廣東省圍填海應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題*

謝麗， 張振克，劉惠

(1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院 廣州 510320； 2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院 南京大學(xué)海岸與海島開(kāi)發(fā)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 南京 210093)

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廣東省圍填海應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題*

謝麗1， 張振克2，劉惠1

(1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)地理與旅游學(xué)院 廣州 510320； 2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院 南京大學(xué)海岸與海島開(kāi)發(fā)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 南京 210093)

廣東海岸線(xiàn)漫長(zhǎng)而曲折，圍填海已成為沿海地區(qū)緩解工業(yè)及城市建設(shè)用地緊張的最有效途徑。文章在分析廣東沿海應(yīng)因地制宜選擇圍填海適宜性評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，提出規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、改進(jìn)圍填?？傮w布局與平面設(shè)計(jì)的必要性，總結(jié)在圍填海占用濱海濕地、導(dǎo)致近海環(huán)境污染和生物多樣性減少的背景下，圍填海應(yīng)充分關(guān)注公眾利益，避免不同利益群體間的矛盾與沖突，并從構(gòu)建圍填海生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、多渠道籌備圍填海生態(tài)補(bǔ)償資金、公眾積極參與圍填海生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫?，探討廣東沿海圍填海過(guò)程中引入和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性，為依法、規(guī)范開(kāi)展圍填?；顒?dòng)提供相關(guān)決策參考，實(shí)現(xiàn)廣東沿海大開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧、可持續(xù)發(fā)展。

圍填海；區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃；平面設(shè)計(jì)；公眾利益；生態(tài)補(bǔ)償；廣東省

圍填海是緩解沿海地區(qū)土地供求矛盾、擴(kuò)展生存和發(fā)展空間最直接的途徑，具有顯著的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。廣東省擁有全國(guó)最漫長(zhǎng)的海岸線(xiàn)，岸線(xiàn)曲折，島嶼和優(yōu)良港灣眾多，具有得天獨(dú)厚的圍填海優(yōu)勢(shì)。但圍填海在帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)紅樹(shù)林、珊瑚礁等特殊生境、海灣水動(dòng)力、近海漁業(yè)資源和濱海濕地生物多樣性等方面造成一系列負(fù)面影響，致使近海海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，甚至喪失[1-2]，沿海開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)了顯著的矛盾與沖突。圍填海是一種永久性的占海行為，其對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的損害往往是無(wú)法逆轉(zhuǎn)的。因此，進(jìn)行區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃時(shí)，有必要對(duì)圍填海造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損害進(jìn)行貨幣化評(píng)估。目前，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制者雖已逐步意識(shí)到優(yōu)化平面設(shè)計(jì)對(duì)提升圍填海新生成土地價(jià)值的重要性。但有相當(dāng)一部分規(guī)劃方案對(duì)平面設(shè)計(jì)缺少深入研究，尤其在生態(tài)和景觀設(shè)計(jì)、營(yíng)造水系、廊道、親水海岸等景觀效果方面缺乏特殊的規(guī)劃設(shè)計(jì)，因此探索合理、最優(yōu)的廣東沿海圍填海平面設(shè)計(jì)方案勢(shì)在必行。

沿海濕地、沙灘和近海海域均為公共資源，因產(chǎn)權(quán)不明晰和公共物品性導(dǎo)致圍填海規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)和政府雙重失靈的窘境，政府、從事圍填?；顒?dòng)的企事業(yè)單位、漁民之間的博弈、尋租、搭便車(chē)的行為嚴(yán)重破壞了沿海濕地和近海海洋生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是均衡不同社會(huì)群體利益，調(diào)整經(jīng)濟(jì)和環(huán)境不協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展的新型沿海環(huán)境保護(hù)管理模式，其實(shí)質(zhì)上是利益相關(guān)方發(fā)展權(quán)和生態(tài)資源的重新配置，其核心問(wèn)題主要包括“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”、“補(bǔ)給誰(shuí)”、“補(bǔ)多少”、“怎么補(bǔ)”。我國(guó)是世界上開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作較早的國(guó)家之一，雖取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但在推行過(guò)程中還面臨著許多困難和制約因素，現(xiàn)行的圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚在不斷探索與改進(jìn)中。

