上，順應形勢增加了協(xié)助偵查、文書送達、罪贓移交、犯罪情報交換等四項警務合作內(nèi)容，兩岸警方合作的領(lǐng)域不斷拓展。

三、海峽兩岸反偷渡警務合作的現(xiàn)實困境

（一）受法律制度限制

雖然兩岸同屬一個中國且都是大陸法系，但受歷史和政治因素的影響，分屬不同的法域。兩岸刑事法律制度差異很大，在法律淵源、法律原則、管轄權(quán)設(shè)置、犯罪分類、司法解釋、刑罰輕重、訴訟程序和證據(jù)制度等方面均存在較大分歧。盡管《南京協(xié)議》已盡力彌合彼此間的法律分歧，秉持求同存異精神詳盡規(guī)定了兩岸共同打擊犯罪的類型、協(xié)助偵查的內(nèi)容與請求協(xié)查的程序，明確了請協(xié)刑事案件的受理范圍和提供協(xié)查的一般措施，但是由于缺乏對該協(xié)議的具體操作指導，雙方基層警隊在個案協(xié)辦中依然面臨著法律適用的具體困難。對于兩岸聯(lián)合打擊偷渡犯罪警務合作而言，沒有一份明確的法律文件對合作細節(jié)予以規(guī)范、指引，在具體的行動中就難免出現(xiàn)很大的隨意性和盲目性，進而導致觸犯對方法律、行動效率低下等問題的發(fā)生。

（二）情報交流不暢

兩岸警務合作的主體主要是警察部門，主要是在相同警種范圍內(nèi)開展。其導致情報交流層面單一、交流內(nèi)容片面，合作深度不夠難以達到有效匯總，最終無法產(chǎn)生可觀的效果。另一方面，在長期以來的警務合作實踐中，受兩岸各自的警務體制和工作模式所限，合作交流的方式很不統(tǒng)一，嚴重制約了合作的水平和辦案效率，造成跨區(qū)域聯(lián)合行動的效益不高，成果有限。近年來，福建和臺灣警方建立“FT913”網(wǎng)上合作平臺后，兩地的合作雖有了一定程度的進展，但這種情況也沒能得到根本改變。

（三）合作機制滯后

《南京協(xié)議》的簽訂雖然加速了兩岸警務合作的進程，但作為一個框架性協(xié)議，其內(nèi)容過于原則化，沒有涉及到兩岸合作的機制、方式問題。目前，兩岸警務合作機制還處于起步階段，尚未形成定期會商、聯(lián)合執(zhí)法、合作辦案等的長效運行機制。兩岸的警務合作多借助于民間團體如“紅十字會”、“海協(xié)會”、“海基會”等或是國際刑警組織來實現(xiàn)，警方之間尚未建立正式的直接聯(lián)絡(luò)渠道。

四、海峽兩岸反偷渡警務合作構(gòu)想

（一）制定反偷渡警務合作專項協(xié)定

《金門協(xié)議》和《南京協(xié)議》都是由兩岸民間機構(gòu)簽訂的，經(jīng)過各自公權(quán)力機構(gòu)的授權(quán)，協(xié)議內(nèi)容經(jīng)過各自公權(quán)力機構(gòu)的法律程序予以確認，成為了帶有法律效力的文件。這兩份文件是當前兩岸警方開展警務合作的主要依據(jù)。但是，目前兩岸之間并未就打擊偷渡犯罪的警務實踐簽訂專門的帶有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件。這使得兩岸的情報交流共享在實際操作層面上面臨許多困難。很多問題由于沒有一部有共同約束力的文件的指導和規(guī)定，兩岸警務部門不得不依據(jù)各自的法律法規(guī)行事。筆者認為，目前可根據(jù)《南京協(xié)議》的原則和兩岸警務合作的實際情況，針對反偷渡警務合作這一個方面細化具體的合作事項、程序等。待條件成熟時，兩岸警方可以《金門協(xié)議》和《南京協(xié)議》的原則性規(guī)定為框架，協(xié)商制定一部更加具體、操作性更強的解釋性文件并經(jīng)各自的立法程序予以確認，用以規(guī)范、指導兩岸反偷渡警務合作的開展，為兩岸警方跨區(qū)域聯(lián)合行動提供法律支持，滿足打擊跨區(qū)域偷渡犯罪的客觀需要。

（二）搭建統(tǒng)一的情報交流平臺

目前的警務合作實踐中，有粵港澳三地警方網(wǎng)上合作平臺和閩臺警方合作的“FT913”公共交流平臺，兩岸間情報合作的基礎(chǔ)條件和平臺已經(jīng)初步具備。因此，從現(xiàn)實的操作性看，可以選擇對既有情報交流平臺的優(yōu)化升級，完善其內(nèi)容、豐富其職能、增加具體的業(yè)務模塊，以統(tǒng)一的標準將兩岸的警務合作專用網(wǎng)上的數(shù)據(jù)庫互聯(lián)，建立一個大數(shù)據(jù)庫，對偷渡信息、數(shù)據(jù)資源加以整合，形成規(guī)范化的內(nèi)容并存儲。雙方各自委派專職的情報人員負責收集整理涉及兩岸共享的偷渡情報信息外，還要篩選并整理己方情報部門的公共情報信息資源并及時上傳到反偷渡警務合作情報平臺的大數(shù)據(jù)庫中，使反偷渡情報交流共享平臺能夠廣源集流，保證偷渡情報信息資源的實時、準確和全面，實現(xiàn)情報的價值最大化。

