我國再生水利用法律制度的完善——基于生態(tài)安全的視角

才惠蓮

（中國地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

生態(tài)安全是國家安全的重要基石。再生水利用既可以開辟新水源、產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益，又能夠減少水污染和生態(tài)破壞，是實施國家生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要部署。根據(jù)水利部《21 世紀(jì)中國水供求》分析，到2030 年我國將缺水400 億～500 億m3，且污水排放量不斷遞增、污水處理能力不足，水量型和水質(zhì)型缺水會共同造成水資源供給持續(xù)緊張，嚴(yán)重影響到社會生產(chǎn)和人們生活的有序進行。美、澳等許多國家和地區(qū)早已把再生水開辟為新水源，并圍繞再生水利用進行法律制度的探索和實踐。我國政府大力推進再生水資源化，積極促進再生水利用事業(yè)的不斷發(fā)展。學(xué)者們紛紛開展了再生水利用的科學(xué)技術(shù)研究，但鮮見從法律制度方面進行探討，再生水利用法律制度的完善顯得尤為迫切。

一、再生水利用的法律內(nèi)涵與價值

（一）再生水利用法律內(nèi)涵的界定。

世界各國高度重視生態(tài)安全的戰(zhàn)略意義，并進行有效的法律保障，[1](p96)我國也不例外。2000 年《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》在正式規(guī)范性文件中首次提及并表述了生態(tài)安全。2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。學(xué)者們從法律視角出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)安全是人的環(huán)境權(quán)利及其實現(xiàn)受到保護，自然環(huán)境和人的健康及生命活動處于無生態(tài)危險或不受生態(tài)危險威脅的狀態(tài)。[2](p123)

再生水利用過程中，為使生態(tài)安全受到保護、處于無危險或不受危險威脅的狀態(tài)，必須明確調(diào)整再生水社會關(guān)系的法律規(guī)范，促進再生水利用法律制度的完善。從立法涉及的領(lǐng)域出發(fā)，再生水利用法律制度包括：（1）防范與控制生態(tài)風(fēng)險，保障自然系統(tǒng)生態(tài)安全。再生水利用生態(tài)安全的法律保護，以對生態(tài)風(fēng)險的防范與控制為出發(fā)點。（2）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保障經(jīng)濟系統(tǒng)生態(tài)安全。再生水利用可有效減少水資源利用量和污水排放量，實現(xiàn)水資源循環(huán)利用，與循環(huán)經(jīng)濟立法的目標(biāo)不謀而合。（3）強化公眾參與，保障社會系統(tǒng)生態(tài)安全。再生水利用要求加強風(fēng)險管理，使社會風(fēng)險與現(xiàn)代性社會規(guī)制問題相契合，提升公眾參與再生水利用的法律地位。

（二）再生水利用法律的價值追求。

法的基本價值是安全、秩序與效率，其核心價值是安全。傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為，安全的范疇主要指財產(chǎn)安全、交易安全和社會安全，這種觀點顯然難以解釋日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題對人類社會的沖擊。以生態(tài)系統(tǒng)安全為基礎(chǔ)，生態(tài)安全法律制度中的安全價值是自然生態(tài)安全、經(jīng)濟生態(tài)安全和社會生態(tài)安全的統(tǒng)一。應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所認(rèn)為：生態(tài)安全包括自然生態(tài)安全、經(jīng)濟生態(tài)安全和社會生態(tài)安全。要求自然資源在人口、社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境三個約束條件下穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序和永續(xù)利用。[3](p16)

生態(tài)安全是再生水資源利用法律的重要價值追求。再生水利用自然生態(tài)安全法律制度的完善，強調(diào)通過具體制度、規(guī)范的設(shè)計，規(guī)避生態(tài)風(fēng)險，化解生態(tài)危機。再生水利用經(jīng)濟生態(tài)安全法律制度的完善，強調(diào)再生水利用在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，要避免生態(tài)風(fēng)險系數(shù)加大，必須促進兩者趨向良性循環(huán)并和諧發(fā)展。再生水利用社會生態(tài)安全法律制度的完善，強調(diào)要處理好不同利益主體之間的關(guān)系，避免社會沖突與危機出現(xiàn)，并化解這類生態(tài)風(fēng)險。再生水自然生態(tài)安全是經(jīng)濟生態(tài)安全的基礎(chǔ)，再生水社會生態(tài)安全是經(jīng)濟生態(tài)安全的保障。