伴隨著廣東沿海經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，圍填海已在獲得新生土地資源的同時(shí)，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成了不同程度的影響，因此建立健全圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、關(guān)注公眾利益是促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)和諧共贏的必要手段，也是近海海域環(huán)境保護(hù)管理模式創(chuàng)新的必然選擇和當(dāng)務(wù)之急。本文主要圍繞圍填海適宜性評(píng)價(jià)、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、圍填海公眾參與和引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面，總結(jié)廣東沿海圍填海過(guò)程中應(yīng)關(guān)注的重要問(wèn)題，可在一定程度上為廣東沿海大開(kāi)發(fā)提供理論依據(jù)和相關(guān)決策參考，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 構(gòu)建廣東沿海圍填海適宜性評(píng)價(jià)體系

圍填海適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果是海洋功能區(qū)劃中確定工業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的重要依據(jù)。美國(guó)在2009年就制定了一套有效的海洋空間規(guī)劃框架，以保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)也通過(guò)制訂區(qū)域用海規(guī)劃、圍填海計(jì)劃、用海面積控制等方案，遏制沿海各地不同規(guī)模的圍填海熱潮；并通過(guò)建立海洋功能區(qū)域和海域使用論證等手段來(lái)判斷適應(yīng)圍填海的區(qū)域。劉大海等根據(jù)海域資料和現(xiàn)場(chǎng)勘查，在確定重點(diǎn)用海行業(yè)、考慮海域位置及周邊環(huán)境、區(qū)位條件適宜性的基礎(chǔ)上，將圍填海適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為區(qū)位適宜性和資源環(huán)境適宜性，然后再根據(jù)不同海域使用金標(biāo)準(zhǔn)，確定海域級(jí)別和重點(diǎn)控制項(xiàng)目用海行業(yè)區(qū)位適宜性參數(shù)，實(shí)現(xiàn)不同海域、不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、不同資源環(huán)境條件項(xiàng)目的用?？刂疲龅娇茖W(xué)、合理地開(kāi)發(fā)海岸資源[3]。于永海等本著“重要生態(tài)與海岸資源優(yōu)先保護(hù)”和“開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重”的原則，將圍填海適宜性評(píng)價(jià)因子分為海岸自然條件、海洋生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、災(zāi)害地質(zhì)、軍事以及法令法規(guī)等，并將圍填海適宜性評(píng)估等級(jí)劃分為：適宜圍填、較適宜圍填、不適宜圍填、嚴(yán)禁圍填[4]。該評(píng)價(jià)體系簡(jiǎn)單、全面，可以更加科學(xué)地判定海域圍填海的適宜性，在一定程度上彌補(bǔ)了人為主觀評(píng)價(jià)海岸圍填海適宜性的不足。林霞等選取水深、岸線(xiàn)距離、各級(jí)居民點(diǎn)距離、沿海支持區(qū)域距離、各級(jí)道路距離作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，海洋保護(hù)區(qū)、河口區(qū)、天然岸線(xiàn)、重要旅游資源作為限制指標(biāo)，將不同海域分為適宜開(kāi)發(fā)、一般開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、不宜開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)5個(gè)等級(jí)，評(píng)價(jià)等級(jí)越高，表明該海域適宜圍填海的程度越高[5]。王初升等根據(jù)紅樹(shù)林珊瑚礁海岸資源和生態(tài)特點(diǎn)，選取紅樹(shù)林和珊瑚礁資源、生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，將紅樹(shù)林和珊瑚礁海岸圍填海適宜性分為：可圍墾區(qū)，但需采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響；限制圍墾區(qū)，但必須利用生態(tài)補(bǔ)償或異地保育紅樹(shù)林和珊瑚礁等手段，減輕生態(tài)環(huán)境壓力；禁止圍墾區(qū)，如必須圍填海，則需重新調(diào)整圍填海規(guī)劃[6-7]。

