論我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展的羈絆與路徑

蓋貝寧

（中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽110035）

2006 年公安部下發(fā)《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，標(biāo)志著社區(qū)警務(wù)在全國范圍內(nèi)的實施。全國各地公安機關(guān)在公安部社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮主觀能動性，積極探索，初始階段就取得了較大的成績。但隨著社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)接近尾聲，社區(qū)警務(wù)的發(fā)展亦走入了瓶頸期。總結(jié)成績、分析不足、找到出路，促進社區(qū)警務(wù)的理論創(chuàng)新與內(nèi)涵發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展的成就與問題

（一）我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展的成就

1．社區(qū)警務(wù)理念深入人心，拉開了新一輪警務(wù)改革的序幕

社區(qū)警務(wù)標(biāo)志著社區(qū)警務(wù)工作社區(qū)化、警民關(guān)系伙伴化、警務(wù)對策前置化、警察形象柔性化。社區(qū)警務(wù)是一種制度，更是一種理念、一種哲學(xué)思想。理念的變更是制度改革的前導(dǎo)。正如雨果所說：“當(dāng)一種觀念的時代已經(jīng)到來，沒有什么力量能夠阻擋它。”社區(qū)警務(wù)這一先進的警務(wù)理念經(jīng)過理論界的研究與實踐部門的探索，已經(jīng)深入民心警心，并成為我國新一輪警務(wù)改革的著力點。

2．社區(qū)警務(wù)發(fā)展加速基層警務(wù)建設(shè)

自從公安部2006 年把社區(qū)警務(wù)作為一項戰(zhàn)略措施以來，社區(qū)警務(wù)的發(fā)展促進了大批優(yōu)質(zhì)警務(wù)資源向基層下沉，優(yōu)化了公安機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，提高了公安機關(guān)的執(zhí)法效能，增強了公安機關(guān)駕馭社會治安的能力。

3.社會治安狀況得到改善

改革開放以后，國家對公民的控制能力減弱，貧富差距懸殊，社會治安形式日益復(fù)雜，違法犯罪行為不斷增長，傳統(tǒng)的控制型警務(wù)模式已經(jīng)難以應(yīng)對。面對這種情況，我國公安機關(guān)以派出所為結(jié)合點，在借鑒國外先進警務(wù)理念的同時，探索符合我國國情的社區(qū)警務(wù)理念。自發(fā)展社區(qū)警務(wù)制度以來，公安機關(guān)依托社區(qū)民眾的力量，獲取治安信息的能力大為增強，對危害治安行為的處置及時果斷，極大地壓縮了違法犯罪分子的生存空間。

（二）我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展面臨的問題

1.社區(qū)警務(wù)的發(fā)展熱情逐漸消退

社區(qū)警務(wù)理論引入到我國以來，面臨頂層的戰(zhàn)略設(shè)計和資源供給問題?；鶎訉嵺`部門在社區(qū)警務(wù)建設(shè)初期，實踐社區(qū)警務(wù)的熱情高漲，但隨著社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)接近尾聲，國家投入逐漸減少，基層公安機關(guān)對社區(qū)警務(wù)的熱情逐漸消退。

2.社區(qū)警務(wù)投入與產(chǎn)出不匹配

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略促使國家大幅增加了基層警務(wù)的投入，社區(qū)警務(wù)室數(shù)年間如雨后春筍之勢增長，基層警務(wù)辦公條件大為好轉(zhuǎn)，優(yōu)秀警務(wù)人才向基層調(diào)度，編制內(nèi)警務(wù)人員迅速擴充，廣受詬病的公安基層執(zhí)法環(huán)境及人員素質(zhì)得到較大改善，但其付出的代價卻是警務(wù)資源的大量投入與消耗。

