填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測工作之淺見

曹宇峰，賈峰，藍虹，黃央央

(國家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 廈門 361008)

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填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測工作之淺見

曹宇峰，賈峰，藍虹，黃央央

(國家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 廈門 361008)

圍填海是開發(fā)利用海洋的主要方式，多年來為國家的社會經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但在發(fā)展的同時也面臨著海洋生態(tài)環(huán)境受損的狀況，圍填海的問題成為近年來海洋管理的重點內(nèi)容之一。筆者根據(jù)近幾年從事填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測、涉海工程海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測等工作中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合個人的心得體會和經(jīng)驗，從技術(shù)和管理角度提出相應(yīng)的意見建議。

圍填海；海域使用；海洋環(huán)境；海洋管理

圍填海是人類向海洋拓展生存和發(fā)展空間的一種重要手段，同時也是一種重要的海洋工程類型。在海洋開發(fā)領(lǐng)域日益拓展，海域、海島、海岸帶資源開發(fā)利用強度和密度不斷加大，土地日益稀缺的背景下，向海洋要地，成為人類獲取更大空間的一種模式，開發(fā)海洋的一種現(xiàn)實途徑。荷蘭、日本、新加坡、韓國等國家都通過圍海造地的方式獲取了大量土地，用以擴張國土面積、建造機場、港口等。我國從20世紀(jì)五六十年代開始圍填?；顒樱笠?guī)模圍填海造地則是從20世紀(jì)80年代開始，尤其近年來隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，建設(shè)用地日趨緊張，為了發(fā)展海洋經(jīng)濟，沿海地方政府紛紛向海要地，圍填海工程也從早期的單一項目工程到現(xiàn)在大規(guī)模的區(qū)域性的圍填海。

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》，單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，同時提交海域使用申請書、海域使用論證材料等，根據(jù)《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項目竣工之日起30日內(nèi)，向相應(yīng)的竣工驗收組織單位提出竣工驗收申請，提交填海項目竣工海域使用驗收申請和施工過程海域使用動態(tài)監(jiān)測報告等材料。國家海洋局東海分局為加強填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測工作，于2010年下達“關(guān)于下發(fā)《填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試用稿)》”，推動填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測的深入開展。筆者根據(jù)所在單位近幾年來開展填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測工作情況，總結(jié)發(fā)現(xiàn)的問題結(jié)合個人的體會與思考，為推進海域使用動態(tài)監(jiān)測工作給出建議。

1 海域使用動態(tài)監(jiān)測工作的開展

填海項目的海域使用動態(tài)監(jiān)測的目的主要是通過對海域資源、環(huán)境及產(chǎn)生影響的動態(tài)監(jiān)測，了解和掌握填海項目施工過程對海洋水文動力、水下地形、海洋環(huán)境及海域使用等影響，并評價其影響范圍和影響程度，驗證海域使用論證報告書的有關(guān)預(yù)測結(jié)論，并提出相應(yīng)的海域使用管理對策措施。

在制訂動態(tài)監(jiān)測實施方案之前，要盡可能地收集項目施工的情況和工程海域的歷史資料，包括填海項目業(yè)主單位及海域使用權(quán)證書的批準(zhǔn)情況；填海項目的工程可行性報告審查部門、專家意見和審查結(jié)論；填海項目的工程設(shè)計報告及相關(guān)圖紙；填海工程施工工藝、工程量及施工進度安排等資料；填海海域使用論證情況及專家意見；歷史資料需由具有相應(yīng)海洋監(jiān)測資質(zhì)的監(jiān)測調(diào)查機構(gòu)在近4年內(nèi)所獲得的監(jiān)測調(diào)查資料數(shù)據(jù)。

隨后結(jié)合填海項目施工特點、施工工藝、施工方案和施工進度計劃，按照動態(tài)監(jiān)測站位和指標(biāo)的選取原則、動態(tài)監(jiān)測范圍和相關(guān)社會調(diào)查要求，制訂具體的《填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測實施方案》，監(jiān)測內(nèi)容包括岸線變化監(jiān)測、地形測量、海洋水文泥沙觀測、海洋環(huán)境監(jiān)測、吹填溢流口懸浮泥沙監(jiān)測，監(jiān)測頻率根據(jù)施工工期的不同進行設(shè)定。技術(shù)人員按照既定方案開展相應(yīng)工作，直至工程施工結(jié)束，編寫《填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測報告》，作為海域使用權(quán)人向竣工驗收組織單位提出竣工驗收申請的材料之一。