圍填海適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法較多，但對(duì)單一圍填海項(xiàng)目進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)的定量方法和技術(shù)指標(biāo)相對(duì)缺乏。不同海域由于自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的差異，在進(jìn)行圍填海適宜性評(píng)價(jià)時(shí)選取的指標(biāo)也有較大的差別。鑒于岸線(xiàn)資源的稀缺性、海岸類(lèi)型的多樣性和圍填海對(duì)近岸海域造成的生態(tài)環(huán)境破壞，不同區(qū)域圍填海適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的選擇差異較大。當(dāng)前，廣東沿海圍填海適宜性評(píng)價(jià)體系尚不健全，處于不斷探索階段。今后，在進(jìn)行圍填?；顒?dòng)前，需要借鑒國(guó)內(nèi)外圍填海適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并根據(jù)廣東沿海各市的實(shí)際情況，因地制宜地選擇圍填海適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更為科學(xué)地指導(dǎo)沿海各地的圍填?；顒?dòng)。

2 開(kāi)展廣東沿海區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃

2.1 規(guī)范區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃

區(qū)域建設(shè)用海通常指沿海某區(qū)域范圍內(nèi)，連片集中布局3個(gè)以上圍填海建設(shè)項(xiàng)目，需要整體、連片圍填的海域。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃首先需要進(jìn)行海域使用論證，我國(guó)較為規(guī)范的海域使用論證始于2002年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的頒布與實(shí)施，因海域使用論證起步較晚，海域使用論證的理論體系和方法有待進(jìn)一步完善。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃就是合理規(guī)劃整個(gè)圍填海區(qū)域，避免出現(xiàn)單個(gè)圍填海項(xiàng)目海域使用論證可行但整體海域使用論證不可行的問(wèn)題。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃要求由地方政府編制，但在實(shí)際操作過(guò)程中，地方政府則把規(guī)劃編制全權(quán)委托給技術(shù)單位，致使區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃往往出現(xiàn)管理真空現(xiàn)象。同時(shí)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃整體論證可行后，單個(gè)圍填海項(xiàng)目即使不經(jīng)過(guò)海域使用論證也可進(jìn)行圍填?；顒?dòng)。因此，在沿海地價(jià)高昂、圍填海成本相對(duì)低廉的雙重驅(qū)使下，廣東沿海各地進(jìn)行了大范圍、大規(guī)模的圍填海，以滿(mǎn)足城市建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張和獲取最大的土地儲(chǔ)備，緩解圍填海實(shí)際需求與沿海產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的選址與布局、用海面積合理性等論證方法正在探索中發(fā)展[8]，廣東省在未來(lái)的圍填海過(guò)程中有必要探索較好的區(qū)域用海規(guī)劃面積合理性分析方法。

區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的海域使用論證除了進(jìn)行項(xiàng)目海域使用論證，還需要進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是一個(gè)全新的研究領(lǐng)域。目前廣東省海洋環(huán)境保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀，開(kāi)展區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評(píng)具有重要意義。通過(guò)政策和規(guī)劃的早期介入和公眾參與，可以彌補(bǔ)不同管理部門(mén)之間協(xié)作性不強(qiáng)、信息分散等問(wèn)題，協(xié)調(diào)利益沖突。通過(guò)對(duì)不同的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃方案的合理性與可行性對(duì)比分析，提出合理可行的優(yōu)化方案，可以做到科學(xué)用海。通過(guò)對(duì)區(qū)域建設(shè)用海范圍內(nèi)多個(gè)圍填海項(xiàng)目綜合規(guī)劃分析，可從源頭上預(yù)防或減輕區(qū)域建設(shè)用海項(xiàng)目對(duì)海洋資源與環(huán)境的負(fù)面影響，達(dá)到有效開(kāi)發(fā)利用海域資源和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的雙贏目的[9]。

