社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

張喜紅（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130117）

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社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

張喜紅
（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130117）

摘要：利益表達(dá)機(jī)制是利益主體向決策者提出合法權(quán)益訴求的一系列制度安排和運(yùn)行模式，它在政治運(yùn)行和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要功能，有助于保障社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，有助于促進(jìn)公共政策的民主化和科學(xué)化，有助于推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。但是，就當(dāng)前社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制的運(yùn)行來(lái)看，仍然存在成本高、不均衡、渠道少的問(wèn)題，應(yīng)該加以健全和完善。具體而言，以建設(shè)陽(yáng)光政治為契機(jī)，加快政府信息公開(kāi)，降低社會(huì)公眾表達(dá)成本；以縮小收入差距為基礎(chǔ)，提升利益表達(dá)能力，促進(jìn)社會(huì)公眾表達(dá)均衡；以疏通制度性表達(dá)渠道為先導(dǎo)，充分利用體制外表達(dá)方式，拓寬社會(huì)公眾表達(dá)渠道。

關(guān)鍵詞：利益表達(dá)機(jī)制；公平正義；國(guó)家治理；公共政策

三十多年的改革開(kāi)放全面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)等諸多領(lǐng)域的快速進(jìn)步與不斷發(fā)展，取得了世界矚目的成就。同時(shí)也應(yīng)該看到，隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，改革發(fā)展成果共享不足、社會(huì)公眾的不公正感增強(qiáng)等問(wèn)題也不斷突現(xiàn)，利益分化與沖突的程度與形式也呈現(xiàn)出日益劇烈的態(tài)勢(shì)，在一定程度上已經(jīng)成為推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的障礙性因素。導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是復(fù)雜多樣的，但當(dāng)下中國(guó)利益表達(dá)機(jī)制不健全、不完善，社會(huì)公眾的利益訴求無(wú)法有效表達(dá)是其中極為重要的一個(gè)方面。在此意義上，健全和完善利益表達(dá)機(jī)制、將社會(huì)公眾的利益訴求及時(shí)準(zhǔn)確地納入政策制定議程，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的必須之舉。

一、社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制的政治功能

從政治學(xué)研究的角度看，利益是公共生活的前提和動(dòng)因，是社會(huì)成員政治行為的心理基礎(chǔ)，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[1](p119)利益實(shí)現(xiàn)是包括利益表達(dá)、利益綜合、利益分配、利益落實(shí)等環(huán)節(jié)的過(guò)程，其中，利益表達(dá)是首要環(huán)節(jié)。利益表達(dá)的充分性和有效性決定著社會(huì)公眾利益的滿足程度，而利益表達(dá)的充分性和有效性又取決于社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制是否完善。利益表達(dá)機(jī)制是利益主體向決策者提出合法權(quán)益訴求的一系列制度安排和運(yùn)行模式，它能夠決定哪些利益訴求可以到達(dá)決策層，并對(duì)政策輸出產(chǎn)生影響。在此意義上，社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制具有重要的政治功能。

（一）社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。[2](p3)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的價(jià)值追求恰恰在于維護(hù)社會(huì)公平正義，讓全體人民群眾共享改革發(fā)展成果。然而，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，仍然出現(xiàn)貧富差距過(guò)大、社會(huì)不公突出的問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“我國(guó)的社會(huì)不公，是政治領(lǐng)域利益表達(dá)不平衡造成的”。[3]在政治領(lǐng)域，弱勢(shì)群體處于集體失聲狀態(tài)，他們的合法利益訴求無(wú)法進(jìn)入公共決策過(guò)程，不能得到有效回應(yīng)；而強(qiáng)勢(shì)群體憑借豐富的經(jīng)濟(jì)資源和熟練的政治技巧，影響著公共政策的制定和輸出。這表明，社會(huì)不公的產(chǎn)生是不同群體之間利益表達(dá)能力存在差距的結(jié)果，其更深層次的原因則是社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制的缺失。由于不同群體之間利益表達(dá)失衡，公共政策回應(yīng)不及時(shí)、不對(duì)稱，使社會(huì)財(cái)富分配不均。從維護(hù)社會(huì)公平正義的角度來(lái)看，利益表達(dá)機(jī)制的政治功能在于能夠確保社會(huì)公眾表達(dá)的開(kāi)放性，以具體制度形式彌補(bǔ)不同群體利益表達(dá)能力的差距，尤其是能夠使弱勢(shì)群體以較低的成本自由表達(dá)合法利益訴求，增強(qiáng)弱勢(shì)群體在公共政策過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。完善的利益表達(dá)機(jī)制，為弱勢(shì)群體在體制內(nèi)提供了充分表達(dá)利益訴求的渠道，能夠使弱勢(shì)群體在黨政會(huì)議諸如人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議以及聽(tīng)證會(huì)等不同形式的制度平臺(tái)發(fā)聲，讓弱勢(shì)群體的利益訴求進(jìn)入決策中樞，在政策制定和執(zhí)行的過(guò)程中更加關(guān)注弱勢(shì)群體的需求，通過(guò)政治平等促進(jìn)社會(huì)公平正義。

