韓國養(yǎng)老保障體系：構(gòu)成、制度特點(diǎn)及啟示

徐子唯，周志凱

（1.湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北 武漢 430062；2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院，北京 100029）

韓國作為當(dāng)今世界上最具活力的經(jīng)濟(jì)體之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較大成就，與此同時(shí)人口老齡化的發(fā)展也較為迅速。自2000年65歲以上老年人口達(dá)到7%，進(jìn)入老齡化社會(huì)后，韓國老齡化的步伐便在加快，2010年65歲以上老年人口已達(dá)545萬，約占韓國總?cè)丝诘?1%。據(jù)預(yù)測，韓國65歲以上老年人口所占比重在2018年將達(dá)到14%，成為“老齡社會(huì)”，至2030年，該比例將超過20%，進(jìn)入“超老齡化社會(huì)”。與老齡化問題相伴而生的是老年養(yǎng)老保障問題，韓國是否做好了準(zhǔn)備。韓國與中國一樣，在過去一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行了家庭計(jì)劃，導(dǎo)致生育率一度下降，至今仍難以恢復(fù)到自然生育率水平，導(dǎo)致老齡化問題日益嚴(yán)重，養(yǎng)老壓力非常大。與中國不同，在20世紀(jì)60年代“先增長、后分配”經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)下，韓國養(yǎng)老金計(jì)劃的開展較為遲滯，直到20世紀(jì)90年代才逐步建立了現(xiàn)收現(xiàn)付制的面向全體民眾的國民養(yǎng)老金計(jì)劃。不過，韓國養(yǎng)老保障體系在最近二十多年里發(fā)展迅速，體系不斷完善，管理不斷成熟，正在為全體國民構(gòu)建多支柱和多元化的養(yǎng)老保障體系。相對(duì)而言，我國養(yǎng)老金制度于1951年開始建立，20世紀(jì)90年代開始進(jìn)行改革和制度的轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷二十多年的改革，目前仍有許多制度性問題沒有解決，比如多支柱的養(yǎng)老金體系尚未完全建成、養(yǎng)老基金的投資增值仍懸而未決，等等。同為深受儒家文化影響的東亞國家，韓國老年養(yǎng)老保障體系的構(gòu)成、特點(diǎn)及實(shí)施情況值得研究。

一、韓國養(yǎng)老金體系的構(gòu)成與特點(diǎn)

（一）多支柱養(yǎng)老金體系正在形成。

2005年，世界銀行在總結(jié)世界各國養(yǎng)老金體制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，修正了1994年提出的“三支柱”方案，提出“五支柱”方案，在三支柱的基礎(chǔ)上，增加了零支柱和第四支柱，相應(yīng)增加了政府和家庭的養(yǎng)老功能，以最大限度地減少老年貧困。依據(jù)世界銀行提出的五支柱模式，韓國五支柱的養(yǎng)老金體系正在形成，如表1所示。

1.零支柱。韓國1988年才建立國民養(yǎng)老金計(jì)劃，發(fā)展較晚，即使從1993年起便允許達(dá)到退休年齡的老年人領(lǐng)取特別養(yǎng)老金，65歲以上老年人口的貧困率仍比較高。2010年韓國65歲以上老年人口的貧困率高達(dá)47.2%，排在了OECD國家的首位，因此解決老年貧困問題是韓國政府面臨的一個(gè)重要議程。韓國于2008年開始建立針對(duì)65歲以上低收入老人的基于家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)老年養(yǎng)老金，與之相關(guān)的《基本年金法》于2014年7月正式實(shí)施。根據(jù)規(guī)定，年滿65周歲以上老人中70%的低收入人群，根據(jù)其家庭收入情況，每月將能領(lǐng)取10萬韓元（約合614元人民幣）至20萬韓元（約合1228元人民幣）的養(yǎng)老金補(bǔ)助?；A(chǔ)老年養(yǎng)老金是韓國養(yǎng)老金體系中最基礎(chǔ)的養(yǎng)老金計(jì)劃，能幫助減緩和消除老年貧困。

