經(jīng)濟新常態(tài)下中原經(jīng)濟區(qū)建設的路徑選擇

朱杰堂

（鄭州航空工業(yè)管理學院，河南 鄭州 450015）

一、面對新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)要以全面改革創(chuàng)新為突破口

習近平2014年11月在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領導人峰會作主旨演講中指出：“如果說創(chuàng)新是中國發(fā)展的新引擎，那么改革就是必不可少的點火器?！盵1]習近平2013年7月在湖北調研時曾強調，應對當前我國發(fā)展面臨的一系列矛盾和挑戰(zhàn)，關鍵在于全面深化改革。為此，中原經(jīng)濟區(qū)要想在經(jīng)濟新常態(tài)下后來居上走在全國發(fā)展的前面，就要向體制機制改革創(chuàng)新要動力求活力，大刀闊斧創(chuàng)新改革，以求取得突破。

經(jīng)濟新常態(tài)下的全面深化改革將財稅體制定位于“國家治理的基礎和重要支柱”，并賦予了“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的功能和作用，因此，在全面深化改革的總體布局中，新一輪的財稅體制改革將是其他改革的重點和突破口。由于中央提出的“全面深化改革的總目標在于推進國家治理的現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎和重要支柱是堅實而強大的國家財政，構筑堅實而強大的財政基礎和財政支柱要依托于科學的財稅體制，科學的財稅體制又要建立在現(xiàn)代財政制度的基礎之上”[2]。為此，建立現(xiàn)代財政制度是深化財稅體制改革的總目標。面對經(jīng)濟新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)要想成為全國重要的經(jīng)濟增長板塊和“四化”協(xié)調發(fā)展示范區(qū)，就要改得早改得好，率先在預算管理、稅收制度、中央地方體制關系等方面進行大膽改革創(chuàng)新，同時在財政信息透明度、跨年度預算編制、資金績效提升、轉移支付、地方債務、具體稅種改革和中央地方分配關系等方面產(chǎn)生眾多與新制度供給相匹配的新政策供給需求。

農(nóng)民的土地權利由農(nóng)村轉移到城市是土地制度改革的關鍵。農(nóng)民工市民化的最大阻力在于城鎮(zhèn)生活的高成本。由于大多數(shù)農(nóng)民工的收入很難應付昂貴的房價、教育、醫(yī)療等支出，他們唯一的選擇是把農(nóng)村的土地當作自身最后的護身符。為此，我國土地政策創(chuàng)新的關鍵是將農(nóng)民的土地權利由農(nóng)村轉移到城市。要改變土地財政背景下城鎮(zhèn)化過程中對農(nóng)民取多予少的做法，通過制度安排將政府賣地的錢拿出相當大的比例用于進城農(nóng)民的社會保障和公共服務，以城鎮(zhèn)化過程中的土地收益保障進城農(nóng)民的“市民待遇”。借鑒國際上推進城市化進程的做法，改革現(xiàn)有土地政策，準許農(nóng)民工在原籍的宅基地、承包地作價流轉，以彌補農(nóng)民工在城市安家的財力缺口。創(chuàng)新制度管理，將農(nóng)民工的承包地、宅基地確權辦證作為突破口，允許農(nóng)民自主公平交易。建立完善市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系，配套建設縣（市、區(qū)）級農(nóng)村產(chǎn)權糾紛調處仲裁機構。

消除進城農(nóng)民的權利和機會的不平等是戶籍制度改革的根本。河南省各地發(fā)展有差異、市民化成本高、與戶籍掛鉤的各項權利福利多達幾十項，建議按照“統(tǒng)一戶籍、普惠權利、區(qū)別對待、逐步推進”的思路進行戶籍制度改革[3]。在充分調研論證的基礎上，按照積極穩(wěn)妥有序的原則做好大中小城市和小城鎮(zhèn)的人口轉移規(guī)劃。分步取消依附戶口性質的各項政策法規(guī)，盡快出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標準。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的均等化公共服務制度和社會保障制度。鑒于目前農(nóng)民轉化為市民資金投入大、人口數(shù)量多的實際，建議構建政府、企業(yè)、個人和社會等共同承擔的多元化成本分擔機制。戶籍制度改革必須與土地、就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障等相關改革配套推進。要對農(nóng)業(yè)轉移人口在農(nóng)村的承包地、宅基地等各類資產(chǎn)全面頒證賦權，并允許抵押、轉讓和繼承，做到所有權清晰、使用權完整、收益權有保障。