（二）社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制有助于促進(jìn)公共政策民主化和科學(xué)化。

公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，包括輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個(gè)環(huán)節(jié)，它與利益實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程是同步的，在本質(zhì)上與利益密切相關(guān)。理性的政治人無(wú)不在公共政策創(chuàng)設(shè)的初始階段極力表達(dá)自己的利益訴求，試圖影響政策輸出。尤其需要注意的是，公共政策的公共性決定了它一旦被制定并執(zhí)行就會(huì)產(chǎn)生廣泛影響，即便是對(duì)某些個(gè)人或群體產(chǎn)生了某些消極影響也無(wú)法在較短時(shí)間內(nèi)快速消除。因此，必須在公共政策制定的最初階段保證其合理性與科學(xué)性，確保其符合公共利益的要求，以降低其偏離公共利益的可能性，而這必須以充分的社會(huì)公眾表達(dá)為前提。從促進(jìn)公共決策民主化、科學(xué)化的角度來(lái)看，利益表達(dá)機(jī)制的政治功能在于能夠使社會(huì)公眾訴求以民主化的方式輸入決策系統(tǒng)，轉(zhuǎn)化為具體政策輸出并執(zhí)行。一方面，社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制擴(kuò)大了群眾參與政策制定的渠道，為群眾提供了均等的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)會(huì)，使人民群眾充分參與公共政策制定過(guò)程，以主人公的身份為公共事務(wù)治理提供多種方案，從而促進(jìn)公共決策的民主化程度。另一方面，公共政策的民主化又會(huì)促進(jìn)公共政策的科學(xué)化。民主化的公共政策制定過(guò)程是黨政領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾、利益團(tuán)體共同參與、集體思考的過(guò)程，既可以充分了解民情、反映民意、集中民智，避免因信息缺失造成決策失誤；又可以防止公共政策制定過(guò)程的主觀隨意性，避免因個(gè)人意志扭曲政策制定，提升公共政策的科學(xué)性。此外，實(shí)現(xiàn)公共政策民主化、科學(xué)化的同時(shí)，還可以維護(hù)政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性，這是因?yàn)椤爸挥忻癖娬J(rèn)同為合法的東西，民眾才會(huì)把它轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的行為規(guī)則而去自覺(jué)遵守和維護(hù)”。[4]

（三）社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制有助于推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求是民主治理和政治參與，它不再是統(tǒng)治階級(jí)以暴力手段維護(hù)政治秩序，也不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)以行政命令貫徹政策，它更加強(qiáng)調(diào)基于官民雙向互動(dòng)基礎(chǔ)上的合作。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求治理主體實(shí)現(xiàn)單一化向多元化的轉(zhuǎn)變，改變過(guò)去政府作為國(guó)家事務(wù)唯一合法治理主體的局面，形成黨委、政府、社會(huì)和公眾協(xié)同治理的全新格局。在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化造成人民社會(huì)公眾訴求的多元化與復(fù)雜化。不同階層、群體利益的差異驅(qū)使他們向政治系統(tǒng)表達(dá)他們的利益訴求、積極參與國(guó)家事務(wù)治理。從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，利益表達(dá)機(jī)制為群眾參與國(guó)家事務(wù)治理提供了必要的平臺(tái)，以制度安排擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。利益表達(dá)機(jī)制有助于增強(qiáng)公民意識(shí)，提高公民政治參與水平，這與國(guó)家治理現(xiàn)代化主張擴(kuò)大公民的政治參與具有同構(gòu)性。更重要的是，社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制在一定程度上提升了政治參與的有序性。有序的公民政治參與需要一定的途徑和渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)，如果缺乏必要的制度供給，社會(huì)公眾表達(dá)無(wú)法在制度內(nèi)得到有效回應(yīng)，必然造成在制度外參與的無(wú)序后果，這無(wú)疑對(duì)政治穩(wěn)定和國(guó)家治理造成負(fù)面影響；完善的社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制為公民政治參與創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，保證了不同群體之間都擁有平等的政治參與渠道和均衡的表達(dá)機(jī)會(huì)，使廣大人民群眾真正成為國(guó)家治理的主體。