2.2 改進(jìn)區(qū)域建設(shè)用海平面設(shè)計(jì)

基于國(guó)家海洋局2008年發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見(jiàn)》，廣東省區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中圍填?？傮w布局和平面設(shè)計(jì)應(yīng)遵循“離岸、多區(qū)塊、曲線(xiàn)”的設(shè)計(jì)思想和“保護(hù)自然海岸線(xiàn)、延長(zhǎng)人工海岸線(xiàn)、提升景觀效果”的設(shè)計(jì)原則；圍填海方式盡可能采用人工島式、區(qū)塊組團(tuán)式、多突堤式，最大限度地減少對(duì)自然海岸線(xiàn)的負(fù)面影響；在內(nèi)部布局上，盡量分割水道，增加親水岸線(xiàn)，便于近海交通和旅游，維持水體交換，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)；在岸線(xiàn)形態(tài)上，盡量采用曲折岸線(xiàn)，避免裁灣取直；在景觀設(shè)計(jì)上，多樣化種植親海水植物，美化濱海圍堤。在具體的圍填海平面設(shè)計(jì)方案中，重點(diǎn)考慮離岸距離、水道寬度、岸線(xiàn)形態(tài)與走向、人工島面積[10]。其中岸線(xiàn)的設(shè)計(jì)應(yīng)與附近海岸自然和人工景觀相協(xié)調(diào)，營(yíng)造優(yōu)美的濱海視覺(jué)效果。人工島面積一般不宜過(guò)大，當(dāng)圍填海規(guī)模較大時(shí)，可適當(dāng)增加人工島的數(shù)量，盡量減小圍填海對(duì)海洋環(huán)境的干擾。

區(qū)域建設(shè)用海應(yīng)依據(jù)“依法用海、規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用?！钡脑瓌t，從圍填?？傮w平面設(shè)計(jì)的合理性、圍填海占用及新增岸線(xiàn)長(zhǎng)度、圍填海范圍和面積、圍填海施工難度和成本、景觀效果等方面，對(duì)不同區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃方案進(jìn)行對(duì)比，選出最優(yōu)的創(chuàng)新性設(shè)計(jì)方案。同時(shí)需要明確區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中道路及市政公用設(shè)施用地“紅線(xiàn)”、綠地用地“綠線(xiàn)”和規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)保留的公共水域“藍(lán)線(xiàn)”的范圍和面積[11]。

受?chē)詈３杀竞徒?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，廣東沿海大多數(shù)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃均布局在淺灘或海灣地帶，圍填海較多采用的是平推式，致使曲折的自然海岸線(xiàn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯て街钡暮０毒€(xiàn)。且很大一部分區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃總體布局和平面設(shè)計(jì)較單一，不同圍填海項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，導(dǎo)致區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃對(duì)近岸海洋生態(tài)環(huán)境造成了不可逆的損害[10]。今后廣東沿海各市在圍填?？傮w布局與平面設(shè)計(jì)的過(guò)程中，盡量少占用自然海岸線(xiàn)，增加人工岸線(xiàn)，避免直接圍墾海灣，別讓沿海很多優(yōu)美的海灣變成死灣。

3 關(guān)注圍填海公眾利益，避免不同利益群體間矛盾與沖突

3.1 濱海濕地功能喪失，沿海居民經(jīng)濟(jì)和生命安全受到威脅

廣東沿海大規(guī)模的圍填海導(dǎo)致濱海濕地的喪失和近海水動(dòng)力的改變，破壞了許多重要魚(yú)、蝦、蟹、貝及稀有動(dòng)物洄游、產(chǎn)卵和棲息環(huán)境，海岸生態(tài)環(huán)境惡化，漁業(yè)資源銳減，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效應(yīng)大大降低。長(zhǎng)期以漁業(yè)為生的大量沿海居民不僅經(jīng)濟(jì)來(lái)源大受影響，甚至面臨著失業(yè)的困境，公眾利益嚴(yán)重受損。

