城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)利保障的困境與化解

隋欣+郭雨佳

摘 要：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民因土地被征用而成為無土地、無工作、無保障的失地農(nóng)民。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的身份隔離、土地產(chǎn)權(quán)制度不合理、政府缺乏科學(xué)的城鎮(zhèn)化管理理念以及失地農(nóng)民維權(quán)能力弱小等原因，失地農(nóng)民面臨著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到削弱、政治參與權(quán)利被虛置、社會(huì)保障權(quán)利受到不公平對(duì)待、文化教育權(quán)利受限制等權(quán)利保障困境。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障失地農(nóng)民的合法權(quán)利，必須要破除城鄉(xiāng)二元體制，轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的理念和方式，建立失地農(nóng)民土地收益分享機(jī)制，促進(jìn)失地農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;權(quán)利困境;權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2015）02-0068-05

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于城市建設(shè)和擴(kuò)張的需要，我國(guó)每年都有大量農(nóng)民因土地被征用而成為失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬～5000萬人之間，而且在以每年300萬人的速度遞增，預(yù)計(jì)到2030年時(shí)將增至1.1億人。[1]如果失地農(nóng)民的合法權(quán)利無法得到保障，他們由于“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”必然導(dǎo)致“難就業(yè)、難創(chuàng)業(yè)、難保障、難發(fā)展”。如何保障失地農(nóng)民的合法權(quán)利，使其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受益，是我國(guó)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)必須要解決的難題。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，農(nóng)民群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民逐漸分化為三類群體，即“農(nóng)民工、失地農(nóng)民、留守農(nóng)民”。失地農(nóng)民是土地被依法征收后，在戶籍上依然是農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)民，但他們已經(jīng)失去了農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料即土地。失地農(nóng)民是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一部分群體。由于我國(guó)關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)利保障的相關(guān)制度不健全，失地農(nóng)民面臨著土地財(cái)產(chǎn)、社會(huì)保障、文化教育等一系列的權(quán)利保障困境。

（一）失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到削弱

土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照公平交易原則，農(nóng)民將自己擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，這應(yīng)該是一個(gè)雙贏的過程，但是在土地征用過程中，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒有得到充分尊重和保障，征地補(bǔ)償不夠合理。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍”。然而，由于農(nóng)業(yè)收入受到氣候、生態(tài)和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的影響，被征用前三年的平均產(chǎn)值很難有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這在實(shí)際操作中極易造成農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償應(yīng)該占到土地收益總額的68.6%，但實(shí)際上農(nóng)民只能得到其中的5%～10%，其他大部分被村集體和村以上政府部門挪作他用。[2]

（二）失地農(nóng)民的政治參與權(quán)利被虛置

作為我國(guó)公民，失地農(nóng)民當(dāng)然享有憲法和法律賦予的當(dāng)家作主的各項(xiàng)政治權(quán)利，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民依托于村民自治制度來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的政治權(quán)利。然而，由于村委會(huì)組織法、村民自治法和其他相關(guān)法律的不健全和沒有得到有效落實(shí)，失地農(nóng)民的政治權(quán)利得不到切實(shí)的保障。已經(jīng)失去土地但依然屬于農(nóng)業(yè)戶口的失地農(nóng)民，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)該享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。《村民委員會(huì)組織法》第二十四條第七款規(guī)定，“征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定。而實(shí)際操作中，涉及征地補(bǔ)償、村民安置等重要事項(xiàng)則是由上級(jí)政府決定以后以通知、公告的方式告知村民，村民往往只能被動(dòng)地遵照?qǐng)?zhí)行，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)被虛置。

（三）失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利受到不公平對(duì)待

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利主要是指失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等社會(huì)保障權(quán)利。由于我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)民的社會(huì)保障體系不健全，土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料，又承擔(dān)了一定的社會(huì)保障功能。失地農(nóng)民在失去土地后，其原有的依附于土地的社會(huì)保障也就不復(fù)存在。從就業(yè)方面看，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，農(nóng)民不存在失業(yè)和退休，也就不能享有失業(yè)保障權(quán)。因此，失地農(nóng)民無法享有憲法和法律規(guī)定的就業(yè)權(quán)、失業(yè)保障權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)權(quán)等基本權(quán)利。由于沒有了基本的生產(chǎn)資料，為了繼續(xù)生存，失地農(nóng)民只有進(jìn)城務(wù)工，然而由于自身文化素質(zhì)較低和技能的缺乏，失地農(nóng)民在城市中就業(yè)十分困難。雖然一些地方政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障進(jìn)行了積極的探索，但是“農(nóng)民出讓土地后所獲得的是不可持續(xù)、低水平、不穩(wěn)定的社會(huì)保障”。[3]