二、社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制建設(shè)取得很大成就，已經(jīng)形成了黨政會(huì)議、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、信訪制度等制度性表達(dá)渠道以及社會(huì)組織、大眾傳媒等體制外表達(dá)渠道相結(jié)合的局面。但需要注意的是，現(xiàn)行社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制面對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)群體利益分化加劇、收入差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，已經(jīng)呈現(xiàn)出成本高、不均衡、渠道少等問(wèn)題。

（一）社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制成本高。

社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制的運(yùn)行需要一定成本，包括經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、文化成本等內(nèi)容。從現(xiàn)行社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制運(yùn)行來(lái)看，群眾進(jìn)行利益表達(dá)的信息成本偏高。知情權(quán)和信息共享是充分、有效表達(dá)的前提。人民群眾對(duì)重大公共政策相關(guān)背景、目標(biāo)指向和實(shí)施狀況的了解有利于幫助他們識(shí)別其對(duì)自身利益的影響狀況，能為他們的利益表達(dá)提供必要的參照和依據(jù)。但就當(dāng)前中國(guó)政府信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，信息公開(kāi)在形式和內(nèi)容上仍然存在很大不足，人民群眾獲取信息成本仍然居高不下。

第一，政府信息公開(kāi)力度低，使群眾獲取信息成本高。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)政府公開(kāi)條例》規(guī)定：政府信息公開(kāi)應(yīng)該遵循公正、公平、便民的原則，政府信息公開(kāi)的方式和程序包括政府主動(dòng)公開(kāi)和公民申請(qǐng)公開(kāi)兩種主要類型，信息公開(kāi)的范圍包括四種類型。但《條例》只是在較為宏觀的層面對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行原則性的指導(dǎo)，并沒(méi)有對(duì)具體操作方法明確規(guī)定。因此，許多政府部門對(duì)于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息不公開(kāi)、公民申請(qǐng)公開(kāi)的信息拖延公開(kāi)、對(duì)群眾關(guān)心的問(wèn)題選擇性公開(kāi)。以關(guān)注度較高的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)為例，自1987年在國(guó)內(nèi)首次提出以來(lái)已經(jīng)歷28年，至今仍未形成系統(tǒng)性的公開(kāi)制度，即使經(jīng)歷了“表哥”“房姐”等小官巨腐的典型案例和公民多次申請(qǐng)公開(kāi)未果的事件之后，官員財(cái)產(chǎn)申請(qǐng)和公開(kāi)制度仍未進(jìn)入立法程序，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)工作依然沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

第二，政府信息公開(kāi)質(zhì)量差，使群眾獲取信息成本高。政府信息公開(kāi)的質(zhì)量決定了群眾知情權(quán)得到滿足的程度，也決定了社會(huì)公眾判斷依據(jù)的可靠性程度。就目前政府信息公開(kāi)的質(zhì)量來(lái)看，仍然存在不少問(wèn)題。以“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)為例，自2011年以來(lái)，中央政府首次公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”，這無(wú)疑是陽(yáng)光政治建設(shè)、透明政府建設(shè)的一種進(jìn)步。但從經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的實(shí)際情況來(lái)看，我們?nèi)匀粺o(wú)法獲知經(jīng)費(fèi)的具體使用情況。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2014年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算71.51億元，因公出國(guó)（境）費(fèi)19.76億元，公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)41.27億元（其中，公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)6.63億元，公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)34.64億元），公務(wù)接待費(fèi)10.48億元。淤淤數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站，《中央本級(jí)2013年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行和2014年預(yù)算安排情況》，http:// yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201404/t20140418_1069112.html這組數(shù)據(jù)沒(méi)有明確的財(cái)政科目，也沒(méi)有具體的使用標(biāo)準(zhǔn)，這種公開(kāi)只是粗放式的公開(kāi)，它無(wú)法滿足人民群眾以較低成本獲取政府信息的基本要求。