二、再生水利用自然生態(tài)安全法律制度的完善

生態(tài)安全以自然系統(tǒng)風(fēng)險控制、安全與保障為基礎(chǔ)。人類系統(tǒng)的生存發(fā)展有賴于自然系統(tǒng)，兩者共同耦合為一個生態(tài)系統(tǒng)，自然系統(tǒng)健康是近年來生態(tài)、環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域新的研究熱點。[4](p221)當(dāng)自然系統(tǒng)外界壓力過大，使其變化超過了自我調(diào)節(jié)能力的限度時，意味著系統(tǒng)破壞或面臨崩潰，會逐漸失去對人類系統(tǒng)的支撐作用。再生水開發(fā)利用必須融入自然系統(tǒng)物質(zhì)和能量循環(huán)，因而要求那些具有潛在環(huán)境風(fēng)險的企業(yè)或行為人，加強再生水使用環(huán)境無害化的分析論證，積極開展再生水風(fēng)險評價，維護自然系統(tǒng)健康。

（一）明確再生水利用規(guī)劃的法律地位。

編制再生水利用規(guī)劃，有利于系統(tǒng)科學(xué)地建設(shè)再生水系統(tǒng)，推進非常規(guī)水資源有效利用和污水深度處理，保護水資源與環(huán)境。再生水利用規(guī)劃是我國水資源規(guī)劃的重要組成部分，在編制水資源規(guī)劃的同時，應(yīng)該編制再生水開發(fā)利用規(guī)劃。各級政府在統(tǒng)籌各類規(guī)劃的基礎(chǔ)上主導(dǎo)制定再生水規(guī)劃，以便在規(guī)劃范圍內(nèi)對再生水利用運籌帷幄。規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多層次要求，除涉及經(jīng)濟、社會等方面的可行性外，還要突出對自然系統(tǒng)生態(tài)安全的考量。

《中華人民共和國水法》（2002）（以下簡稱《水法》）專門規(guī)定了水資源規(guī)劃及其類型，將水資源規(guī)劃作為重要的法治戰(zhàn)略。但是，由于該法僅規(guī)定“本法所稱水資源，包括地表水和地下水”，對再生水是否屬于水資源并未明確界定，導(dǎo)致理論與實務(wù)界對再生水屬性產(chǎn)生爭議。在《中國節(jié)水技術(shù)政策大綱》（2005）中，規(guī)定非常規(guī)水資源是區(qū)別于傳統(tǒng)意義地表水、地下水的水資源，也沒有包括再生水。2006 年建設(shè)部“關(guān)于印發(fā)《城市污水再生利用技術(shù)政策》的通知”中，指明“城市供水和排水專項規(guī)劃中應(yīng)包含城市污水再生利用規(guī)劃”，然而通知本身不具有法律效力?！吨腥A人民共和國水污染防治法》（2008）（以下簡稱《水污染防治法》）、《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（2013）指出，防治水污染、城鎮(zhèn)排水與污水處理應(yīng)當(dāng)編制規(guī)劃，也并未對污水再生利用規(guī)劃作出明確要求。