中原經(jīng)濟區(qū)建設是在我國經(jīng)濟增長轉型換擋的特殊時期提出的，因此在全面深化改革的過程中，除了財稅、土地、戶籍等制度要率先進行改革，其他諸如社會保障、分配制度以及金融體系等改革也要跟得上改得早，只有堅定不移深化改革才能形成競爭新優(yōu)勢，為中原經(jīng)濟區(qū)建設注入強大的活力。

二、應對新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)建設要由數(shù)量擴張型轉向內涵提升型軌道

中原經(jīng)濟區(qū)的主體河南省，現(xiàn)轄17 個地級城市、21個縣級城市、89個縣城。在其38個城市中，大城市只有9 個，而中小城市就有29 個，建制鎮(zhèn)874個。顯然，目前河南的城鎮(zhèn)數(shù)目并不少，但它們發(fā)展水平并不算高。在其內涵質量方面突出的問題表現(xiàn)在：地區(qū)中心城市規(guī)模偏小，輻射帶動力不強；城市發(fā)展快于農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)收入差別顯著；城市的道路、通信、水電以及教育、文化、衛(wèi)生等明顯優(yōu)于農(nóng)村。近年出現(xiàn)的“大城市病”、農(nóng)村土地撂荒“空心村”、農(nóng)民工“半市民化”以及城市盲目擴張、土地濫占濫用等問題，已到必須解決的地步。否則，如果任其發(fā)展，則新型城鎮(zhèn)化和小康社會的推進必然受到影響。因此，要想實現(xiàn)2020年“城鎮(zhèn)化質量明顯提高”的目標，今后中原經(jīng)濟區(qū)建設既要關注數(shù)量規(guī)模，更要注重內涵質量，著力抓好下面的工作：

依照《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》的總體要求，創(chuàng)新性地細化好中原經(jīng)濟區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。尤其要規(guī)劃好經(jīng)濟區(qū)內河南省城鎮(zhèn)與周邊安徽、山東、河北、山西的城鎮(zhèn)布局，明確城鎮(zhèn)發(fā)展方向和空間擴展方式，優(yōu)化土地利用配置；建設完善的城鎮(zhèn)交通通信、供水供能、排污減污等市政基礎設施以及城鎮(zhèn)防洪、防震等防災減災設施，保持較高的城鎮(zhèn)基礎設施綜合配套水平。

積極推進農(nóng)民工市民化，逐步解決半城鎮(zhèn)化問題。目前河南省城鎮(zhèn)人口由1978年的970萬增加到2013年的4123 萬，但其中包括了1635 萬工作在半年以上、戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工及其家屬。這1635萬人未能融入城鎮(zhèn)、并未享受城市居民的待遇和福利，他們不是嚴格意義上的市民。針對1635 萬人口，要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則[4]，逐步讓就業(yè)者融入企業(yè)、子女進入學校、家屬融入社區(qū)，以真正提升城鎮(zhèn)化的質量。

在做好農(nóng)民市民化工作的同時，決不能讓“城市病”問題繼續(xù)蔓延。目前，河南一些城市在建設過程中“重面子輕里子”、重地上輕地下、重硬件輕軟件、重短期輕長期，城市功能不完善、不協(xié)調，交通擁堵、環(huán)境污染、空間擁擠、生態(tài)空間不足等“城市病”日益顯現(xiàn)。因此在提高城鎮(zhèn)化質量的過程中，要通過進一步完善城鎮(zhèn)水電路氣等基礎設施、增強公共服務能力、持續(xù)改善城市生態(tài)環(huán)境、進一步提高城鎮(zhèn)運行效率等措施，以達到居民生活更加舒適便捷的目標。

三、順應新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)建設要實施城鄉(xiāng)差別化同步發(fā)展的戰(zhàn)略