（二）社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制不均衡。

社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制不均衡主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，社會(huì)公眾表達(dá)能力不均衡。一方面，占有社會(huì)資源的多寡導(dǎo)致了社會(huì)公眾表達(dá)能力的不均衡?！澳骋焕嬷黧w占有社會(huì)資源的情況，影響著該利益主體表達(dá)能力的發(fā)揮，甚至可以說(shuō)，某一利益主體表達(dá)能力的強(qiáng)弱，就是以該主體占有社會(huì)資源的多寡來(lái)衡量的”。[5]社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)群體憑借他們所掌控的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)資源，運(yùn)用策略性的政治手段和溝通技巧，甚至以賄賂等違法方式進(jìn)行權(quán)力滲透，可以輕而易舉地將他們的利益訴求反映到?jīng)Q策中樞，在政策制定過(guò)程中霸占話語(yǔ)權(quán)，并最終影響政策制定；相比之下，弱勢(shì)群體處于社會(huì)的邊緣位置，甚至要為自身生存問(wèn)題而擔(dān)憂，遑論擁有足夠的資源和財(cái)富參與政治活動(dòng)，他們無(wú)法像強(qiáng)勢(shì)群體那樣將經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)化為政治影響力，導(dǎo)致他們利益表達(dá)能力較弱，在利益表達(dá)機(jī)制面前處于噤聲或失聲狀態(tài)。另一方面，表達(dá)意愿的強(qiáng)弱和政治素質(zhì)的高低導(dǎo)致社會(huì)公眾表達(dá)能力不均衡。一般來(lái)講，社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)群體也是既得利益者，他們擁有強(qiáng)烈的愿望維護(hù)既得利益，一旦發(fā)現(xiàn)利益受到威脅就會(huì)組織起來(lái)以集體形式加以維護(hù)，極力表達(dá)自己對(duì)于公共政策的意見(jiàn)和看法；而且，他們除了維護(hù)既得利益之外，還具有明確的利益追求目標(biāo)，希望攫取更多的社會(huì)財(cái)富。更重要的是，強(qiáng)勢(shì)群體一般都受到良好的教育或者具備成熟的政治技巧，他們知道如何在決策系統(tǒng)中發(fā)出更大的聲音，產(chǎn)生更強(qiáng)的影響力。然而，對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，無(wú)論是自我意識(shí)還是政治素質(zhì)都處于較低水平、模糊狀態(tài)，他們往往無(wú)法用政策語(yǔ)言闡明自己的利益訴求，甘愿做“沉默的大多數(shù)”；即便部分弱勢(shì)群體具有強(qiáng)烈的利益表達(dá)意愿，但囿于能力問(wèn)題而表達(dá)無(wú)力，最終仍然無(wú)法取得利益表達(dá)的效果。