生物海岸，尤其是紅樹(shù)林海岸不僅可以調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境，而且在護(hù)岸保堤、抵御風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害方面起到非常重要的作用。目前，對(duì)廣東沿海紅樹(shù)林濕地構(gòu)成威脅最大的因素是大型圍填海工程。新中國(guó)成立以來(lái)，廣東沿海進(jìn)行了多次大規(guī)模的圍填海，大量濱海濕地和紅樹(shù)林分布區(qū)被占用。僅1988-2000年深圳灣沿岸圍填海占用紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)面積為147 hm2，占整個(gè)保護(hù)區(qū)面積的48.8%，生物多樣性大大降低[2]，原來(lái)順岸分布的紅樹(shù)林等鹽沼濕地快速消失，鹽沼底棲生物大大減少，近岸漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)明顯減產(chǎn)，沿海漁民經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。同時(shí)，以紅樹(shù)林為主體的鹽沼植被的消失，圍填海區(qū)域及周邊地區(qū)遭受風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害襲擊的風(fēng)險(xiǎn)增加，威脅沿海居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

3.2 圍填海引起近岸環(huán)境污染和生物多樣性減少，沿海居民和漁業(yè)單位利益受損

沙灘、近岸海域圍墾主要用于發(fā)展工商業(yè)、沿海交通業(yè)、城市發(fā)展建設(shè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖等。大量工業(yè)和城市建設(shè)的廢棄物和廢水、大量生活廢物和廢水排放到近岸海域，導(dǎo)致圍填海附近海域水質(zhì)惡化。廣東沿海優(yōu)良港灣眾多，大規(guī)模圍填海占用近岸海域，尤其是海灣，導(dǎo)致海灣納潮量減少，灣內(nèi)與外海水體交換不暢，不利于污染物的擴(kuò)散和稀釋?zhuān)觿×撕抄h(huán)境污染。如深圳圍填海導(dǎo)致西海岸海水普遍達(dá)不到三類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，海域環(huán)境污染嚴(yán)重。污染物通過(guò)生物的富集影響近海生物鏈，導(dǎo)致近海生物種類(lèi)和數(shù)量大大減少，直接影響當(dāng)?shù)貪O民和漁業(yè)單位的切身利益。一些水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)受?chē)詈５挠绊?，水質(zhì)惡化，水產(chǎn)品污染嚴(yán)重，污染物會(huì)通過(guò)食物鏈最終進(jìn)入人體，在生物的放大作用下，污染物進(jìn)入人體毒性成倍增加，嚴(yán)重危害人體健康。圍填海造成的污染嚴(yán)重?fù)p害了沿海居民的切身利益，是圍填海過(guò)程中必須要關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，但我國(guó)，包括廣東沿海各市往往忽視圍填海對(duì)公眾利益的影響。今后廣東沿海應(yīng)將圍填海造成的環(huán)境污染引起的養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)損失、沿海居民健康受損用貨幣化的形式體現(xiàn)出來(lái)，以定量、全面地評(píng)估圍填海導(dǎo)致的公眾利益的損失。

伴隨著廣東沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，圍填海的規(guī)模和面積不斷擴(kuò)大，沿海鹽沼濕地生態(tài)系統(tǒng)多樣性日趨減少，濕地生態(tài)功能減弱，其對(duì)海洋污染物的截污和降解能力降低，導(dǎo)致近海營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)濃度增加，加速水華、赤潮等海洋災(zāi)害的暴發(fā)，直接造成沿海漁民和漁業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)損失，并對(duì)沿海居民身體健康構(gòu)成威脅，嚴(yán)重?fù)p害沿海居民的公眾利益[12]。

3.3 圍填海導(dǎo)致沙灘和近岸海域等公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗接胸?cái)產(chǎn)，損害沿海公眾切身利益