經(jīng)濟新常態(tài)的趨勢特征之一是經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升[1]。要想順應這一要求，就要改變過去城鄉(xiāng)關系扭曲、城鄉(xiāng)二元結構、城鄉(xiāng)要素不平等交換和公共資源不均衡配置的態(tài)勢，按照城鄉(xiāng)差別化同步發(fā)展戰(zhàn)略，力爭營造以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。這是因為，城市與農(nóng)村的社會再生產(chǎn)循環(huán)不僅在地貌景觀、空間關系和公共設施供給方面有較大的差別，而且在生產(chǎn)過程、消費過程和民風民俗等方面也存在很大不同。從區(qū)域地貌景觀方面來言，城市具有現(xiàn)代文明引領、文化娛樂、多樣動態(tài)等特征，而農(nóng)村具有自然生態(tài)、封閉傳統(tǒng)、特色鮮明等特征。從空間關系方面來講，城市是工業(yè)、商業(yè)、文化、教育、娛樂活動等功能分區(qū)與空間的分離，而農(nóng)村的生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間三者融為一體，空間利用率較高。從公共設施供給方面來說，城市的公共設施基本上是由政府投資建設的，而農(nóng)村公共設施則主要是由農(nóng)民集資和社會捐助完成的。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)而言，城市是以企業(yè)、事業(yè)為主要組織形式，專業(yè)的分工與合作特征明顯，而農(nóng)村是以一家一戶為主要經(jīng)營單位，每個成員基本是多面手。從消費過程角度來看，城市擁有大規(guī)模的生產(chǎn)者和消費者，其工業(yè)消耗和居民消費是直接的，很難形成循環(huán)經(jīng)濟；而農(nóng)村的生產(chǎn)投入和農(nóng)民消費基本上是以家庭為單位的，資源浪費或垃圾產(chǎn)出是有限的，基本上是低成本循環(huán)或稱為循環(huán)經(jīng)濟。從民風民俗文化角度講，農(nóng)村的民風民俗更多地體現(xiàn)著血緣關系的色彩，而城市的民風民俗則基本上屬于不受血緣關系影響的新型文化，主要是行業(yè)（社團）文化、市民生活文化?；谏鲜鲛r(nóng)村與城市之間有關自然的、經(jīng)濟的、社會的和文化的巨大差異，在城市化的進程中，我們必須承認這些差異，而不能無視這些差異的客觀存在。為此，中原經(jīng)濟區(qū)要實施城鄉(xiāng)差別化的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

同時，世界城市化的歷史昭示我們，先行國家有城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)同質、城鄉(xiāng)封閉、城鄉(xiāng)協(xié)調四種發(fā)展模式。城市優(yōu)先模式在拉丁美洲、非洲經(jīng)歷過較長時間的嘗試，最終以投資環(huán)境惡化和嚴重社會動蕩而告結束。城鄉(xiāng)同質模式只在美國特定歷史時期使用過，其他國家和地區(qū)尚未采用。城鄉(xiāng)封閉模式僅僅在理論上提出觀點，在實踐中尚未發(fā)現(xiàn)成功的案例。相比之下，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展模式是比較科學可行的模式，法國、日本等國的部分地區(qū)的做法具有代表性。我國經(jīng)過改革開放30多年的不斷探索和實踐，最終黨的十八大報告明確提出實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。這種發(fā)展戰(zhàn)略就是要求我國未來城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調、同步發(fā)展。為此，我們提出中原經(jīng)濟區(qū)建設要城鄉(xiāng)“同步發(fā)展”就是徹底扭轉過去城市發(fā)展快于農(nóng)村、城鄉(xiāng)差距日漸擴大的局面。同時，考慮到中原經(jīng)濟區(qū)地處內陸、橫跨五省、各地發(fā)展水平差異較大、城鎮(zhèn)化率又較低的實際情況，因此，未來中原經(jīng)濟區(qū)既不能照搬某一國家的城市化模式，也不能機械效仿長三角、珠三角、環(huán)渤海等開發(fā)較早的經(jīng)濟區(qū)模式，要因地制宜，創(chuàng)新探索出適合中原經(jīng)濟區(qū)區(qū)情的城鄉(xiāng)同步推進的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路子。

四、適應新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)要走低能耗低環(huán)境傷害的發(fā)展道路