第二，社會(huì)公眾表達(dá)方式不均衡。以社會(huì)公眾表達(dá)自主性程度為依據(jù)，可以將利益表達(dá)方式劃分為“替代性利益表達(dá)”和“自主性利益表達(dá)”。[6](p24)替代性利益表達(dá)是由國(guó)家黨政官員堅(jiān)持群眾路線，通過(guò)走基層、搞調(diào)研的方式綜合民意，以權(quán)力精英內(nèi)輸入的形式將獲取的社會(huì)公眾需求反映到?jīng)Q策中樞，替人民群眾進(jìn)行利益表達(dá)。這種表達(dá)方式的特點(diǎn)是利益表達(dá)主體來(lái)自政治系統(tǒng)內(nèi)部，而他們所要表達(dá)的利益需求卻源于政治系統(tǒng)外部。自主性利益表達(dá)則是政治系統(tǒng)外部的社會(huì)群眾以外輸入的形式主動(dòng)向執(zhí)政黨和政府表達(dá)自己的利益需求以影響公共政策。長(zhǎng)期以來(lái)，替代性利益表達(dá)成為中國(guó)利益表達(dá)的主要形式，典型代表就是在重大決策出臺(tái)之前或者重要節(jié)日期間，各級(jí)黨政官員、領(lǐng)導(dǎo)干部都要走基層、搞調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十五屆中央政治局七位常委五年間國(guó)內(nèi)調(diào)研237次，人均34次；十六屆中央政治局常委五年間國(guó)內(nèi)調(diào)研352次，人均39次；十七屆中央政治局九位常委在不到四年時(shí)間里調(diào)研386次，人均43次。淤淤十八屆中央政治局常委調(diào)研統(tǒng)計(jì)期限為2007年10月至2011年8月。具體可參見(jiàn)胡鞍鋼：《中國(guó)集體領(lǐng)導(dǎo)體制》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年版，第109—111頁(yè)。不可否認(rèn)，替代性利益表達(dá)方式在制定黨和國(guó)家重要政策，實(shí)施國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，維護(hù)人民群眾根本利益方面發(fā)揮了重要作用。問(wèn)題是，過(guò)度的替代性利益表達(dá)會(huì)壓制自主性利益表達(dá)的空間，特別是在社會(huì)利益分化日益加劇、人民群眾需求更加多樣的情況下，替代性利益表達(dá)已經(jīng)無(wú)法完全反映人民群眾的利益訴求。人民群眾開(kāi)始主動(dòng)進(jìn)行利益表達(dá)，但由于社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制成本過(guò)高等原因，使其利益表達(dá)無(wú)法取得良好效果。這種情況下，政治系統(tǒng)內(nèi)的決策者主動(dòng)了解民情卻不能充分表達(dá)民意，而政治系統(tǒng)外的群眾極力訴求卻表達(dá)無(wú)門，利益表達(dá)不均衡就此產(chǎn)生。

（三）社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制渠道少。

前文提到，我國(guó)現(xiàn)行利益表達(dá)機(jī)制已經(jīng)形成了黨政會(huì)議、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、信訪制度等制度性表達(dá)渠道和社會(huì)組織、大眾傳媒等體制外表達(dá)方式相結(jié)合的局面。然而，法理層面的利益表達(dá)渠道并非都能夠在政治實(shí)踐中得以落實(shí)，并不是所有的利益表達(dá)渠道都能夠?qū)ι鐣?huì)群眾特別是弱勢(shì)群體開(kāi)放，以下兩個(gè)方面體現(xiàn)得尤為明顯：

第一，制度性利益表達(dá)渠道被強(qiáng)勢(shì)群體占據(jù)，弱勢(shì)群體缺少體制內(nèi)的利益代表。一般來(lái)講，制度性利益表達(dá)渠道更容易將群眾的利益訴求傳達(dá)給決策者，影響決策輸出的可能性更大?，F(xiàn)行制度性利益表達(dá)渠道具有強(qiáng)烈的精英傾向。這可以在人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議中得到體現(xiàn)。全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議是代表將群眾的要求和信息傳達(dá)給黨中央、政府部門最重要的渠道。但這最重要的渠道往往被社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)群體所占據(jù)，最廣大的勞動(dòng)人民，特別是一線工人、農(nóng)民在代表中的比例偏低。從第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的構(gòu)成來(lái)看，在2987名全國(guó)人大代表中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有1042人，占代表總數(shù)的34.88%；專業(yè)技術(shù)人員代表有610人，占代表總數(shù)的20.42%；而來(lái)自一線的工人、農(nóng)民代表僅有410名，只占代表總數(shù)的13.42%；在所有代表中具有大專及以上文化水平的有2472人，占代表總數(shù)的82.76%?？梢?jiàn)，全國(guó)人民代表大會(huì)的多數(shù)席位由政治精英、技術(shù)精英和知識(shí)精英所占據(jù)，而在全國(guó)人口中占據(jù)較大比例的工人、農(nóng)民的比重過(guò)低，這無(wú)疑限制了他們利益表達(dá)的渠道。而對(duì)于以界別劃分的全國(guó)政協(xié)來(lái)說(shuō)，這種情況更加明顯，且不論政協(xié)委員都是由各個(gè)界別的精英構(gòu)成，單從界別之間的委員構(gòu)成來(lái)看，他們的構(gòu)成比例與人口基數(shù)也并非呈正比關(guān)系。在第十二屆全國(guó)政協(xié)2237名委員中，除去特邀委員和少數(shù)民族委員以外，文化藝術(shù)界、科學(xué)技術(shù)界、經(jīng)濟(jì)界、教育界的委員人數(shù)均超過(guò)100人，而農(nóng)業(yè)界的委員人數(shù)僅有67人，還不到文化藝術(shù)界、科學(xué)技術(shù)界人數(shù)的一半?！皬哪撤N意義上講，正是由于人大、政協(xié)等常規(guī)化的利益表達(dá)渠道對(duì)普通民眾的開(kāi)放程度不夠，在代表和委員的構(gòu)成上表現(xiàn)出一種較為明顯的精英化取向，從而導(dǎo)致了普通社會(huì)成員的利益和訴求無(wú)法在國(guó)家正式的制度安排中得到充分的表達(dá)”。[7]