沙灘和近岸海域?qū)儆诠操Y源，任何單位、企業(yè)或個(gè)人，在法律允許的范圍內(nèi)，均可在沙灘和近岸海域觀光旅游、休閑娛樂(lè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和捕撈等。但由于海域使用權(quán)不明確，在海域使用管理方面存在無(wú)序現(xiàn)象，大多數(shù)沙灘和近岸海域的使用權(quán)歸投資者所有，原本屬于公眾享有的資源變?yōu)樗接胸?cái)產(chǎn)。因而沙灘和近岸海域?qū)Ξ?dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)成為禁地，或需要辦理相關(guān)手續(xù)才能進(jìn)入。這是在廣東沿海開(kāi)發(fā)中常見(jiàn)的問(wèn)題，也是被忽視的問(wèn)題，投資者追求圍填海最大經(jīng)濟(jì)利益是以犧牲公眾利益為代價(jià)的。這就突出揭露了廣東沿海圍填?；顒?dòng)中，公眾參與度極低，絕大部分公眾對(duì)投資者占用的沙灘和近岸圍填海區(qū)域“正在建設(shè)什么”“將要建設(shè)什么”基本一無(wú)所知。對(duì)于原本可以自由、免費(fèi)活動(dòng)的公共區(qū)域瞬間轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y者以贏取經(jīng)濟(jì)利益為目的的壟斷經(jīng)營(yíng)地，當(dāng)?shù)孛癖姾苋菀桩a(chǎn)生不滿(mǎn)與反抗心理，往往會(huì)激發(fā)投資者與公眾之間的矛盾與沖突。

圍填?；顒?dòng)得以順利實(shí)施的根本的出發(fā)點(diǎn)是尊重公眾利益，正確認(rèn)識(shí)和處理圍填海區(qū)域用海范圍內(nèi)公眾利益的訴求，承認(rèn)公眾利益需求的合理性，協(xié)調(diào)區(qū)域圍填海實(shí)施與公眾利益之間的沖突，是廣東沿海圍填海相關(guān)管理部門(mén)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從利益角度來(lái)看，如果圍填海實(shí)施單位為了實(shí)現(xiàn)自身利益而忽視公眾利益的訴求，勢(shì)必引發(fā)公眾不滿(mǎn)，從而影響圍填海活動(dòng)的進(jìn)一步實(shí)施。因此，圍填海的順利完成必須高度重視和充分滿(mǎn)足公眾利益的需求?？赏ㄟ^(guò)培訓(xùn)、媒體宣傳等方式，讓公眾了解圍填海規(guī)劃和實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，在獲得公眾支持的同時(shí)，也能起到有效的公眾監(jiān)督作用。

今后，廣東進(jìn)行沿海大開(kāi)發(fā)時(shí)應(yīng)充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，讓其合理、合法地參與到圍填海規(guī)劃、決策和實(shí)施過(guò)程中，協(xié)調(diào)公眾和投資者等不同利益相關(guān)者之間的糾紛和矛盾。在對(duì)沙灘、近岸海域等公共區(qū)域進(jìn)行圍墾建設(shè)的過(guò)程中，盡可能從多方面考慮公眾利益，盡量多建設(shè)便民通道和基礎(chǔ)設(shè)施，讓公眾公平地享有公共資源，滿(mǎn)足公眾對(duì)沙灘、近海海域旅游和休閑娛樂(lè)的正當(dāng)需求，讓公眾從中受益，實(shí)現(xiàn)全民利益最大化，真正做到合理用海、公平用海、科學(xué)用海，促進(jìn)沿海圍墾建設(shè)和社區(qū)建設(shè)和諧發(fā)展。