（四）失地農(nóng)民的文化教育權(quán)利受限制

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的文化教育權(quán)利，主要是指失地農(nóng)民平等地享有國(guó)家文化發(fā)展成果、公平接受教育，獲取各類文化產(chǎn)品，滿足合理精神文化需求，自由從事各種文化活動(dòng)的權(quán)利。然而，在城鎮(zhèn)化過程中，失地農(nóng)民的文化權(quán)利往往被忽視。一方面，國(guó)家沒有建立專門針對(duì)失地農(nóng)民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和保障體系，失地農(nóng)民面臨著既不能像以前一樣享有農(nóng)民的文化權(quán)利，也不能像城鎮(zhèn)居民那樣享有市民的文化權(quán)利。另一方面，在現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，作為社會(huì)成員的失地農(nóng)民不能公平地享有文化發(fā)展的成果和現(xiàn)有教育資源的分配不公，導(dǎo)致失地農(nóng)民自身沒有提高文化素質(zhì)、滿足文化需求的正規(guī)渠道，而自己的子女在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也不能完全享有優(yōu)質(zhì)的城市教育資源。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成失地農(nóng)民權(quán)利保障困境的原因分析

造成失地農(nóng)民權(quán)利保障困境的原因是多方面的，既有國(guó)家制度供給的二元化和不合理的土地產(chǎn)權(quán)制度等制度因素，也有地方政府缺乏科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念和存在行為偏差的客觀因素，還有失地農(nóng)民維權(quán)能力弱小的主觀因素。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的身份隔離

造成失地農(nóng)民權(quán)利保障困境的最根本原因就在于國(guó)家沒有提供城鄉(xiāng)均衡的制度和政策。新中國(guó)成立以來，我國(guó)在戶籍制度上形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制，使得城鄉(xiāng)之間通過國(guó)家制度供給的方式人為地分成兩個(gè)部分，我國(guó)的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、教育和社會(huì)保障體制是“工干雙軌、城鄉(xiāng)分立”。二元化的戶籍制度限制了失地農(nóng)民的自主流動(dòng)。我國(guó)從1958年開始建立了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口相區(qū)分的差異性戶籍制度，并將人的身份、社會(huì)保障和福利與戶籍捆綁在一起。改革開放以后，戶籍管理雖然逐步放開，但由于城鄉(xiāng)分割的二元管理體制尚存，我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。失地農(nóng)民雖然在城市從事非農(nóng)職業(yè)，而且大部分失地農(nóng)民還有了城鎮(zhèn)戶籍，但卻沒有完全享受市民化的福利待遇，不具有市民身份。二元化的社會(huì)福利和保障體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，隨著改革開放的不斷深入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，二元化體制的弊端日益顯現(xiàn)，已經(jīng)嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)居民平等享有改革發(fā)展成果。

（二）不合理的土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最重要的產(chǎn)權(quán)，特別是對(duì)失地農(nóng)民來說，若產(chǎn)權(quán)制度不合理，自身的合法權(quán)利必然很難得到保護(hù)。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)、村、組三級(jí)經(jīng)濟(jì)組織所有，但實(shí)際上土地的集體產(chǎn)權(quán)是虛置的，土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有。一方面，集體土地所有權(quán)邊界不清，農(nóng)村中的土地哪些歸國(guó)家所有、哪些歸集體所有在法律上沒有明確的界限。農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體與農(nóng)民作為集體成員之間的土地權(quán)利關(guān)系不清，法律沒有明確界定集體與成員之間是什么樣的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。另一方面，現(xiàn)有法律使國(guó)家在事實(shí)上成為集體土地所有權(quán)的最終控制者。如《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。土地產(chǎn)權(quán)不清晰致使失地農(nóng)民因土地被征用而應(yīng)獲得的土地收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際價(jià)值。

（三）地方政府缺乏科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念造成行為偏差

一些地方政府和一些領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求城市的擴(kuò)張、工業(yè)的增長(zhǎng)，而忽視了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的協(xié)調(diào)，特別是忽視了城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化，從而在發(fā)展理念和發(fā)展策略上沒有尊重和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。我國(guó)城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的，但是城鎮(zhèn)化的主體卻是廣大農(nóng)民，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的合法權(quán)利必須要得到實(shí)現(xiàn)和保障。然而，地方政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程中角色錯(cuò)位，地方政府制定城鎮(zhèn)化規(guī)劃和征地補(bǔ)償方案沒有充分尊重農(nóng)民的意見，往往依照行政命令行事，被征地農(nóng)民的意見和利益訴求并沒有得到應(yīng)有的重視，征地的補(bǔ)償額度和依據(jù)等與被征地農(nóng)民利益息息相關(guān)，政府決策沒有很好地聽取農(nóng)民的意見，一旦發(fā)生利益沖突就會(huì)引發(fā)群體性事件。