第二，體制外利益表達(dá)渠道發(fā)展不完善，弱勢(shì)群體體制外行動(dòng)能力較弱。除了通過(guò)制度性利益表達(dá)渠道發(fā)聲之外，弱勢(shì)群體還可以通過(guò)一些體制外的渠道進(jìn)行利益表達(dá)。相比于制度性表達(dá)渠道準(zhǔn)入門檻高的特點(diǎn)，體制外的表達(dá)渠道更能為弱勢(shì)群體所利用。社會(huì)組織是體制外進(jìn)行利益表達(dá)的重要方式，社會(huì)組織由具有相同利益訴求的社會(huì)成員自愿組成，可以更加廣泛地吸引群眾。但在當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育程度較低的情況下，社會(huì)組織的發(fā)展同樣不夠完善。一方面，社會(huì)組織的數(shù)量較少、類型單一，無(wú)法滿足人民群眾集合起來(lái)表達(dá)意愿的要求；另一方面，中國(guó)由官方主導(dǎo)或“半官半民”的社會(huì)組織比重過(guò)大，導(dǎo)致社會(huì)組織的獨(dú)立性差，難以站在民間立場(chǎng)表達(dá)訴求。此外，群體性事件也是體制外進(jìn)行利益表達(dá)的渠道，甚至已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)弱勢(shì)群體表達(dá)利益的重要方式。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》顯示，過(guò)去14年間百人以上的群體性事件發(fā)生871起，僅2012年一年之內(nèi)就發(fā)生209起。這足見(jiàn)群體性事件在社會(huì)公眾表達(dá)中的地位。但不規(guī)范的群體性事件具有極大的危險(xiǎn)性，它不僅會(huì)威脅國(guó)家的政治穩(wěn)定，而且事件的參與者也需要面臨巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)或政治風(fēng)險(xiǎn)，利益表達(dá)的效果也無(wú)法得到保證。

三、健全和完善社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制的對(duì)策

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，加劇了人民社會(huì)公眾需求多元化、復(fù)雜化的趨勢(shì)。人民群眾對(duì)自身利益的關(guān)切和維護(hù)權(quán)利的意識(shí)高漲，他們迫切需要優(yōu)良的制度條件保障他們的利益表達(dá)權(quán)，使他們能夠更加積極地參與政策制定過(guò)程，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。但當(dāng)前社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制成本高、不均衡、渠道少的缺陷成為群眾表達(dá)意愿、主張利益的嚴(yán)重阻礙。因此，必須針對(duì)當(dāng)前社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制存在的問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)之策。