3.理論準(zhǔn)備不充分，實踐效果不夠理想

我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展一開始就與國外社區(qū)警務(wù)看齊，鑒于我國政府素有為人民服務(wù)、從群眾中來、到群眾中去的傳統(tǒng)，這與社區(qū)警務(wù)的本質(zhì)內(nèi)涵相符。雖然群眾路線在社區(qū)警務(wù)中的指導(dǎo)地位不容置疑，但群眾路線在面對不同時期、不同環(huán)境時，其內(nèi)涵及實現(xiàn)方法也有不同。我國的社區(qū)警務(wù)雖然起點高，但其理論準(zhǔn)備不夠充分，造成了工作內(nèi)容、工作對象、工作方法上的模糊，影響了社區(qū)警務(wù)的效果。

二、阻礙我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)的羈絆

社區(qū)警務(wù)發(fā)展遇到的以上問題，既有基于社會環(huán)境的外生原因，又有來自于社區(qū)警務(wù)內(nèi)部權(quán)力（權(quán)利）配置方面的內(nèi)生不足。

（一）社區(qū)警務(wù)理念與我國當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)

成熟良好的社區(qū)是社區(qū)警務(wù)順利發(fā)展的依托。發(fā)達國家的社區(qū)警務(wù)制度無不建立在成熟社區(qū)的基礎(chǔ)之上。從社區(qū)的發(fā)展歷史來看，社區(qū)是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而逐漸形成的一支獨立的社會力量，是社區(qū)居民基于公民理性在“政府——公民”二元社會結(jié)構(gòu)中自發(fā)形成的。它的出現(xiàn)彌補了市場經(jīng)濟和政府管理之間出現(xiàn)的真空地帶，糾正了市場失靈和政府失靈而導(dǎo)致的秩序緊張與混亂，在一定程度上抑制了政府權(quán)力的恣意與市場經(jīng)濟的無序。

由于我國“政府——公民”的二元社會結(jié)構(gòu)剛剛建立，“政府——社會——公民”的三元社會結(jié)構(gòu)還未形成，盡管隨著社會與經(jīng)濟的發(fā)展，社會自治力量得到了很大程度的改善，但政府的主導(dǎo)與介入反而抑制了社會自治精神的發(fā)展，具有獨立精神的成熟社會自治組織還未出現(xiàn)。很多社會組織的組成與維系是以權(quán)力為紐帶而非建立在共同價值與自治理性的基礎(chǔ)上，而我國的社區(qū)隨著城市化的建設(shè)才剛剛從計劃經(jīng)濟中的“單位”脫離出來，社區(qū)只不過是一定區(qū)域內(nèi)人的簡單集合，尚未形成成熟的社區(qū)價值與社區(qū)文化，更缺少獨立自治的精神，社區(qū)居民間普遍缺少信任感，搭便車心理嚴(yán)重。在這種社會環(huán)境下，社區(qū)警務(wù)難以有效整合社區(qū)及社會資源，無法與居民之間形成高效互動，影響了社區(qū)警務(wù)的效能，浪費了大量的警務(wù)資源。

（二）警察權(quán)在社區(qū)警務(wù)中的權(quán)責(zé)不明確

社區(qū)警務(wù)的發(fā)展促使警察功能向社會擴張，弱化了以“職權(quán)法定化”為生命的警察權(quán)的嚴(yán)格法定性，然而警察權(quán)是社區(qū)警務(wù)的重要依據(jù)和堅實后盾，是社區(qū)警務(wù)理論和實踐必須面對的重大問題。我國社區(qū)警務(wù)中的警察權(quán)主要存在以下問題：

1.社區(qū)警務(wù)中警察權(quán)的主體不明確

社區(qū)警務(wù)的發(fā)展是警察權(quán)社會化的過程，這必然涉及警察職權(quán)向社會的擴張和轉(zhuǎn)移。原來一些由警察處理的事務(wù)現(xiàn)在交由居民或居民自治組織處理，或者由警民之間配合協(xié)同完成。由于我國的社區(qū)警務(wù)是一項系統(tǒng)工程，有大量的非警務(wù)組織和人員參與其中。但這些機構(gòu)、組織和人員在社區(qū)警務(wù)中的法律地位并不清晰，是否享有警察權(quán)亦不明確。權(quán)力主體不明確，則權(quán)力無法確定，責(zé)任無法落實，必然影響社區(qū)警務(wù)運行的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.社區(qū)警務(wù)中警察權(quán)的權(quán)力范圍不明確