多年來粗放型掠奪式的開發(fā)建設，使得我們的生態(tài)資源環(huán)境到了令人難以忍受的地步。經(jīng)濟發(fā)展需要大量土地，我國人均耕地面積低于世界平均水平的一半，聯(lián)合國認定的人均耕地警戒線是0.8 畝，而我國竟有600多個區(qū)縣的人均耕地在這一數(shù)字之下。我國煤炭儲量居世界第三位，而人均占有量只接近世界平均水平。BP資源數(shù)據(jù)顯示，我國人均石油、天然氣探明儲量分別約為世界平均水平的5%、8%，我國GDP每新增1元所消耗的資源是發(fā)達國家的10多倍，資源循環(huán)利用率也遠低于發(fā)達國家。目前，我國70%的江河水系受到污染，流經(jīng)城市的河流95%以上受到嚴重污染；1/3 的國土被酸雨覆蓋，世界上污染最嚴重的20個城市我國占了16個；4億城市人呼吸不到新鮮空氣；每年200 多萬癌癥病死者中，70%跟環(huán)境污染有關；我國每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP 的10%[5]?？梢?，調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已是當務之急。

按照2012年年底中央經(jīng)濟工作會議提出的“要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”的精神和2014年中央經(jīng)濟工作會議提出的“推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”的要求，建議中原經(jīng)濟區(qū)要謹慎擴張并高效使用城鎮(zhèn)建設用地，發(fā)展緊湊型城鎮(zhèn)。要從存量土地上做文章，通過土地整理和增減掛鉤等方式，統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地[6]。積極探索諸如村莊適度集中、“地票”交易等做法。為了實現(xiàn)新常態(tài)下調結構與穩(wěn)增長的平衡，大力推進低能耗低消耗的產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品。通過技術升級改造，拉長傳統(tǒng)制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條。通過強化自主創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)品價值鏈向高端延伸。以航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)建設為契機，加快中原經(jīng)濟區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)的轉型升級。積極引入新能源新動力，逐步建立現(xiàn)代城鎮(zhèn)綠色交通體系。積極扶持半導體照明工程，大力構建城鎮(zhèn)綠色照明體系。對經(jīng)濟區(qū)內城鎮(zhèn)體系規(guī)劃劃定的水源農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)、名勝古跡、生態(tài)環(huán)境脆弱保護區(qū)等加強空間管制，留下更多的修復空間。積極推進建設項目的環(huán)境影響評價，監(jiān)控城鎮(zhèn)污染源和污染排放。大力推廣生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)建筑，提倡綠色低碳生產(chǎn)、生活和消費方式，建設一個生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的良好人居環(huán)境[7]。

五、把握新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)要優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)體系

經(jīng)過30多年的改革開放，我國三次產(chǎn)業(yè)結構總體上日趨合理，但是，脆弱的農(nóng)業(yè)基礎，中低端的工業(yè)技術水平，滯后的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題日趨突出。由于我國產(chǎn)業(yè)結構主要位于全球價值鏈的中低端，比較利益不高，科技創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)業(yè)競爭力不強、核心技術欠缺，由此引發(fā)了高增長下的產(chǎn)能過剩、需求不足、城鄉(xiāng)區(qū)域差距。因此，適應經(jīng)濟新常態(tài)，中原經(jīng)濟區(qū)在今后的建設過程中，要通過調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系和城鎮(zhèn)體系來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構由中低端水平向中高端水平轉換，通過大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)性及生活性服務業(yè)提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的地位。

經(jīng)濟新常態(tài)要求“城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾”[1]。要達到這一要求，就應產(chǎn)城要融合、產(chǎn)業(yè)要集聚。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，就形不成新的就業(yè)機會，就不能合理有序地解決農(nóng)村轉移人口的就業(yè)問題。目前，中原經(jīng)濟區(qū)的主體河南省的現(xiàn)狀是：（1）省會鄭州市的輻射帶動能力較弱。鄭州市2013年人口、GDP占河南省的比重分別為9.8%和19.4%，而同期武漢市和西安市分別為本省的17.6%、36.5%和22.8%、30.4%。顯而易見，與武漢、西安這兩個毗鄰省會城市相比，鄭州對河南省的龍頭帶動作用較弱，人口融入城市的程度低于武漢和西安。（2）地區(qū)中心城市規(guī)模優(yōu)勢不突出。一些省轄市的市域人口已超過1000萬，但中心城區(qū)人口卻不足100萬，有的甚至不足50萬，難以有效地輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展[8]。（3）河南省的大部分縣城、建制鎮(zhèn)規(guī)模偏小，人口集聚力不強，承載能力較低，服務帶動周邊地區(qū)發(fā)展的功能較弱。同時，航空、城際輕軌、高速鐵路等立體交通體系還在規(guī)劃和建設中，尚未滿足城鄉(xiāng)一體化的需要。