（一）以陽(yáng)光政治建設(shè)為契機(jī)，加快政府信息公開(kāi)，降低利益表達(dá)成本。

知情權(quán)是表達(dá)權(quán)的前提，只有充分的信息共享才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)的公共決策。當(dāng)前我國(guó)政府正在加強(qiáng)陽(yáng)光政治建設(shè)，將政務(wù)公開(kāi)作為政府施政的基本準(zhǔn)則，這無(wú)疑為降低群眾信息獲取成本提供了契機(jī)。陽(yáng)光政治建設(shè)堅(jiān)持公開(kāi)透明的理念，主張開(kāi)放政治體系和權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，“使社會(huì)公眾有效了解社會(huì)公共事務(wù)和政治體系的活動(dòng)，明白重大決策的產(chǎn)生機(jī)制、原理、條件和過(guò)程”。[8]簡(jiǎn)言之，陽(yáng)光政治的核心就是要建立權(quán)力清單制度和信息公開(kāi)機(jī)制，讓一切權(quán)力在陽(yáng)光下進(jìn)行、讓一切政府行為被群眾所知。在此背景下需要做好以下幾個(gè)方面的工作：首先，加大政府信息公開(kāi)力度。近年來(lái)我國(guó)黨和政府在信息公開(kāi)制度建設(shè)和實(shí)施方面取得較大成就。但這些成就大多基于領(lǐng)導(dǎo)人的提倡和群眾倒逼而來(lái)，政府主動(dòng)公開(kāi)信息的積極性較差。降低群眾獲取信息成本，需要以法律形式規(guī)定政府公開(kāi)信息的義務(wù)，使政府信息能夠及時(shí)公開(kāi)；同時(shí)鼓勵(lì)各級(jí)政府積極探索信息公開(kāi)的有效形式，使政府信息能夠在更大范圍公開(kāi)。其次，明確政府信息公開(kāi)的內(nèi)容。各級(jí)政府應(yīng)該堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則厘清權(quán)力清單，向人民群眾公開(kāi)政府職能、責(zé)任主體、管理流程以及監(jiān)督方式等事項(xiàng)，重點(diǎn)公開(kāi)政府財(cái)政預(yù)算、重要資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)公益事業(yè)等與社會(huì)公眾密切相關(guān)和涉及國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的事務(wù)。再次，提升政府信息公開(kāi)質(zhì)量。目前來(lái)看，政府信息公開(kāi)的相當(dāng)一部分內(nèi)容都過(guò)于簡(jiǎn)化、粗放，這樣的信息公開(kāi)方式仍然無(wú)法滿足群眾以低成本方式獲取有效信息的要求。所以，要加強(qiáng)政府信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化，使群眾能夠清楚了解政府信息的門類、科目和內(nèi)容。

（二）以縮小收入差距為保障，提升利益表達(dá)能力，促進(jìn)利益表達(dá)均衡。

“一個(gè)社會(huì)群體公開(kāi)表達(dá)自身意愿和能力與影響力，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)地位成正比”。[9]從這個(gè)意義上講，促進(jìn)社會(huì)公眾表達(dá)均衡最直接的方式就是縮小不同群體之間的收入差距。利益表達(dá)需要耗費(fèi)一定的財(cái)力、物力和人力資源，社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)群體通常利用他們所占有的社會(huì)資源在政治系統(tǒng)發(fā)揮更大的影響力，造成與弱勢(shì)群體在利益表達(dá)數(shù)量和質(zhì)量的差距，最終影響著制度演進(jìn)和政策走向?？s小收入差距可以讓人民群眾特別是弱勢(shì)群體擁有足夠資源參與公共決策、進(jìn)行利益表達(dá)，以經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)促進(jìn)群眾表達(dá)能力的提升。縮小收入差距使得弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體在社會(huì)資源的占有方面保持相對(duì)平等的狀態(tài)，擁有足夠的經(jīng)濟(jì)能力保障他們得以充分參與政治活動(dòng)，有效進(jìn)行利益表達(dá)。對(duì)此，政府應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)深化收入分配制度改革，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，完善以稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付為主要手段的二次分配機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)群體之間、行業(yè)之間、區(qū)域之間收入差距的縮小。

縮小收入差距、提高弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)地位只是為群眾進(jìn)行利益表達(dá)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而真正能夠提高社會(huì)公眾表達(dá)能力、促進(jìn)社會(huì)公眾表達(dá)均衡的途徑是增強(qiáng)普通社會(huì)公眾表達(dá)意識(shí)和政治素質(zhì)。替代性利益表達(dá)方式已經(jīng)逐漸顯露出諸多弊端，這是因?yàn)樵诶娓窬址只?、矛盾加劇的轉(zhuǎn)型期和信息高速傳播的大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府本身既無(wú)法完全掌握每一個(gè)群眾的利益需求，也無(wú)法避免信息失真導(dǎo)致的政策失誤。這需要通過(guò)增強(qiáng)社會(huì)公眾表達(dá)意識(shí)和政治素質(zhì)主動(dòng)、有效地進(jìn)行利益表達(dá)。利益表達(dá)意識(shí)是公民對(duì)自身利益提出訴求的愿望與沖動(dòng)，它是利益表達(dá)的前提；政治素質(zhì)是公民從事政治活動(dòng)的條件與技能，它是利益表達(dá)的保證。通過(guò)增強(qiáng)社會(huì)公眾表達(dá)利益的政治素質(zhì)，提高群眾的利益表達(dá)能力，以主動(dòng)性表達(dá)方式彌補(bǔ)替代性利益表達(dá)方式的弊端，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的雙向互動(dòng)，推動(dòng)利益表達(dá)有序均衡化。