2.第一支柱。建立于20世紀(jì)60年代的政府雇員養(yǎng)老金和軍人養(yǎng)老金、1975年的私立學(xué)校教師養(yǎng)老金和1988年的國民養(yǎng)老金構(gòu)成了韓國最主要的養(yǎng)老金計(jì)劃，能為國民提供基本的養(yǎng)老保障。

3.第二支柱。2005年前，退休津貼制度一直發(fā)揮著重要的補(bǔ)充養(yǎng)老保障作用。退休津貼制度于1953年實(shí)行，1961年該制度由自愿參加改為強(qiáng)制執(zhí)行。在所有5人規(guī)模以上企業(yè)中，當(dāng)員工連續(xù)工作超過10年時(shí)（目前為1年），在退休時(shí)可領(lǐng)取一筆相當(dāng)于工作年份年薪（按退休前三個(gè)月平均工資標(biāo)準(zhǔn)）1/12的退休津貼，繳費(fèi)完全來自雇主。1999年引入外部基金計(jì)劃，允許雇主將退休津貼用于購買外部保險(xiǎn)或信托產(chǎn)品，員工退休后一次性領(lǐng)取或者選擇年金。

2005年《雇員退休收益保障法案》的頒布開啟了韓國企業(yè)年金的時(shí)代，自愿性的企業(yè)年金計(jì)劃成為退休津貼的替代性選項(xiàng)，勞資雙方達(dá)成一致后，雇主可以將退休津貼轉(zhuǎn)換為企業(yè)年金計(jì)劃。從2010年12月起，5人以下企業(yè)也必須建立企業(yè)年金計(jì)劃或者退休津貼計(jì)劃。企業(yè)年金計(jì)劃有既定給付計(jì)劃（即DB計(jì)劃）和既定供款計(jì)劃（即DC計(jì)劃）：DB計(jì)劃下，年度待遇金額至少相當(dāng)于原月薪水平，并且由獨(dú)立的受托人管理；DC計(jì)劃下，雇主至少繳納總年薪的1/12，雇員也可以進(jìn)行繳費(fèi)。DC計(jì)劃具有以下特點(diǎn)：一是，雇員個(gè)人具有選擇權(quán)，受托人需要提供至少3種不同風(fēng)險(xiǎn)收益結(jié)構(gòu)的產(chǎn)品供雇員選擇，其中至少1種為保本型產(chǎn)品，并且要求每半年修改一次產(chǎn)品；二是，DC計(jì)劃可以采取多雇主的集合企業(yè)年金模式；三是，稅收優(yōu)惠實(shí)行EET的遞延稅制，即只在待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)納稅、繳費(fèi)和投資環(huán)節(jié)免稅。

2005年頒布的《雇員退休收益保障法案》還規(guī)定：當(dāng)雇員規(guī)模在30人以下時(shí)，雇主可以為雇員提供個(gè)人退休賬戶（Individual Retirement Account,IRA）以替代企業(yè)年金計(jì)劃，其管理模式與DC計(jì)劃相同。2012年《雇員退休收益保障法案》修訂時(shí)，引入了個(gè)人退休養(yǎng)老金計(jì)劃（Individual Retirement Pension,IRP），規(guī)定已加入企業(yè)年金計(jì)劃的雇員、自雇人士都可以建立IRP進(jìn)行繳費(fèi)。此外，10人以下企業(yè)的雇主可以為雇員提供IRP以替代企業(yè)年金計(jì)劃。在稅收方面，IRP同樣享受EET的優(yōu)惠稅制。該修訂使得企業(yè)或者自雇者獲得了更多可供選擇的享受稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老金計(jì)劃。截至2012年底，公司提供的企業(yè)年金資產(chǎn)達(dá)到67.3萬億韓元，其中73.8%為DB計(jì)劃，17.8%為DC計(jì)劃，1%為公司提供的IRP，7.5%為個(gè)人的IRP。[1]