（三）開辟警務合作的直接聯(lián)絡(luò)渠道

1.高層定期會商研判

定期會商是指兩岸警方高層階段性會晤，交換犯罪活動的最新資訊動態(tài)，共同商擬防治策略,協(xié)同查緝行動，處理合作中的問題及障礙。目前,海峽兩岸警方高層的交流還停留在不定期的雙向觀摩訪問層次上，沒有涉及警務合作的實質(zhì)內(nèi)容，如未就要情通報、防治策略、協(xié)同查緝行動等事宜展開商討，尚未建立固定的長效會商研判機制。因此，在未來兩岸的警務合作中，兩岸高層應依照《南京協(xié)議》第二條的有關(guān)規(guī)定，在兩岸警方現(xiàn)有的條件下，盡快建立正式的常態(tài)化會商研判機制，開辟直接、固定的溝通聯(lián)絡(luò)渠道，定期磋商會談，深化兩岸警務合作。大陸的出入境管理局、邊境管理局與臺灣的警政署、移民署應當保持常態(tài)化聯(lián)絡(luò)，并就共同打擊偷渡犯罪活動方面展開專項會商，商討合作制度、程序、協(xié)助偵查、聯(lián)合行動等具體的合作事宜。

2.對口業(yè)務部門直接聯(lián)系

一是設(shè)立兩岸打擊偷渡犯罪合作小組。為提高兩岸打擊偷渡犯罪的效果，兩岸業(yè)務主管部門間建立專門的合作機構(gòu)共同打擊偷渡犯罪很有必要。在未來的實踐中，可以考慮成立類似于“FT913”平臺但具有獨立地位的專門警務合作機構(gòu)負責具體的指導、協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)工作。大陸方面，可考慮由出入境管理部門率先與臺灣移民署的相關(guān)業(yè)務部門接洽，成立專門的辦事處或警務合作小組，負責警務協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)事宜。

二是聯(lián)合偵查。兩岸警方應當探索建立對口業(yè)務部門之間的聯(lián)合辦案機制，組織聯(lián)合行動打擊偷渡犯罪。一方面可以節(jié)約警力資源、降低偵查成本、提高偵查效率，另一方面，避免了法律制度沖突、摒棄了大量中間環(huán)節(jié)，有利于相互配合，發(fā)揮協(xié)同作戰(zhàn)的優(yōu)勢。在這方面，粵港澳三地的聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)行動經(jīng)驗可以作為參考。粵港澳三地警方于2000年開創(chuàng)了聯(lián)合行動的合作模式，三地警方采取同一行動內(nèi)容和時間，互派聯(lián)絡(luò)員進駐對方指揮部的形式開展聯(lián)合行動。 從實踐來看，這些聯(lián)合行動由于針對性強，組織周密，警力資源得到了充分整合，在打擊跨區(qū)域黑社會性質(zhì)犯罪、毒品犯罪及走私犯罪中都取得了顯著效果。

（四）培養(yǎng)專業(yè)化的反偷渡警務合作隊伍

海峽兩岸反偷渡警務合作除了制度保障、機構(gòu)保障、情報保障外還需要建立一支既專業(yè)精通又知識面廣的復合型警務合作團隊。兩岸的警務合作涉及方方面面的問題，兩岸法律制度不同，警務體制和警務文化存在差異，單單精于某一專門領(lǐng)域的知識是無法勝任這項工作的。所以，培養(yǎng)的警務合作人才除了要精通業(yè)務知識外，還需了解彼此的政治、經(jīng)濟、文化、法律制度和警務工作模式，具備一定的情報研判能力。一方面，可以依托兩岸警察協(xié)會、警學研討機構(gòu)搭建一個學術(shù)交流平臺，鼓勵兩岸的警察學院、警務部門加強往來、建立友好合作關(guān)系，加強理論交流學習，推動警察教育培訓的雙向互動。另一方面，兩岸警方還可以通過開辦專門的警務人才培訓班，組織反偷渡警務合作人員進行定期業(yè)務培訓或互相委培人員等形式，就法律制度、警務工作、情報信息等內(nèi)容進行學習交流，以增進互信，加強兩岸警務人員對彼此經(jīng)濟、文化、法律、警務等方面的了解，盡快培養(yǎng)出一支業(yè)務精深、知識全面、具有協(xié)同作戰(zhàn)能力的專業(yè)化反偷渡警務合作隊伍。

[1]海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議（全文）[EB/QL].http://www.gov.cn/text/2009-04/28/content_1297857.htm,2009-04-28.

[2]熊一新,吳仲柱.海峽兩岸警務合作機制研究[J].公安研究,2010(11):12-13.

[3]吳曉瑛,鄧曉東.論海峽兩岸警務合作存在的問題及對策[J].海峽法學,2012(4):21.

[4]吳仲柱.兩岸警務協(xié)作中的現(xiàn)實問題與對策思考[J].福建警察學院學報,2010(4):7-8.

[5]陳茜.當前海峽兩岸警務合作研究綜述[J].吉林公安高等專科學校學報,2012(5):11-12.

[6]熊一新,吳仲柱.海峽兩岸警務合作機制研究[J].公安研究,2010(11):14-15.

[7]吳劍.ECFA實施背景下海峽兩岸打擊跨境經(jīng)濟犯罪警務合作機制的創(chuàng)新[J].公安研究,2012(4):42.

[8]丘志馨.粵港澳警務情報合作的實踐與研究[J].政法學刊,2012(6):104.