2 存在的問題

2.1 動態(tài)監(jiān)測工作相對滯后

根據(jù)對所轄區(qū)域填海項目的調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)部分圍填海項目在施工建設(shè)過程中未按《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》的要求開展海域使用動態(tài)監(jiān)測工作，直至工程臨近完工，甚至是在完工后竣工驗收前才發(fā)現(xiàn)缺少海域使用動態(tài)監(jiān)測報告，只得臨時委托有資質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)或通過有關(guān)行政管理部門協(xié)調(diào)，補充實施海域使用動態(tài)監(jiān)測，但此時已無法獲取施工期間各項監(jiān)測內(nèi)容的過程資料，進而無法評估填海項目施工過程對海洋水文動力、水下地形、海洋環(huán)境及海域使用的影響，至多通過現(xiàn)狀調(diào)查對既成事實的工程建設(shè)影響情況作后評估。

2.2 動態(tài)監(jiān)測不夠“動態(tài)”

動態(tài)監(jiān)測是以工程施工進度計劃為基礎(chǔ)，按照一定的監(jiān)測頻率實施各項監(jiān)測內(nèi)容。但在實際工作中發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分的工程項目存在建設(shè)資金落實不到位、利益相關(guān)者阻工、海上作業(yè)遭遇惡劣天氣、既定施工方案不適用現(xiàn)場作業(yè)等各種原因?qū)е率┕みM度延遲，以及施工方案和施工工藝變更的情況。限于業(yè)主(或委托單位)與承擔(dān)單位間聯(lián)系溝通機制、監(jiān)測工作經(jīng)費或承擔(dān)單位總體工作量等緣故，動態(tài)監(jiān)測工作基本上不能作及時調(diào)整，使之與工程建設(shè)情況更契合、監(jiān)測效果更佳。

2.3 相關(guān)技術(shù)規(guī)程亟待修訂完善

《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》于2007年發(fā)布之后未及時制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程，造成早期的動態(tài)監(jiān)測工作缺少嚴(yán)格統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。《填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試用稿)》在2010年下發(fā)之后，迄今實施已4年有余，其中部分內(nèi)容在應(yīng)用實踐中的適用性和實用性有待商榷，需要做進一步的調(diào)整、補充和細化。

2.4 政策標(biāo)準(zhǔn)宣貫力度不足

《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》和《填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程(試用稿)》在頒布或下發(fā)實施之后的宣貫力度嚴(yán)重不足，尤其是后者。造成建設(shè)、施工建設(shè)單位不夠重視，在人員、經(jīng)費上缺少相應(yīng)的安排，從而出現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測工作不能及時開展或不開展的現(xiàn)象，有的單位即使開展，其監(jiān)測內(nèi)容、頻率等都很難達到目的和技術(shù)要求；此外，有的項目驗收專家對有關(guān)技術(shù)規(guī)程也不夠熟悉，對其中技術(shù)要求的理解和認(rèn)知都相差較大，不能很好地起到嚴(yán)格把關(guān)的作用。

2.5 監(jiān)測機構(gòu)水平參差不齊

海域使用動態(tài)監(jiān)測工作的實施需要對有關(guān)政策、規(guī)定和技術(shù)規(guī)范的正確把握，但實際上目前承擔(dān)動態(tài)監(jiān)測工作的單位或機構(gòu)準(zhǔn)入門檻較低，水平各有不同。不能嚴(yán)格按照要求編制方案，監(jiān)測工作不到位，施工過程數(shù)據(jù)資料不足，監(jiān)測成果報告水平低等現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅影響到圍填海項目的竣工驗收，還給海洋行政主管部門的決策提供了不當(dāng)依據(jù)。

3 對策建議

3.1 加強管理，把好竣工驗收關(guān)

梳理填海項目施工建設(shè)情況，制訂有力的措施，已經(jīng)開工建設(shè)的要及時開展動態(tài)監(jiān)測，尚未動工的要將動態(tài)監(jiān)測列入項目建設(shè)計劃中，確保人員、經(jīng)費的充足，對于已完工且未按要求開展動態(tài)監(jiān)測的項目，予以相應(yīng)的處罰，從嚴(yán)把關(guān)、從嚴(yán)驗收，使得“加強管理”不再是老生常談。

3.2 加強監(jiān)視，落實動態(tài)監(jiān)測效果

在各項監(jiān)測內(nèi)容受限于監(jiān)測頻率的情況下，增加對填海項目的監(jiān)視力度，一方面如項目施工建設(shè)過程中存在問題，比如施工方案、工藝變更、未按先圍后填原則施工、超范圍填海等，監(jiān)測單位可及時發(fā)現(xiàn)以敦促建設(shè)和施工單位改正，減少對海洋岸線、海洋環(huán)境和海域使用的影響；另一方面監(jiān)測單位能更多地掌握項目施工建設(shè)情況，并在條件許可之下，結(jié)合工程實際的施工進度來調(diào)整監(jiān)測時間及頻率，使動態(tài)監(jiān)測工作更有針對性，取得更好的監(jiān)測效果。