我國未對社區(qū)警務(wù)中的警察權(quán)的權(quán)力范圍作出明確規(guī)定，使得社區(qū)警務(wù)中警察權(quán)與社區(qū)自治權(quán)混淆不清，導(dǎo)致警察權(quán)對其職能內(nèi)的社區(qū)事務(wù)不能有效介入，而對職能外本應(yīng)由社區(qū)處理的事務(wù)卻樂此不疲。無形中，警察成了包治百病的靈丹妙藥。警察權(quán)介入大量職能外的事務(wù)，這在浪費警務(wù)資源的同時，亦模糊了社會對其工作效能的評價標(biāo)準(zhǔn)，面對社區(qū)居民復(fù)雜多元的偏好與需求時，警察往往會陷入“費力不討好”的困境。

3.社區(qū)警務(wù)的工作方式與社區(qū)發(fā)展不能接軌

社區(qū)屬于一個相對封閉的群居場所，社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)相對于社區(qū)外的公眾生活更注重自我意識的實現(xiàn)和私密空間的保護。因此，社區(qū)居民對侵略性較強的警察權(quán)介入社區(qū)事務(wù)存在天然的戒備心理，而且這種戒備心理會隨著社會進步和公民權(quán)利意識的覺醒而得到強化。

我國城市居民已經(jīng)基本完成了由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，國家對公民的治理已經(jīng)由單位的集中式控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣姆稚⒐芾恚瑖覍竦目刂颇芰ψ內(nèi)跻呀?jīng)成為不爭的事實。

在社會加快發(fā)展、加速轉(zhuǎn)型的階段，各種利益相互交織、各類訴求激烈碰撞，深層次矛盾不斷凸顯，新問題大量涌現(xiàn)。社區(qū)警務(wù)理念新,實踐操作方法舊。不少地方仍然沿用過去計劃經(jīng)濟時期戶籍外勤民警的一些具體工作要求和規(guī)定,沒有對具體問題進行具體分析,方法、措施雷同化，社區(qū)基層民警感到社區(qū)警務(wù)和過去傳統(tǒng)警務(wù)工作沒有太大差別。

三、我國社區(qū)警務(wù)的發(fā)展路徑

（一）根據(jù)我國當(dāng)前的社會結(jié)構(gòu)，創(chuàng)立切實可行的社區(qū)警務(wù)建設(shè)理念

我國社區(qū)自治精神尚處在啟蒙狀態(tài)，社區(qū)居民之間仍未形成基于共同價值觀的社區(qū)文化，社區(qū)面臨有“區(qū)”無“社”的尷尬境地。因此，我國在創(chuàng)立社區(qū)警務(wù)理念時應(yīng)針對我國社區(qū)發(fā)展的特殊階段，而不應(yīng)當(dāng)簡單照搬國外社區(qū)警務(wù)制度。筆者認(rèn)為，我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展的理念應(yīng)該包括以下幾點：

首先，明確社區(qū)警務(wù)兼具國家屬性和社會屬性。由于社區(qū)警務(wù)是警察權(quán)與社區(qū)自治權(quán)的有機結(jié)合，其兼具社會和國家屬性。國家屬性是社區(qū)警務(wù)建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，是警察權(quán)的根本來源；社會屬性是社區(qū)警務(wù)的目的與手段。社區(qū)警務(wù)在宏觀層面是國家治理的一部分，在微觀層面應(yīng)該是社區(qū)建設(shè)的一部分。我國的社區(qū)警務(wù)應(yīng)該以國家授權(quán)為權(quán)力邊界，以社區(qū)自治為運行核心，不斷擴大社區(qū)自治對社區(qū)警務(wù)的參與程度。