因此，在新常態(tài)經(jīng)濟要求和國家總體發(fā)展規(guī)劃的指導下，細化中原經(jīng)濟區(qū)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，力爭與國家的相關規(guī)劃緊密銜接?？茖W有序開展區(qū)域中心城市總體規(guī)劃修編，探索覆蓋市、縣全域的總體規(guī)劃編制，將城鎮(zhèn)體系和村鎮(zhèn)體系分別納入市、縣總體規(guī)劃，提高規(guī)劃建設水平。高標準編制縣域新型農(nóng)村社區(qū)建設總規(guī)及試點社區(qū)詳規(guī)，將社區(qū)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地、村鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務規(guī)劃有機銜接起來[9]。鄭州市提出的“做強主城，推進縣城，發(fā)展集鎮(zhèn)，建設社區(qū)”發(fā)展理念，確定的“一城、三區(qū)、四組團、38個重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)……”的空間發(fā)展布局，切合市情省情，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化的要求。建議中原經(jīng)濟區(qū)進一步支持鄭州做大做強，使其真正“挑大梁、走前頭”，早日建成中原經(jīng)濟區(qū)的示范區(qū)。

在經(jīng)濟步入新常態(tài)的背景下，中原經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)體系調整優(yōu)化要以建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大省、先進制造業(yè)大省、高成長服務業(yè)大省為目標，以推進三大國家戰(zhàn)略實施為依托，以改革創(chuàng)新為抓手做好以下工作：積極推進耕地向種糧大戶集中，扶持家庭農(nóng)場建設，拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)比較效益；以推進鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)建設為引擎，充分發(fā)揮交通物流的優(yōu)勢，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；大力推進輕工、電子、食品、紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)的技術改造，以提升河南省整體的工業(yè)化水平；通過自主創(chuàng)新，加快產(chǎn)品價值鏈向高端延伸的步伐，提高河南的外貿(mào)依存度；依托河南構建大交通大樞紐大物流的平臺，大力發(fā)展現(xiàn)代信息服務、金融保險、物流等生產(chǎn)性服務業(yè)，以推進河南產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級與保持經(jīng)濟持續(xù)增長的活力。

[1]習近平.在APEC 工商領導人峰會發(fā)表主旨演講［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20141109/015059.htm.2014-11-09.

[2]高培勇.經(jīng)濟增長新常態(tài)下的財稅體制改革［EB/OL］.http：//theory.people.com.cn/n/2014/1216/c838 46-26215650.html.2014-12-26.

[3]魏后凱.加快戶籍制度改革的思路和措施［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/21/c_124487251_2.htm.2013-03-21.

[4]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_26 44805.htm.2014-03-16.

[5]發(fā)展和改革藍皮書［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/economic/txt/2008-11/18/content_16786516.htm.2008-11-18.

[6]中央經(jīng)濟工作會議提出明年經(jīng)濟工作六大任務［EB/OL］.http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201212/t20 121216_3780761.html.2012-12-16.

[7]王發(fā)曾.中原經(jīng)濟區(qū)的新型城鎮(zhèn)化之路［EB/OL］.http：//www.cnki.net/kcms/detail/Detail.aspx？dbname.2013-07-14.

[8]河南省社科院課題組.推進新型城鎮(zhèn)化的實踐與探索［EB/OL］.http：//www.docin.com/p-382472960.html.2013.01.13.

[9]王金梅.新型城鎮(zhèn)化怎樣出“新”政協(xié)各界齊建言［J/OL］.http：//www.china.com.cn/node_7000058/content_29353190.htm.2013-07-08.