4.第三支柱。1994年韓國引入個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃（Private Pension Scheme,PPS），18 歲以上公民可通過購買由銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)提供的相應(yīng)的養(yǎng)老金保險(xiǎn)產(chǎn)品自愿加入，每月繳納約定的金額，最終養(yǎng)老金水平取決于市場利率和投資收益。2001年對(duì)PPS進(jìn)行了修訂，減少了稅收優(yōu)惠的幅度，由所有階段稅收全免的EEE稅制改為僅在領(lǐng)取環(huán)節(jié)納稅的EET稅制。

5.第四支柱。作為東亞國家，韓國尊崇儒家文化，注重孝道，因此家庭贍養(yǎng)一直在保障老年人生活方面起著比較重要的作用。但是，隨著生育率的下降以及城市化進(jìn)程的加快、家庭結(jié)構(gòu)的變化、生活工作壓力的加大，家庭贍養(yǎng)的功能在弱化。

（二）國民養(yǎng)老金和特殊職業(yè)養(yǎng)老金分設(shè)。

韓國的第一支柱養(yǎng)老金按照有限職業(yè)進(jìn)行分類，分成國民養(yǎng)老金和特殊職業(yè)養(yǎng)老金。特殊職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃包括政府雇員養(yǎng)老金、軍人養(yǎng)老金、私立學(xué)校教師養(yǎng)老金，是三個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的計(jì)劃。韓國的公共養(yǎng)老金制度起源于20世紀(jì)60年代，在“先增長、后分配”的經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)下，韓國并沒有立即為國民建立養(yǎng)老金制度，而是率先為政府雇員和軍人建立了養(yǎng)老金計(jì)劃。1975年建立了私立學(xué)校教職員養(yǎng)老金計(jì)劃；1988年韓國才開始建立針對(duì)18到59歲的私營部門雇員的養(yǎng)老金計(jì)劃，即國民養(yǎng)老金計(jì)劃。國民養(yǎng)老金和特殊職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的特點(diǎn)及發(fā)展情況如表2所示。

表1 韓國五支柱養(yǎng)老金體系

二、韓國國民養(yǎng)老金計(jì)劃的特點(diǎn)

韓國國民養(yǎng)老金計(jì)劃（National Pension Scheme,NPS）雖然設(shè)立較晚，但是發(fā)展迅速，覆蓋面不斷擴(kuò)大，保障范圍和水平不斷提高，成為韓國主要的養(yǎng)老金計(jì)劃。國民養(yǎng)老金計(jì)劃是典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制與預(yù)籌基金制相結(jié)合的部分積累制養(yǎng)老金計(jì)劃。從養(yǎng)老金計(jì)劃的制度參數(shù)和發(fā)展情況來看，它具有以下一些特點(diǎn)。

1.全民覆蓋，發(fā)展迅速。作為韓國國民最基本和最主要的養(yǎng)老金制度，NPS的覆蓋范圍從公司雇員開始，逐步擴(kuò)大到全體國民，目前的覆蓋范圍是18歲以上60歲以下的人口。隨著覆蓋面的擴(kuò)大，覆蓋人數(shù)快速增加，從1988年的443萬人增加到2013年底的2082萬人。目前這2082萬人中，包括1195萬雇傭者、857萬自雇者、29萬自愿參保者，其中857萬自雇者中，197萬來自農(nóng)村地區(qū)，660萬來自城市地區(qū)。[2]

表2 韓國國民養(yǎng)老金與特殊職業(yè)養(yǎng)老金

2.繳費(fèi)基數(shù)采取申報(bào)制，并有繳費(fèi)上下限規(guī)定，繳費(fèi)率較低。韓國采用由雇主或者參保人申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)月收入作為參保人的繳費(fèi)基數(shù)，并對(duì)該繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)行了最低和最高數(shù)額的限定，超出的部分不納入繳費(fèi)基數(shù)中進(jìn)行繳費(fèi)，目前該金額限定為25萬韓元~398萬韓元之間?？偟睦U費(fèi)率為9%，該比例要遠(yuǎn)低于OECD國家的平均繳費(fèi)率16.9%。對(duì)于企業(yè)雇員，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)在企業(yè)和雇員之間平均分擔(dān)；對(duì)于自雇者，則是全額承擔(dān)所有的費(fèi)率。