為了明確再生水利用規(guī)劃的法律地位，建議：（1）修訂《水法》，將再生水明確規(guī)定為水資源。一是可以把《水法》第二條修改為：“本法所稱水資源，包括地表水、地下水以及再生水”。聯(lián)合國教科文組織指出，水資源是可資利用或有可能被利用的水源，這個水源具有足夠數(shù)量和可用的質(zhì)量，并能在某一地點為滿足某種用途而可被利用。這表明再生水是水資源的存在形式。如果《水法》“總則”中明確規(guī)定再生水是水資源，“水資源規(guī)劃”一章便可以邏輯地把再生水規(guī)劃列入其中。二是可以在《水法》第十四條中增加一款：“開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源應(yīng)當(dāng)制定再生水利用規(guī)劃”。增加這款規(guī)定不但使我國“水資源規(guī)劃”的類型更為完善，而且保證了再生水規(guī)劃的法律地位。（2）盡快出臺《水資源論證條例》。我國正在制定《水資源論證條例》，條例第十三條規(guī)定了再生水資源的取用必須依法進行水資源論證。（3）積極推進地方立法發(fā)展。我國一些地方性立法中，已經(jīng)規(guī)定應(yīng)編制城市污水處理和再生水利用規(guī)劃，①例如：《西安市城市污水處理和再生水利用條例》（2012）、《昆明市再生水管理辦法》（2012）、《北京市排水和再生水管理辦法》（2009）、《寧波市城市排水和再生水利用條例》（2008）、《銀川市再生水利用管理辦法》（2007）、《天津市城市排水和再生水利用管理條例》（2005），等等。“再生水利用規(guī)劃”是水資源規(guī)劃的重要內(nèi)容。

（二）完善再生水風(fēng)險評價制度。

為避免再生水利用對自然系統(tǒng)生態(tài)安全造成不利影響，必須嚴(yán)格評價、科學(xué)分析再生水利用風(fēng)險。我國大多數(shù)城市，尤其是地下水開采嚴(yán)重的地區(qū)，都已建設(shè)再生水利用工程，并且取得了良好的經(jīng)濟效益。但由于再生水中存在較高鹽分和氮磷營養(yǎng)物質(zhì)，帶來的環(huán)境風(fēng)險不容忽視。例如，再生水用于景觀或河道補水時，由于氮磷含量超出富營養(yǎng)化臨界值，引起藻類和其他水生植物大量繁殖、水體透明度和溶解氧發(fā)生變化，造成水質(zhì)惡化、水體老化，使水生生態(tài)系統(tǒng)和水功能受到影響和破壞。[5](p71)然而，進行再生水風(fēng)險評價并非僅依據(jù)有關(guān)科學(xué)參數(shù)與技術(shù)指標(biāo)，而是關(guān)涉風(fēng)險防范與控制制度、政策法規(guī)的功能與作用。

環(huán)境風(fēng)險評價制度與環(huán)境影響評價制度密切關(guān)聯(lián)，我國《建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T169-2004，以下簡稱《導(dǎo)則》）指出：“為有利于項目建設(shè)全過程風(fēng)險管理，將建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價納入環(huán)境影響評價管理范疇”。因而法律實踐中將環(huán)境風(fēng)險評價作為環(huán)境影響評價的組成部分。但是，環(huán)境風(fēng)險評價制度并不等同于環(huán)境影響評價制度。環(huán)境風(fēng)險評價制度主要分析預(yù)測建設(shè)項目存在的潛在危險、最大可信事故發(fā)生概率，對策主要是防范措施和應(yīng)急計劃；而環(huán)境影響評價制度聚焦具有確定性的環(huán)境風(fēng)險，通常采用長期措施?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（2014）（以下簡稱《環(huán)保法》）中，不僅規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，而且規(guī)定了環(huán)境風(fēng)險評價制度。②《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014）第十九條、第四十一條、第四十四條、第五十六條、第六十一條、第六十三條、第六十五條規(guī)定了環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容。第三十九條規(guī)定：國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度。環(huán)境風(fēng)險評價制度是對環(huán)境風(fēng)險評價活動的法定化、制度化，是對環(huán)境影響評價制度的深化。

我國再生水風(fēng)險評價制度面臨的問題是：首先，法律法規(guī)不夠協(xié)調(diào)。依據(jù)《環(huán)保法》第二條，“經(jīng)過改造的自然因素”也是環(huán)境，環(huán)境風(fēng)險評價制度包括再生水風(fēng)險評價的內(nèi)容。但是，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002）（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998）（以下簡稱《管理條例》）中，并沒有直接規(guī)定環(huán)境風(fēng)險評價的條文。其次，保障制度不夠完善。根據(jù)1990年《環(huán)境責(zé)任法》，強制要求國內(nèi)所有企業(yè)實行環(huán)境損害責(zé)任保險。2013 年《關(guān)于開展環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》也大力推進高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)環(huán)境污染強制責(zé)任保險試點。目前，國際上亦呈現(xiàn)出強制環(huán)境責(zé)任保險加強的趨勢，保險責(zé)任范圍逐漸擴大。[6](p41)然而，我國依據(jù)《水法》產(chǎn)生的水體污染責(zé)任險涉及范圍很窄，如果責(zé)任事故發(fā)生在被保險企業(yè)地域之外，有關(guān)損失還可能被列為責(zé)任免除。