其次，確立社區(qū)自治在社區(qū)警務(wù)中的基礎(chǔ)與核心地位。社區(qū)自治是社區(qū)警務(wù)的目的，亦是手段。社區(qū)警務(wù)目的是通過警察權(quán)與社區(qū)的合作，維護社區(qū)治安，促進社區(qū)和諧發(fā)展。換言之，警察不是社區(qū)自治的主導(dǎo)者，而是社區(qū)自治的“守夜人”。警察權(quán)在介入社區(qū)事務(wù)時不能繞開社區(qū)，要將警務(wù)工作融入社區(qū)自治之中，以社區(qū)為基礎(chǔ)，通過警民關(guān)系的改善來吸引公眾的參與，借助社會力量共同制定并推行各項警務(wù)措施，最終達到預(yù)防犯罪和社會控制的目的。如此,才能符合“彼此協(xié)商”“彼此合作”“彼此滿意”的用以改善警民關(guān)系的三要素。

最后，承認(rèn)我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展的過渡性和階段性。社區(qū)警務(wù)不僅是一項警務(wù)戰(zhàn)略，更是一項社會系統(tǒng)工程，離不開社會自治力量的覺醒與社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，我們不能幻想通過簡單的制度設(shè)計與物質(zhì)投入就一蹴而就、一勞永逸地建立成熟的社區(qū)警務(wù)制度。由于我國社會治安力量薄弱，社區(qū)自治尚未成熟，我國的社區(qū)警務(wù)只能立足于此種社會背景下尋求發(fā)展之路，促進以警察權(quán)為基礎(chǔ)的“封閉型”社區(qū)警務(wù)向社區(qū)自治為基礎(chǔ)的“開放型”社區(qū)警務(wù)過渡。在建設(shè)和發(fā)展的初期，為了規(guī)范社區(qū)警務(wù)工作，探索工作方法，可先以警察權(quán)為核心、社區(qū)力量參加；待工作模式定型，社區(qū)力量成熟后，可以社區(qū)力量為核心、警察權(quán)引導(dǎo)的方式發(fā)展社區(qū)警務(wù)。

（二）以警察權(quán)為核心，制定“社會化”的社區(qū)警務(wù)運作制度

社區(qū)警務(wù)是警察權(quán)與社區(qū)自治權(quán)的有機結(jié)合，社區(qū)警務(wù)不是警察權(quán)的大眾化，而是警察權(quán)的社會化。即警察權(quán)在法定權(quán)限內(nèi)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)社會中的力量，注重居民自主權(quán)和社會自治權(quán)，激發(fā)社區(qū)居民對自身治安環(huán)境的關(guān)注，實現(xiàn)警民互助、鄰里守望的社區(qū)治理。

用法律明確警察權(quán)在社區(qū)警務(wù)中的范圍是警察權(quán)屬性的本質(zhì)體現(xiàn)，也是警察權(quán)社會化的必然要求。警力有限，而民愿無窮，社區(qū)警務(wù)單純迎合民眾的所有需求不具有科學(xué)性。就社區(qū)警務(wù)本質(zhì)來講，只不過是由警察權(quán)提供的一項公共產(chǎn)品而已。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的比較優(yōu)勢原理，當(dāng)某一個生產(chǎn)者以比另一個生產(chǎn)者更低的機會成本來生產(chǎn)產(chǎn)品時，我們稱這個生產(chǎn)者在這種產(chǎn)品和服務(wù)上具有比較優(yōu)勢。比較優(yōu)勢導(dǎo)致了專業(yè)的細(xì)化與分工。警察權(quán)在大多數(shù)社區(qū)事務(wù)上相比一些民間組織或個人不一定是有效率的。警察權(quán)的優(yōu)勢在于能動用國家機關(guān)的強制力，整合社會力量進行治安防控。所以，警察權(quán)在面對職權(quán)以外的社區(qū)事務(wù)時，應(yīng)注重引導(dǎo)更為有效的社區(qū)或社會力量介入，而不是親身參與、面面俱到。

從權(quán)力運行的法律原理來看，權(quán)力應(yīng)當(dāng)明確，具有可預(yù)期性。法有明文規(guī)定為授權(quán)，法無明文規(guī)定即為禁止是權(quán)力運行的普遍真理。明確限定社區(qū)警務(wù)的警察權(quán)的主體及權(quán)力范圍，有利于保證警察權(quán)在社區(qū)警務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，確定警察權(quán)在社區(qū)警務(wù)工作內(nèi)容，限定警察權(quán)介入社區(qū)事務(wù)的條件，明晰社區(qū)警務(wù)中警察權(quán)的評價標(biāo)準(zhǔn)，確保社區(qū)警務(wù)的責(zé)任落實。