（三）以疏通制度性表達(dá)渠道為先導(dǎo)，促進(jìn)利益表達(dá)方式多樣化，拓寬利益表達(dá)渠道。

利益表達(dá)渠道的多少并不是表達(dá)效果的決定性因素，關(guān)鍵在于現(xiàn)有的渠道能在多大程度上發(fā)揮功效。雖然我國(guó)目前的社會(huì)公眾利益表達(dá)渠道不少，但是真正能夠?yàn)槿鮿?shì)群體利用的有效渠道卻相對(duì)稀缺。因此，完善社會(huì)公眾利益表達(dá)機(jī)制要努力構(gòu)建主次分明、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的多層次利益表達(dá)渠道，堅(jiān)持以疏通制度性表達(dá)渠道為先導(dǎo)，充分利用體制外表達(dá)方式，推動(dòng)利益表達(dá)的制度化和規(guī)范化。

第一，疏通體制內(nèi)的表達(dá)渠道。首先要強(qiáng)化人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議的表達(dá)功能。一方面要提高普通勞動(dòng)者特別是一線工人、農(nóng)民在人大和政協(xié)中的代表比例，使他們可以在最重要的表達(dá)渠道內(nèi)直接發(fā)出自己的聲音、表達(dá)自己的訴求；另一方面要密切人大代表和政協(xié)委員同選民、群眾的聯(lián)系，加強(qiáng)對(duì)代表和委員的監(jiān)督，使他們能夠真正成為最廣大人民群眾的“代言人”，而不是特定利益集團(tuán)的“傳聲筒”。其次要充分發(fā)揮信訪制度的作用。雖然信訪制度在我國(guó)極具爭(zhēng)議，但無(wú)可否認(rèn)，它確實(shí)是社會(huì)公眾表達(dá)的重要渠道。《京華時(shí)報(bào)》援引最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人透露的數(shù)據(jù)，指出我國(guó)每年“民告官”信訪案件達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件。[10]這說(shuō)明充分利用信訪制度也是完善社會(huì)公眾表達(dá)機(jī)制的重要方面：要按照信訪條例的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)變信訪的工作態(tài)度，提高信訪工作的效率，盡量把問(wèn)題解決在基層和萌芽狀態(tài)，提高初次信訪的結(jié)辦率。

第二，充分利用體制外表達(dá)方式。首先要充分發(fā)揮社會(huì)組織的渠道作用。目前來(lái)看，充分發(fā)揮社會(huì)組織的渠道作用需要做好兩個(gè)方面的工作：一是鼓勵(lì)社會(huì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)快速成長(zhǎng)。要優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的政治環(huán)境，降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，并在其自身制度化建設(shè)和經(jīng)費(fèi)募集方面給予支持，使它們有能力成為社會(huì)公眾表達(dá)的渠道。二是提高社會(huì)組織的獨(dú)立性。要減少行政機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織的干預(yù)，降低社會(huì)組織的官方背景，使它們可以在不違反政治原則的條件下獨(dú)立發(fā)揮利益表達(dá)的功能。其次要高度重視大眾媒體的渠道作用。大眾媒體在社會(huì)公眾表達(dá)上具有傳播及時(shí)、影響廣泛等優(yōu)勢(shì)，它可以不通過(guò)任何中介、避免信息失真的情況下將群眾的利益訴求直接傳達(dá)到?jīng)Q策中樞，實(shí)現(xiàn)有效的利益表達(dá)。重視大眾傳媒的渠道作用既要充分發(fā)揮電視、報(bào)紙、廣播等傳統(tǒng)媒體的作用，同時(shí)還要特別重視微博、微信等新興媒體的作用，將網(wǎng)絡(luò)搭建成群眾低成本利益表達(dá)的重要平臺(tái)。

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[10]“民告官”信訪案件年超400萬(wàn)件[N].京華時(shí)報(bào)，2014-11-05（3）.

責(zé)任編輯申華

基金項(xiàng)目：教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”（11JZD030）。

作者簡(jiǎn)介：張喜紅（1969—），女，法學(xué)博士，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

中圖分類號(hào)：D63-31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2015）12-0042-06