3.養(yǎng)老金給付的再分配功能較強(qiáng)。NPS的養(yǎng)老金保障是一個(gè)多功能的保障體系，再分配功能較強(qiáng)，可幫助家庭防范主要?jiǎng)趧?dòng)力面臨老齡、傷殘、死亡時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，其養(yǎng)老金包括老齡養(yǎng)老金、傷殘養(yǎng)老金及遺屬養(yǎng)老金。2012年NPS的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)為350萬，其中78.5%獲得老年養(yǎng)老金，13.9%獲得遺屬養(yǎng)老金，2%獲得傷殘養(yǎng)老金。

NPS是既定受益計(jì)劃，養(yǎng)老金受益水平取決于全體參保者及參保者個(gè)人的收入水平、繳費(fèi)時(shí)間及具體的參保時(shí)間等。在多次改革后，NPS調(diào)整了養(yǎng)老金替代率，替代率從1998年之前的70%下降到1999年的60%，2008年再次降低到50%，隨后不斷降低直至2028年降低到40%，也就是越晚參保的人養(yǎng)老金替代率越低。

4.養(yǎng)老金計(jì)劃實(shí)行全國統(tǒng)籌管理。NPS的行政管理分為兩部分：衛(wèi)生福利部為國民年金基金的行政管理部門，負(fù)責(zé)制定基金發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo)，并監(jiān)督基金管理。國民年金管理公團(tuán)（National Pension Service）是國民年金的經(jīng)辦管理主體，它是衛(wèi)生福利部下屬的非營利性獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。國民年金管理公團(tuán)主要負(fù)責(zé)國民年金的征繳和待遇支付工作，并進(jìn)行國民年金基金的投資運(yùn)營和一些社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，在國民年金管理公團(tuán)下設(shè)國民年金基金管理中心（National Pension Fund Management Center），作為NPS基金投資的專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括投資執(zhí)行和市場監(jiān)管，從而使NPS基金的投資更加專業(yè)化。

5.養(yǎng)老基金實(shí)行積極的市場化投資運(yùn)營。作為部分基金制，韓國國民養(yǎng)老金逐漸積累了規(guī)模龐大的養(yǎng)老基金。據(jù)OECD發(fā)布的《2013年全球養(yǎng)老金一覽》顯示，韓國公共養(yǎng)老基金規(guī)模在美國、日本之后，位居世界第三位，達(dá)到3149億美元。[3]基金投資實(shí)行較為多元化的市場投資，既包括傳統(tǒng)的股票、債券投資，也引入了海外投資、另類投資和社會(huì)責(zé)任投資，如表3所示。除了由國民年金基金管理中心實(shí)施投資外，2012年外部投資者的投資占到30.9%。目前的投資特點(diǎn)是：一是股權(quán)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，從2002年的8.54%增加到2012年的26.7%；二是另類投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，從2002年的0.07%增加到2012年的8.4%；三是海外投資包括海外股票、債券和另類投資的規(guī)模也在加大，2012年占到16.3%；四是從2006年引入社會(huì)責(zé)任投資，2012年達(dá)5.2萬億，年收益為9.9%。多元化和市場化運(yùn)作帶來的業(yè)績也是顯著的，2012年收益率達(dá)6.99%。

三、韓國養(yǎng)老金體系對(duì)中國的啟示

韓國養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)展比較晚，而老齡化的速度卻是非?？斓模蚨夏耆丝诘酿B(yǎng)老問題比較嚴(yán)峻。而中國是在未富先老的情況下出現(xiàn)了比較嚴(yán)峻的老年人口養(yǎng)老問題，在這樣的背景下，韓國養(yǎng)老金體系的改革有一些值得中國借鑒的啟示。