為了完善再生水風(fēng)險評價制度，建議：（1）明確環(huán)境風(fēng)險評價的有關(guān)規(guī)定。一是可以在《環(huán)境影響評價法》、《管理條例》和《導(dǎo)則》中明確規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，使之與《環(huán)保法》中的環(huán)境風(fēng)險評價制度相協(xié)調(diào)。二是可以在《節(jié)約用水條例》中規(guī)定再生水風(fēng)險評價的主體、范圍、內(nèi)容和程序。我國正在抓緊制定《節(jié)約用水條例》，再生水利用是節(jié)約用水的重要內(nèi)容。（2）健全環(huán)境責(zé)任保險制度。伴隨著環(huán)境保險責(zé)任范圍不斷拓展，可以將保險人開始保險水體污染損失賠償，逐步擴大到對水污染造成損失的賠償責(zé)任承保。

三、再生水利用經(jīng)濟生態(tài)安全法律制度的完善

人類經(jīng)濟活動來自自然系統(tǒng)的物質(zhì)支持，生態(tài)資源數(shù)量多少和質(zhì)量高低，很大程度上決定著經(jīng)濟活動的品質(zhì)與規(guī)模，人類經(jīng)濟活動既要遵循經(jīng)濟規(guī)律又要遵循自然規(guī)律。如果人類經(jīng)濟活動威脅和破壞了生態(tài)安全，解除這種威脅便需要付出經(jīng)濟投入和相應(yīng)代價。經(jīng)濟系統(tǒng)生態(tài)安全要求最大限度地節(jié)約資源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立節(jié)約型社會。再生水利用能夠減少水資源利用量和污水排放量，實現(xiàn)水資源循環(huán)利用，將對生態(tài)環(huán)境的不良影響降到盡可能小的程度。促進再生水安全和高效利用，要求經(jīng)濟活動中優(yōu)先使用再生水，依法開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（一）確立再生水優(yōu)先使用原則。

再生水利用是建設(shè)節(jié)水型社會的重要途徑和手段，是實現(xiàn)節(jié)水型社會不可或缺的重要任務(wù)。①根據(jù)《節(jié)水型社會建設(shè)“十二五”規(guī)劃》等文件，發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護部編制了《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，提出鼓勵使用再生水，擴大再生水利用規(guī)模。再生水利用存在許多特殊性：法律規(guī)范比較復(fù)雜，市場需要精確定位，處理技術(shù)有專門要求，管理的專業(yè)性強等。較之其他水資源開發(fā)利用項目，再生水項目經(jīng)濟合理性問題更為突出，標(biāo)準(zhǔn)更加剛性。通常，再生水項目投資比較大，而再生水水價需要維持在低于、甚至遠低于自來水水價的水平，成本可以被收益補償是再生水項目商業(yè)化運作的前提。同時，再生水用途和用戶群體多元化，對供水水量、水質(zhì)、水壓等伴有復(fù)雜需求。因此，再生水資源開發(fā)利用有賴于政策法規(guī)強力驅(qū)動，法律法規(guī)的限制或支持決定了再生水項目的基本實施空間。