4 建立圍填海生態(tài)評(píng)估體系，引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

4.1 構(gòu)建符合廣東實(shí)際的圍填海生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的核心，理論上主要從海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等方面予以計(jì)算[13]。無(wú)論從哪方面確定圍填海生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，都是將生態(tài)損害貨幣化的過(guò)程，在確定理論標(biāo)準(zhǔn)之后，根據(jù)廣東沿海各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和海域開(kāi)發(fā)利用情況，通過(guò)圍填海利益相關(guān)者博弈，對(duì)修復(fù)圍填海造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)損壞和生物多樣性減少等方面需要支出的成本進(jìn)行評(píng)估與計(jì)算，建立符合廣東沿海各地圍填海生態(tài)-經(jīng)濟(jì)模型，確定補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對(duì)象都能接受的補(bǔ)償額度，因地制宜地制定具有廣東沿海區(qū)域發(fā)展特色的圍填海生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解圍填海過(guò)程中海洋開(kāi)發(fā)受益者和受害者等不同群體之間的矛盾糾紛，促進(jìn)沿海大開(kāi)發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧、可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補(bǔ)償方式主要包括資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、技術(shù)與智力補(bǔ)償，圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括貨幣補(bǔ)償和生境修復(fù)，且以貨幣補(bǔ)償為主，因此在建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之前，首先應(yīng)核算海洋生態(tài)補(bǔ)償量。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，海洋生態(tài)補(bǔ)償量主要包括海洋生態(tài)保護(hù)的直接投入、海洋生態(tài)損失的價(jià)值和海洋生態(tài)資源的發(fā)展機(jī)會(huì)成本[14]。

廣東沿海在制定圍填海生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，要不斷擴(kuò)展海洋生態(tài)補(bǔ)償量的計(jì)量范圍，完善海洋生態(tài)保護(hù)投入補(bǔ)償量、海洋生態(tài)損失補(bǔ)償量、海洋生態(tài)資源發(fā)展機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償量模型，評(píng)估圍填海生態(tài)損失的價(jià)值和圍填海區(qū)域作為生產(chǎn)要素的價(jià)值。構(gòu)建完善的廣東沿海圍填海生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需綜合考慮海洋生態(tài)破壞的機(jī)會(huì)成本與修復(fù)成本、生態(tài)保護(hù)方的投入、海洋環(huán)境和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失、重建人工紅樹(shù)林和建立大范圍的修復(fù)工程等損失。圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上限是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的價(jià)值，下限則是海洋生態(tài)破壞的機(jī)會(huì)成本、海洋生態(tài)破壞的修復(fù)成本和海洋生態(tài)保護(hù)方投入損失的總和[15]。廣東應(yīng)在國(guó)家制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，加大科研和技術(shù)投入，根據(jù)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，探索更為科學(xué)、有效，且具有地方標(biāo)準(zhǔn)的圍填海生態(tài)補(bǔ)償方式。

廣東沿海擁有特殊而典型的紅樹(shù)林和珊瑚礁海岸，尤其是連片成林的紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)和特有的景觀是生態(tài)敏感區(qū)，這些區(qū)域原則上是不能?chē)鷫ǖ?。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃若涉及紅樹(shù)林分布稀疏且數(shù)量較少，或不成林的區(qū)域可限制圍填，但必須采取異地保育紅樹(shù)林等措施，引入政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償模式，制定完善的生態(tài)補(bǔ)償量化標(biāo)準(zhǔn)。將生態(tài)文明建設(shè)理念融入到圍填海規(guī)劃與實(shí)施中，使海岸帶紅樹(shù)林和珊瑚礁資源，既可為人類(lèi)提供服務(wù)功能，也能得到人類(lèi)的保護(hù)。