地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將主要精力和財(cái)力放在城鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)村的投入明顯不足。盡管地方財(cái)政支農(nóng)資金逐年增加，但與工業(yè)項(xiàng)目和城市建設(shè)相比，仍然占比太小，而且支農(nóng)資金使用監(jiān)管不到位，一些專項(xiàng)支農(nóng)資金被非法挪用的現(xiàn)象大量存在，使支農(nóng)資金的實(shí)際效用大量縮水。一些地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中與民爭(zhēng)利。在土地征收操作過程中，一些地方政府低價(jià)征收高價(jià)轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重?fù)p害失地農(nóng)民利益，失地農(nóng)民無法分享土地增值收益，使失地農(nóng)民與政府、開發(fā)商之間的矛盾日益凸顯。

（四）廣大農(nóng)民權(quán)利意識(shí)空前提高但維權(quán)能力弱小

改革開放以來，廣大農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)空前提高。據(jù)有關(guān)調(diào)查，當(dāng)被問及“如果你對(duì)征地補(bǔ)償金不滿意，會(huì)怎么辦？”有64. 21%的人選擇的是“找關(guān)系、想辦法”，有22. 11% 的人說“找村干部反映”，還有13. 68%的人選擇“找相應(yīng)政府機(jī)關(guān)”。[4]其中 64. 21%的人選擇的是“找關(guān)系、想辦法”，一方面反映出農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)——依靠人情進(jìn)行交往，另一方面也表明失地農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提高，是“想辦法”而不是被動(dòng)接受。然而，與失地農(nóng)民權(quán)利意識(shí)空前提高不相稱的是其維權(quán)能力不足?！皩?duì)大多數(shù)失地農(nóng)民而言，維權(quán)是一件費(fèi)力不討好的事情，還是尋求謀生之路更為實(shí)際，……只有極少數(shù)失地農(nóng)民在面臨權(quán)利受損時(shí)，有能力和精力進(jìn)行曠日持久的維權(quán)?！?[5]

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)利保障困境的化解策略

（一）破除城鄉(xiāng)二元體制，在制度上保障失地農(nóng)民平等地享有各項(xiàng)權(quán)利

城鄉(xiāng)二元體制是失地農(nóng)民權(quán)利保障困境的總根源，因此，要實(shí)現(xiàn)和保障失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，就必須破除城鄉(xiāng)二元體制。首先要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，消除對(duì)失地農(nóng)民的戶籍歧視。已經(jīng)有近60年歷史的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，要徹底改革絕非易事。可喜的是，2014年7月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，為進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革提供了政策依據(jù)。該意見提出，“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分……建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度”。[6]其次要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，特別是要建立符合失地農(nóng)民就業(yè)、遷徙和生活的社會(huì)保障體系，以多種方式將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，做到“即征即?！焙汀皯?yīng)保盡?！?。最后還要建立符合失地農(nóng)民權(quán)利訴求的城鎮(zhèn)化政策體系。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要一系列配套的公共政策支持，在公共政策制定和執(zhí)行中，要兼顧城鄉(xiāng)的利益，在一定情況下向農(nóng)村傾斜、向農(nóng)民傾斜，特別是要保障失地農(nóng)民的合法權(quán)利。

（二）以完善土地產(chǎn)權(quán)制度為核心，建立失地農(nóng)民土地收益分享機(jī)制

雖然目前我國(guó)的《物權(quán)法》、《土地承包法》等法律在一定程度上明確了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的“物權(quán)”和 “產(chǎn)權(quán)”屬性，但還不能使農(nóng)民特別是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中平等地享有土地征用、流轉(zhuǎn)、使用等帶來的合法收益。要按照黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的精神，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)，在現(xiàn)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。[7]在土地征用過程中，不僅要補(bǔ)償土地集體所有權(quán)的損失，更要補(bǔ)償失地農(nóng)民作為土地使用者的損失。通過土地產(chǎn)權(quán)清晰界定，加大對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)力度，使失地農(nóng)民能夠分享土地用途變更帶來的收益。

（三）轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的理念和方式，確保失地農(nóng)民的主體地位

我國(guó)的城鎮(zhèn)化需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但也需要保證失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的主體的地位。地方政府要樹立科學(xué)的城鎮(zhèn)化理念，要從理念和行為方式上尊重和維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)利。各級(jí)地方政府要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和正確解讀中央有關(guān)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃和方針政策，改變“一味造城”的城鎮(zhèn)化理念，認(rèn)真落實(shí)以人為本的城鎮(zhèn)化理念，切實(shí)保障失地農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，使失地農(nóng)民能夠平等地分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