根據(jù)以上分析，首先明確社區(qū)警務(wù)中享有警察權(quán)的主體只限于社區(qū)公安民警，不包括參與社區(qū)警務(wù)的其他個人及組織，社區(qū)居民和自治組織參與社區(qū)警務(wù)是其社區(qū)自治權(quán)利的行使，社會其他機構(gòu)組織對社區(qū)警務(wù)的參與只能是基于民事法律關(guān)系確定的權(quán)利和義務(wù)。其次，我國的社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的行使必須限定為與社區(qū)治安有關(guān)的事務(wù)，具體包括社區(qū)治安事件處置、社區(qū)治安信息收集、社區(qū)治安預(yù)警、社區(qū)治安宣傳、社區(qū)治安動員、社區(qū)治安防控指導(dǎo)等。最后，為了鼓勵社區(qū)民警自愿幫助社區(qū)居民從事非法定職權(quán)外的社區(qū)事務(wù)，深化警民聯(lián)系，可以將此作為社區(qū)警務(wù)績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)之一。

（三）以社區(qū)為基礎(chǔ)，打造協(xié)同作戰(zhàn)的社區(qū)警務(wù)平臺

我國社區(qū)警務(wù)要避免走以往的單純警力下沉、增加經(jīng)費投入的粗放式社區(qū)警務(wù)發(fā)展模式，而要與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，獨立開發(fā)或利用社區(qū)原有網(wǎng)絡(luò)平臺來打造便捷、高效社區(qū)警務(wù)網(wǎng)絡(luò)新平臺，用專業(yè)及人性化的方式喚起社區(qū)居民對社區(qū)治安環(huán)境的關(guān)注，引導(dǎo)社區(qū)居民早日成為社區(qū)警務(wù)的核心力量。

1.以社區(qū)自治組織為紐帶，建立警民互信，促進警民交流合作

社區(qū)自治組織是社區(qū)居民為了增進自身權(quán)利和社區(qū)共同利益，在自愿平等的基礎(chǔ)上建立的民間團體。由于其目的是增進團體及個人利益，因此具有自發(fā)性、自律性、自利性等特征。社區(qū)自治組織對社區(qū)利益最為關(guān)心，在社區(qū)內(nèi)號召力最強，工作方式也最為簡單有效。社區(qū)警務(wù)的目的就是要以社區(qū)資源為支撐，通過社區(qū)民警與社區(qū)居民之間的溝通，構(gòu)筑高效能、社會化的防控體制，維護社區(qū)治安秩序。我國社區(qū)警務(wù)應(yīng)該改變以往僅以個人或者居委會等權(quán)力性機構(gòu)為主要工作對象的工作方式，應(yīng)以社區(qū)自治組織為紐帶，通過警察權(quán)的專業(yè)性、權(quán)威性，來喚起社區(qū)居民對社區(qū)治安狀況的關(guān)心，引導(dǎo)社區(qū)居民強化治安防控意識、主動介入社區(qū)治安事務(wù)之中，從而建立良好的警民合作關(guān)系，完善警民互動機制。

2.利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立與居民之間的無障礙溝通渠道

網(wǎng)絡(luò)的分散性和交互性恰恰能夠彌補我國社區(qū)自治文化缺乏所導(dǎo)致的溝通障礙問題。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)警務(wù)與社區(qū)居民之間低成本、高效率的雙向及多項溝通，更有利于社區(qū)警務(wù)的自我宣傳與展示，使社區(qū)居民能夠看見社區(qū)警務(wù)工作、認(rèn)可社區(qū)警務(wù)制度、參與社區(qū)警務(wù)建設(shè)。同時，便于社區(qū)警務(wù)收集治安建議、獲取治安信息、宣傳治安知識、布置治安工作、測評治安服務(wù)。

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