我國再生水利用經(jīng)濟發(fā)展的法律障礙是：首先，再生水資源類別不明確。我國《水法》既沒有指明水資源包括再生水，也沒有明確規(guī)定再生水資源的類別，該法第二十四條、第五十二條涉及“雨水”、“海水”、“微咸水”和“再生水”的利用，但沒有明確這些概念之間的關(guān)系，再生水資源開發(fā)缺少明確的法律依據(jù)?，F(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件中，往往將“中水”和“再生水”通用，這雖然符合日常生產(chǎn)生活的表達習(xí)慣，但在法律層面卻存有分歧，容易導(dǎo)致把除“中水”之外的其他非常規(guī)水資源排斥在外，不利于再生水經(jīng)濟全面發(fā)展。其次，再生水優(yōu)先使用尚未得到《水法》的保障。2013 年《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第三十七條規(guī)定：“國家鼓勵城鎮(zhèn)污水處理再生利用，工業(yè)生產(chǎn)、城市綠化、道路清掃、車輛沖洗、建筑施工以及生態(tài)景觀等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用再生水?！薄端ā返谖迨l僅“鼓勵使用再生水”，這與“優(yōu)先使用再生水”尚存在區(qū)別。當(dāng)前，我國再生水利用率僅占污水處理量的10%左右，與發(fā)達國家70%的利用率相比還有很大差距，[7]需要國家通過立法推進再生水資源的利用。

為保護經(jīng)濟系統(tǒng)生態(tài)安全的實現(xiàn)，建議：（1）在《水法》中規(guī)定再生水的類別?？梢栽诘诙l中增加一款：“再生水包括中水、海水、微咸水、雨水、礦坑水等”，明確再生水的主要類別與范疇。目前，我國再生水利用的重點集中在中水領(lǐng)域，但法律制度設(shè)計適宜為其他類別再生水利用留有空間，共同促進水資源節(jié)約、水質(zhì)改善和生態(tài)安全。而且，在總則中對再生水類別予以規(guī)定，增強了對該法其他條文以及配套法律法規(guī)的引領(lǐng)性。（2）在《水法》中規(guī)定再生水優(yōu)先使用原則。可以在《水法》第八條增加一款，明確規(guī)定“優(yōu)先使用再生水”，并成為該法基本原則，為其他法律法規(guī)與之銜接留下接口。（3）盡快出臺《水資源論證條例》。該條例（征求意見稿）第十四條規(guī)定：水資源論證應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地表水、地下水與其他水源，鼓勵優(yōu)先使用再生水。《水法》修改后，《水資源論證條例》的規(guī)定與之相協(xié)調(diào)，保證了再生水優(yōu)先使用原則的落實。

（二）健全再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。

再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓是建設(shè)節(jié)水型社會的內(nèi)在動力，2014 年水利部《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)把“建立健全水權(quán)制度和水價機制”列為十大重點改革任務(wù)之一。我國再生水廣泛用于農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)冷卻、景觀綠化等領(lǐng)域，利用規(guī)模呈逐年遞增趨勢。再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓意味著再生水資源在水權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生了收益，水權(quán)人因水權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得利益。通過法律制度建設(shè)，促使再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方權(quán)利義務(wù)對等，按照平等、自愿、有償原則進行轉(zhuǎn)讓，并盡量降低交易成本、規(guī)范交易程序，實現(xiàn)綜合利益最大化，有利于按照市場方式配置再生水資源，提高再生水資源利用效率。

隨著我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓立法的不斷完善，②《中華人民共和國物權(quán)法》（2007）、《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006）規(guī)定取水權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！度∷畽?quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法（征求意見稿）》（2011）有望出臺。再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐進程也在加快。③例如，2013 年內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心正式組建成立，其收儲的水權(quán)包括再生水水權(quán)。但是，由于我國《水法》對再生水是否屬于“水資源”沒有明確界定，再生水水權(quán)能否納入現(xiàn)行水權(quán)體系還存有疑惑。目前，我國再生水資源利用效率有待提高，迫切需要通過界定再生水水權(quán)，明確再生水資源在水資源開發(fā)利用中的合理地位。[8](p34)此外，再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實現(xiàn)，需要通過立法推動再生水的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！端廴痉乐畏ā返谑邨l明確了建設(shè)項目水污染防治設(shè)施“三同時”制度，但沒有明確針對再生水開發(fā)利用設(shè)施的相關(guān)規(guī)定。而再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件是要有配套的輸水管網(wǎng)設(shè)施，否則再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓不具備必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國再生水輸水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)總體上相對滯后，致使有些地區(qū)再生水廠雖已具備供水條件，供給的有效性卻大打折扣。以陜西省西安市為例，該市現(xiàn)有7 座污水處理廠將建設(shè)再生水處理設(shè)施，新增再生水設(shè)施供水能力36萬噸/日，新建市政雜用、景觀供水網(wǎng)供水能力67.4萬噸，但管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)比較滯后。10 年內(nèi)，西安市需要建設(shè)再生水管網(wǎng)460 公里、需投入資金7.4 億元，資金、管網(wǎng)是制約再生水利用的最大障礙。[7]