要建立征地協(xié)商與聽證制度，保障失地農(nóng)民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保障失地農(nóng)民主體地位的根本措施在于政府要建立公平公正公開的征地制度。一方面，要以市場(chǎng)機(jī)制為核心，按照土地要素在市場(chǎng)上的供求關(guān)系，建立征地方與被征地農(nóng)民之間的協(xié)商機(jī)制。在政府的主持下，各利益相關(guān)方進(jìn)行民主協(xié)商，確定征地價(jià)格并達(dá)成協(xié)議后方可征地，從而形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、民主協(xié)商、保證公平”的征地模式。另一方面，要建立與征地有關(guān)的聽證制度。聽證制度能夠保證征地過程的公開透明，有利于農(nóng)民的參與和監(jiān)督，各級(jí)政府要建立有相關(guān)部門、村集體、被征地農(nóng)民參加的征地聽證制度。通過聽證制度，可以有效化解征地過程中的種種矛盾，保證失地農(nóng)民的合法權(quán)利。

要建立合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保證農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償辦法只有籠統(tǒng)的規(guī)定，造成了地方政府在執(zhí)行過程中擁有很大的自由裁量權(quán)，各地之間的差別很大。例如，“有的地方補(bǔ)償款每畝高達(dá)6萬元，而有的地方則只有3000元;補(bǔ)償方式也不一樣，有的地方一次性發(fā)放，有的則逐年發(fā)放;在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上，有的按人口，有的按土地面積”。[4]（90）因此，必須建立統(tǒng)一的征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，使征地收益能夠切實(shí)惠及失地農(nóng)民。

（四）加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)，促進(jìn)失地農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)變

失地農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身合法權(quán)利，需要提高自身素質(zhì)和維權(quán)能力。首先，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民法律知識(shí)和維權(quán)能力的教育和培訓(xùn)，充分利用現(xiàn)代傳媒和傳播手段加強(qiáng)有關(guān)城鎮(zhèn)化法律、政策的宣傳和講解，使失地農(nóng)民明白自身在城鎮(zhèn)化過程中享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，使失地農(nóng)民明白自身權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)時(shí)的維權(quán)渠道和維權(quán)手段，提高失地農(nóng)民依法維護(hù)自身權(quán)利的能力和素質(zhì)。

其次，要加強(qiáng)失地農(nóng)民進(jìn)城后的市民化教育和培訓(xùn)。在“側(cè)重培養(yǎng)失地農(nóng)民自立自強(qiáng)、公民平等、契約意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)提高失地農(nóng)民踐行文明禮儀規(guī)則、提高公德意識(shí)、遵紀(jì)守法等行為規(guī)范” [8] 的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)教育和培訓(xùn)，使失地農(nóng)民掌握新的技能。保證失地農(nóng)民重新就業(yè)，是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)各種權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，要整合各類資源，結(jié)合失地農(nóng)民的實(shí)際狀況和各地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，有針對(duì)性地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民方便就業(yè)、有能力自主創(chuàng)業(yè)。

最后，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的理財(cái)教育和培訓(xùn)。失地農(nóng)民在土地被征用后會(huì)得到一筆數(shù)目可觀的補(bǔ)償款，但實(shí)踐證明許多失地農(nóng)民并不能很好地加以利用，有些失地農(nóng)民在獲得征地補(bǔ)償款后不久即出現(xiàn)了返貧現(xiàn)象?！盀榱饲袑?shí)保證失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的理財(cái)教育和培訓(xùn)是十分必要的”，[9]可以引導(dǎo)失地農(nóng)民通過入股的方式加入集體企業(yè)獲得收益，也可以引導(dǎo)農(nóng)民在自己熟悉的農(nóng)林、養(yǎng)殖、漁業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行投資和自主創(chuàng)業(yè)，還可以豐富農(nóng)村和村鎮(zhèn)金融的理財(cái)產(chǎn)品，引導(dǎo)失地農(nóng)民把手中的補(bǔ)償款能夠有效利用起來，從而使失地農(nóng)民獲取長(zhǎng)期收益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 潘家華，魏后凱.中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（No.4）[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.84.

[2] 朱曬紅.新城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民補(bǔ)償安置問題——基于政府公共性缺失的視角[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（2）：84.

[3] 鄭廣永.城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益的整體性保障[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（ 人文社會(huì)科學(xué)版） ，2013，（4）：117.

[4] 文維. 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制探討[J].法學(xué)雜志，2014，（2）：89.

[5] 張等文，管文行.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)利流失與保護(hù)路徑[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2014，（6）：64.

[6] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-07-31.

[7] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[8] 孫守相.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[J].社科縱橫，2014，（2）：37-41.

[9] 胡曉玲.中國(guó)式農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)睦Ь臣捌涑雎诽綄ぁ诜l及實(shí)踐的觀察[J].東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，（2）：1-8.