4.2 多渠道籌備圍填海生態(tài)補(bǔ)償資金

沙灘、近海海域等海洋生態(tài)物品具有公共性，因此中央、地方政府應(yīng)在圍填海生態(tài)補(bǔ)償中負(fù)首要責(zé)任，各級(jí)政府根據(jù)圍填海成本、受益范圍與效益，從財(cái)政預(yù)算中專(zhuān)項(xiàng)撥款用于生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。資金的使用只能用于恢復(fù)或減輕海洋生態(tài)損害、近海污染整治、生態(tài)救濟(jì)等圍填海生態(tài)補(bǔ)償，資金使用過(guò)程中各級(jí)政府嚴(yán)格審批，并全程管理與監(jiān)督資金的支出。目前，全國(guó)各地圍填海范圍廣、面積大，僅靠中央和地方政府的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)圍填海區(qū)域的生態(tài)損失，各級(jí)政府也難以承受這沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，在圍填海過(guò)程中，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響的，投資受益者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，生態(tài)補(bǔ)償金的金額根據(jù)海洋生態(tài)被破壞的程度征收[16]。

圍填海受益者或海洋生態(tài)環(huán)境破壞者支付生態(tài)補(bǔ)償金在廣東省圍填海生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中是行之有效的方式，不僅可以在很大程度上減輕中央和地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能激發(fā)投資者或破壞者積極主動(dòng)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力。為了完善和改進(jìn)圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，廣東沿海各市除爭(zhēng)取更多的國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款外，還可通過(guò)征收海洋資源稅、發(fā)行國(guó)債等形式增加圍填海生態(tài)補(bǔ)償資金；加大地方財(cái)政支持力度；推行優(yōu)惠政策、鼓勵(lì)和吸引民間資本和商業(yè)融資；尋求世界自然基金等國(guó)際基金的支持。亦可在彩票、中長(zhǎng)期環(huán)保債券、股票市場(chǎng)中添加圍填海生態(tài)補(bǔ)償基金模塊，多渠道籌備圍填海生態(tài)補(bǔ)償資金。但目前融資渠道相對(duì)狹窄，多樣化的融資渠道有待于進(jìn)一步完善。

廣東省海洋自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展的海洋生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的成功，拓寬了圍填海生態(tài)補(bǔ)償資金渠道，今后可借助經(jīng)濟(jì)和法律手段，積極探索私人交易、生態(tài)標(biāo)簽和排污權(quán)市場(chǎng)交易等多元化生態(tài)補(bǔ)償模式，用“以海養(yǎng)?！钡姆绞綄?shí)現(xiàn)海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4.3 公眾參與圍填海生態(tài)補(bǔ)償?shù)臎Q策與監(jiān)督

強(qiáng)化和提升公眾圍填海生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育，營(yíng)造保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的氛圍，維護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境清潔權(quán)等生態(tài)環(huán)境權(quán)益，推動(dòng)公眾參與圍填海生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)是圍填海得以順利實(shí)施的先決條件。我國(guó)現(xiàn)行的圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定和實(shí)施，社會(huì)團(tuán)體和公眾參與度極低，因缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)和宣傳，絕大部分公眾對(duì)圍填海生態(tài)補(bǔ)償方面的了解甚少，參與并監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)非常淡薄。圍填海生態(tài)補(bǔ)償涉及沿海開(kāi)發(fā)不同的利益群體，在構(gòu)建科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中，可對(duì)不同利益相關(guān)方進(jìn)行受償意愿和支付意愿的調(diào)查與評(píng)估，讓其了解區(qū)域圍填海生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，總結(jié)利益相關(guān)方對(duì)受償方式、補(bǔ)償金發(fā)放與管理形式的偏好。

明確生態(tài)補(bǔ)償權(quán)、責(zé)、利的分配機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公眾代表專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)公眾積極主動(dòng)參與圍填海生態(tài)補(bǔ)償制定和實(shí)施，建立多元決策機(jī)制，提高圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效率，是廣東沿海圍填海生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的必然選擇。今后廣東沿海圍填海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的貫徹和實(shí)施應(yīng)以法律為保障，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌備圍填海生態(tài)補(bǔ)償資金，多元化生態(tài)補(bǔ)償模式，中央及地方政府管理、公眾參與監(jiān)督，促進(jìn)廣東沿海開(kāi)發(fā)與保護(hù)又好又快地發(fā)展。

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1005-9857(2015)11-0086-06