1.構(gòu)建多支柱養(yǎng)老金體系是保障老年人基本生活水平的不二選擇。從國際經(jīng)驗(yàn)和韓國自身的情況來看，形成多支柱的養(yǎng)老金體系是必然選擇和重要舉措。面對(duì)當(dāng)前的老年貧困問題，通過基礎(chǔ)老年養(yǎng)老金來解決，而面對(duì)長期的養(yǎng)老問題，在不斷降低公共養(yǎng)老金計(jì)劃的保障水平（替代率）的同時(shí)，通過不斷引入稅收遞延的私營養(yǎng)老金計(jì)劃來保障未來的養(yǎng)老水平不至于過低。韓國的養(yǎng)老金改革在走向養(yǎng)老責(zé)任的社會(huì)化和私有化，同時(shí)國家承擔(dān)最基本的保障責(zé)任，這也是在人口走向嚴(yán)重老齡化下政府的無奈選擇和必然選擇。在我國，這可能也是未來的選擇和發(fā)展趨勢，因此需要盡早完善相應(yīng)的稅收遞延的企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶，積累起相應(yīng)的養(yǎng)老金儲(chǔ)備，與公共養(yǎng)老金計(jì)劃一起承擔(dān)未來的養(yǎng)老壓力。

表3 2012年底NPS的投資結(jié)構(gòu)表

2.部分積累制下養(yǎng)老基金的市場化投資是確保養(yǎng)老資產(chǎn)保值增值的有力法寶。隨著覆蓋面的不斷擴(kuò)大，韓國養(yǎng)老基金積累也快速增長，2003年基金規(guī)模突破100萬億韓元，2007年超過200萬億，2010年達(dá)到300萬億。隸屬于國民年金管理公團(tuán)的國民年金基金管理中心采取了較為積極的多元化和市場化的投資策略，基金投資收益率也取得了較好的成績。投資收益對(duì)基金總收入的貢獻(xiàn)率從1988年的3.8%，提高到1995年的22.27%，2002年達(dá)到28.6%，2013年進(jìn)一步達(dá)到36.6%。投資收益的增加既可以增加基金總收入，而且也有利于繳費(fèi)率的降低，在基金收支比較緊張時(shí)能起到緩解繳費(fèi)率大幅上升的危機(jī)。我國的金融市場經(jīng)過20多年的發(fā)展逐步成熟，雖然還有很多的問題，但是不失為一個(gè)有效的投資渠道。目前亟須解決的是建立獨(dú)立的養(yǎng)老基金投資管理機(jī)構(gòu)，并逐步放開投資限制，實(shí)施積極的市場化投資，幫助養(yǎng)老基金抵御貶值的風(fēng)險(xiǎn)，并分享經(jīng)濟(jì)增長所帶來的豐厚回報(bào)。

3.在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革的同時(shí)，提高生育率、扭轉(zhuǎn)人口年齡結(jié)構(gòu)也是非常重要的政策。韓國家庭計(jì)劃的實(shí)施是導(dǎo)致人口快速老齡化的重要原因之一，加上隨后生育觀念的轉(zhuǎn)變使得自然生育率處于較低水平，人口老齡化問題異常突出。為此，從2004年開始，韓國政府陸續(xù)出臺(tái)政策刺激鼓勵(lì)生育，刺激人口增長，但是收效甚微。經(jīng)過了30多年的家庭計(jì)劃，我國人口老齡化問題在不久的未來也會(huì)相當(dāng)嚴(yán)峻。據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前的總和生育率僅為1.18，遠(yuǎn)小于自然生育率2.1。雖然已經(jīng)實(shí)行了放開單獨(dú)二胎的政策，但是生育率的提高、人口年齡結(jié)構(gòu)的扭轉(zhuǎn)是一個(gè)長期過程，因此，需要盡快取消對(duì)生育政策的限制。

[1]Kim,Sung-sook.2012 National Pension Statistics:Silver Book,Seoul:National Pension Research Institute,2013（www.nps.or.kr）.

[2]Kim,Sung-sook.2012 National Pension Statistics:Silver Book,Seoul:National Pension Research Institute,2013（www.nps.or.kr）.

[3]OECD （2013）,Pensions at a Glance 2013:OECD and G20 Indicators,OECD Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en.