3.3 合理規(guī)劃監(jiān)測方式和頻率

多數(shù)的填海項目都會出現(xiàn)工期變更情況，因此須根據(jù)工程范圍，結(jié)合實際工期情況選擇有效的監(jiān)測方法，合理安排監(jiān)測周期，既達到監(jiān)測目的，又節(jié)約監(jiān)測成本。比如圍填海項目的岸線監(jiān)測，重點監(jiān)測其外圍圍堤施工變化，對于一些無法直接到達的區(qū)域，可采用航空攝影測量、遙感影像等技術(shù)手段定期進行監(jiān)測，圍堤基本成型后，基本不會再出現(xiàn)明顯的岸線變化，針對其內(nèi)部回填區(qū)域的監(jiān)測頻率可適當(dāng)縮減，同時還須結(jié)合施工進展情況適當(dāng)調(diào)整；對填海施工可能造成的工程區(qū)附近的岸灘沖淤變化，在填海項目施工期，為避免影響施工船舶，節(jié)約成本，其周邊海域的水深地形變化可采取固定斷面方法定期進行測量，而在施工前后分別進行一次區(qū)域性水深地形測量，即可對比工程施工前后的地形變化，從而整體評估填海施工造成岸灘沖淤變化。

3.4 加強專業(yè)知識的宣貫與培訓(xùn)

從事并開展海域使用動態(tài)監(jiān)測工作，不僅要求監(jiān)測機構(gòu)、技術(shù)人員乃至驗收專家們熟悉相應(yīng)的法律法規(guī)、熟悉海洋環(huán)保措施等有關(guān)要求，同時還要求對工程建設(shè)的施工組織設(shè)計、方案、工藝、設(shè)備材料等具有一定的專業(yè)知識，所以有必要進行相關(guān)的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高從業(yè)能力和水平。此外，還可主動發(fā)揮中心站作為海洋公益服務(wù)單位為地方海洋經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展提供科學(xué)技術(shù)支撐的作用，為建設(shè)單位、施工單位和監(jiān)理單位提供海洋專業(yè)技術(shù)支持，輔以專業(yè)的宣傳、講座或培訓(xùn)，提高各單位及相關(guān)人員的海洋環(huán)保和依法依規(guī)用海的意識，從而為更好地實施海域使用動態(tài)監(jiān)測工作起到事半功倍的效果。

3.5 豐富動態(tài)監(jiān)視的技術(shù)手段

目前海域使用動態(tài)監(jiān)視工作的實施方式基本上是以技術(shù)人員在陸地或是租用船只到施工現(xiàn)場進行，但隨著工作的開展，人員和技術(shù)手段上的不足逐漸顯現(xiàn)出來，難以對工程進行更為深入和實時的監(jiān)視監(jiān)測，需要輔以更先進的技術(shù)手段作為支撐，可以利用高精度衛(wèi)星遙感、航空遙感、無人機巡視影像等手段，對圍填海項目實施全過程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)圍填海活動。

3.6 加強動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)資料的共享

目前，涉及或相關(guān)的填海項目海域使用的部門有動態(tài)監(jiān)測機構(gòu)、衛(wèi)星與航空遙感單位、省市級海域使用動管中心和執(zhí)法檢查單位等，但彼此之間缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)資料共享機制或平臺，造成各家單位或機構(gòu)對填海項目的具體情況掌握都不夠?qū)崟r和全面，建議在健全聯(lián)動共享的機制基礎(chǔ)之上，建立海域使用動態(tài)信息平臺，在授予相應(yīng)權(quán)限的條件下，可以分享和使用各家提供的監(jiān)視監(jiān)測甚至執(zhí)法檢查結(jié)果，豐富信息獲取來源，完善各自的工作成果。

可以說，有計劃的、適度的圍填海造地可以為國家和沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造有利條件，進而保障國家重大項目用海，為沿海地區(qū)城市拉動投資及大規(guī)模建設(shè)沿海港口提供支撐，為改善濱海生態(tài)環(huán)境，保護耕地起到重要作用。但圍填海畢竟是改變了海域的自然屬性，在海洋經(jīng)濟取得矚目發(fā)展的同時，海域也在面臨日益增長的高污染和海洋生態(tài)損害風(fēng)險，為加強海洋行政管理、提高海洋資源開發(fā)能力、保護海洋生態(tài)環(huán)境、建設(shè)海洋生態(tài)文明，對圍填海項目等涉海工程的海域使用動態(tài)監(jiān)測工作調(diào)查研究、總結(jié)分析和實踐驗證，進而完善有關(guān)管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以期促進海域使用的規(guī)范化和海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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