為了健全再生水水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，建議：（1）明確界定再生水水權(quán)的概念。通過將《水法》第二條修改為：“本法所稱水資源，包括地表水、地下水以及再生水”，把再生水水權(quán)納入現(xiàn)行水權(quán)體系，依照現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度展開運作。再生水取水權(quán)可以通過取水許可制度獲得，并得以依法轉(zhuǎn)讓。再生水取水權(quán)是再生水資源使用權(quán)，是從再生水資源所有權(quán)中派生出來的權(quán)利。再生水水資源所有權(quán)屬于國家，是其他權(quán)利如使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力的基礎(chǔ)。[9](p84)（2）明確再生水管網(wǎng)設(shè)施的投資主體和產(chǎn)權(quán)歸屬。一是可以在《水法》第五十二條中增加“支持再生水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)”的內(nèi)容，明確政府投資不利的相關(guān)責(zé)任。二是強化企業(yè)對再生水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)的法律責(zé)任。我國擬出臺的《節(jié)約用水條例》中，應(yīng)專門規(guī)定再生水的開發(fā)利用問題，明確再生水配套設(shè)施建設(shè)“三同時制度”及其法律責(zé)任。一些地方立法如《西安市城市污水處理和再生水利用條例》（2012）已經(jīng)明確規(guī)定，在新建、改建、擴建項目中，沒有配套建設(shè)再生水利用設(shè)施的，將處以10 萬至20 萬元罰款。[10]

四、再生水利用社會生態(tài)安全法律制度的完善

再生水利用減少了污染物排放量，為人們提供經(jīng)濟的新水源，在生產(chǎn)生活、生態(tài)安全維護方面有著廣闊的應(yīng)用前景，然而客觀上也存在健康風(fēng)險，容易導(dǎo)致公民高度關(guān)注、甚至危及社會公共秩序的穩(wěn)定。國內(nèi)外研究發(fā)現(xiàn)，常規(guī)污水處理工藝能夠有效去除污水中絕大部分有機和無機污染物，但對于氮磷等營養(yǎng)物質(zhì)以及重金屬、病原微生物、持久性有機污染物、內(nèi)分泌干擾物等特殊污染物去除效率較低，還有可能在污水處理環(huán)節(jié)中產(chǎn)生新的化學(xué)污染物。[11](p2)公眾強烈要求政府和企業(yè)科學(xué)把握再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將再生水利用風(fēng)險降低至公眾可以接受的最大范圍內(nèi)。

（一）完善再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度。

再生水水質(zhì)安全是保障社會系統(tǒng)生態(tài)安全的核心，其關(guān)鍵問題是再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)。我國已經(jīng)頒布了再生水利用系列標(biāo)準(zhǔn)，為再生水的有效利用和水質(zhì)安全提供了技術(shù)數(shù)據(jù)?？紤]到再生水利用的不同用途，再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制訂以保護公眾健康為首要目標(biāo)。對于景觀環(huán)境、水景、娛樂等要求較高的用水，考慮了人體健康和美學(xué)方面要求。比如娛樂水體中不能有藻類出現(xiàn)，不能對眼睛、皮膚有刺激，水體要澄清透明、無色、無異味等。再生水水質(zhì)若不達標(biāo)，對生態(tài)環(huán)境、人體健康都會造成負(fù)面影響。

我國再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度還不夠完善：首先，再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不夠合理。例如，《城市污水再生利用農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)》（GB/T20922-2007）（以下簡稱《農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)》）并未規(guī)定“不得使用未經(jīng)處理的污水進行灌溉”，反而規(guī)定了污水再生利用農(nóng)田灌溉的水質(zhì)要求。另外，由于各地方對再生水水質(zhì)缺少標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)處理要求，不同用途再生水處理缺少細(xì)致規(guī)定和配套管理措施，難以保證再生水多種用途對水質(zhì)的要求。其次，再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性。我國《再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》指出，再生水質(zhì)量檢測由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，水質(zhì)采樣方法和水樣保存方法應(yīng)符合國家《地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T91-2002）。但是，該標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定監(jiān)管不力的措施與責(zé)任，僅規(guī)定“再生水回用標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督實施”。

為保障再生水水質(zhì)安全，建議：（1）完善再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。通過制定更加細(xì)致和嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，保證再生水用于各種用途的可靠性和安全性。例如，可以在《農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)》中規(guī)定，“不得使用未經(jīng)處理的污水進行灌溉”。美國再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)由專門再生水法規(guī)規(guī)定，或由健康和環(huán)境法律規(guī)定。各種用途的水質(zhì)、處理工藝、管網(wǎng)建設(shè)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及對水處理、水分配、用水設(shè)備和環(huán)境、健康問題的規(guī)定都非常詳細(xì)。[8](p34)另外，由于我國各地區(qū)具體情況不同，地方立法必須結(jié)合自身實際情況，對不同用途的再生水利用規(guī)定配套相應(yīng)的管理措施。（2）強化再生水利用監(jiān)管不力的措施與責(zé)任?？梢员M快制定和出臺《節(jié)約用水條例》，專門規(guī)定再生水利用的內(nèi)容，包括再生水利用監(jiān)管措施、法律責(zé)任等。例如，應(yīng)明確規(guī)定再生水生產(chǎn)企業(yè)必須承擔(dān)的水質(zhì)監(jiān)控責(zé)任及必要的投資，制定處罰條款保證標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行。

（二）健全再生水利用公眾參與制度。

隨著我國再生水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，污水處理率越來越高，再生水水量越來越大，再生水利用風(fēng)險管理、利益相關(guān)者認(rèn)知等成為焦點問題，再生水利用對人體健康的潛在風(fēng)險備受關(guān)注。研究表明，再生水中的有機污染物具有持久性、生物積累性，以及進入生物體后會產(chǎn)生慢性毒性，這些化學(xué)污染物若達到一定水平，可能引起人體各種慢性疾病，造成健康危害。公眾對再生水利用的認(rèn)知及參與是影響再生水利用的重要因素。

我國《環(huán)境影響評價法》對建設(shè)項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價進行了規(guī)定，一定程度上保障了公眾參與?！董h(huán)保法》也專門規(guī)定了信息公開和公眾參與的內(nèi)容。但是，我國公眾參與制度的配套法律法規(guī)不夠完善，缺少對再生水管理公眾參與的具體規(guī)定。我國再生水社會認(rèn)知基礎(chǔ)比較薄弱，由于缺少信息共享、反饋的平臺和渠道，加重了公眾對再生水使用的認(rèn)知及參與障礙，導(dǎo)致公眾對再生水相關(guān)信息缺乏了解，容易催生對再生水利用的不合作態(tài)度，不利于維護社會系統(tǒng)的生態(tài)安全。

為了完善再生水利用公眾參與制度。建議盡快制定和出臺《節(jié)約用水條例》，細(xì)化公眾參與制度。可以規(guī)定建立再生水系統(tǒng)信息管理平臺和水質(zhì)信息發(fā)布制度，加強對再生水資源信息的收集、統(tǒng)計和分析，提高再生水利用信息的透明度。同時，規(guī)定公眾參與再生水管理利用的渠道和形式，保障公眾對再生水利用及風(fēng)險管理的參與和監(jiān)督，促進公眾對再生水資源利用的科學(xué)認(rèn)識。

[1]劉洪巖.風(fēng)險社會中的基本問題——生態(tài)安全[J].政法論叢，2012,（1）.

[2]王樹義.生態(tài)安全及其立法問題探討[J].法學(xué)評論，2006,（3）.

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