看懂大戰(zhàn)略找準(zhǔn)新機(jī)遇

受訪人：毛艷華

整理人：卜樂

四大並進(jìn)，開放新體制

內(nèi)地十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，多角度的開放必是一項(xiàng)複雜工程，而要透過開放體制吸引全球資金，促進(jìn)自身轉(zhuǎn)型升級(jí)，探索必不可少，自貿(mào)區(qū)就是其中的大膽嘗試之一。先行先試的上海自貿(mào)區(qū)成立至今在制度上突破不少，特別是負(fù)面清單管理模式等，而外界對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面評(píng)價(jià)很大程度上來自於表層誤解，認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)是類似以前的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是為了具體某個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者增加稅收才匆忙設(shè)立的。其實(shí)，“自貿(mào)區(qū)是‘制度創(chuàng)新高地，而非優(yōu)惠政策窪地”，國務(wù)院總理李克強(qiáng)對(duì)此在多個(gè)場(chǎng)合一再強(qiáng)調(diào)過。因此，自貿(mào)區(qū)不僅是制度創(chuàng)新的高地，更具改革開放的意義。目前審視上海自貿(mào)區(qū)，之所以存在正負(fù)兩極的評(píng)價(jià)，一方面在於金融服務(wù)創(chuàng)新、高端服務(wù)業(yè)發(fā)展上確實(shí)未達(dá)預(yù)期；再者，要在29平方公里的自貿(mào)區(qū)範(fàn)圍內(nèi)大規(guī)模發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)也著實(shí)困難，因?yàn)檫@不是傳統(tǒng)貨物貿(mào)易的發(fā)展模式，服務(wù)貿(mào)易的探索是需要空間整合的，在某種程度上必須與中心城區(qū)的商務(wù)中心相結(jié)合，擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)邊界。與此同時(shí)，要將上海自貿(mào)區(qū)視為一個(gè)推動(dòng)運(yùn)營便利化、轉(zhuǎn)變政府職能使之適度監(jiān)管的一個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，而不是單靠傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)判定是非成敗。

構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體系是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，單靠上海的實(shí)驗(yàn)區(qū)並無法達(dá)到完全預(yù)期的效果，所以才透過第二輪自貿(mào)區(qū)推廣，形成中國四大自貿(mào)區(qū)格局。以廣東自貿(mào)區(qū)為例，廣東毗鄰港澳，這其中就存在三個(gè)重點(diǎn)，其一強(qiáng)化與港澳的深度融合，探索高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利化體制機(jī)制；其二是深化廣東與東盟的聯(lián)合，拓展中國—東盟自貿(mào)區(qū)內(nèi)涵；第三是在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中，廣東具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，自貿(mào)區(qū)可以作為重要載體來探索合作模式，例如建設(shè)人民幣的離岸結(jié)算中心等，從而與沿線經(jīng)濟(jì)體尤其是東盟國家建立更緊密地合作關(guān)係。因此看待自貿(mào)區(qū)需要更多地從全局高度上理解，關(guān)注體制創(chuàng)新。

而整體層面的改革創(chuàng)新與四大自貿(mào)區(qū)的相繼推出也不得不為。改革開放三十年後，中國面臨的國際、國內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，需要探索建立更高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易體制。2001年中國加入WTO是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，2013則為另一個(gè)節(jié)點(diǎn)，而自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略正是處於這樣的歷史新階段，有著創(chuàng)新的需求更承擔(dān)重大責(zé)任，這也是新一輪改革開放的起點(diǎn)，涉及到服務(wù)業(yè)、投資市場(chǎng)如何進(jìn)一步開放。面對(duì)TPP、TTIP和TISA等全球新一輪高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判的相繼推出，中國加快發(fā)展服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)將是必然趨勢(shì)。因此，開放服務(wù)投資市場(chǎng)，打造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)作在資源配置中的決定性作用更是題中應(yīng)有之義。

當(dāng)然，自貿(mào)區(qū)作為制度創(chuàng)新高地，必然落戶於各方面條件相對(duì)成熟的地區(qū)，如各類改革新區(qū)，這就出現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)與新區(qū)的疊加效應(yīng)。目前來看，四大自貿(mào)區(qū)其實(shí)是與改革新區(qū)或功能區(qū)相承接的，因此均在試圖尋求地方經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)，當(dāng)然重點(diǎn)則在於制度創(chuàng)新，為企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)減少交易成本，為企業(yè)提供市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

面向港澳，強(qiáng)強(qiáng)新聯(lián)合

過去十年來內(nèi)地與港澳經(jīng)貿(mào)合作上有CEPA，這樣的一個(gè)自貿(mào)協(xié)定促進(jìn)了港澳與內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)整合，加速了大珠三角地區(qū)粵港澳三地的融合。但是，無論從學(xué)術(shù)理論還是政策實(shí)施層面來看，自貿(mào)區(qū)與CEPA是完全不同的，CEPA是港澳獨(dú)立關(guān)稅區(qū)與內(nèi)地簽署的自貿(mào)協(xié)定，是在WTO框架下，獨(dú)立關(guān)稅區(qū)之間的經(jīng)貿(mào)合作安排政策，而目前推行的自貿(mào)區(qū)，則是中央政府在邊境內(nèi)劃定的特殊區(qū)域，不單是港澳而且是對(duì)全球相對(duì)開放的，因而自貿(mào)區(qū)與CEPA是兩個(gè)截然不同的經(jīng)貿(mào)概念。內(nèi)地官方早前試圖在CEPA的基礎(chǔ)上構(gòu)建粵港澳自貿(mào)區(qū)，二者其實(shí)是兩碼事，當(dāng)然設(shè)計(jì)初衷仍是為了面向港澳進(jìn)行深度融合，即CEPA的升級(jí)版?，F(xiàn)在廣東自貿(mào)區(qū)的探索重點(diǎn)之一就是在CEPA升級(jí)版基礎(chǔ)上先行先試，比如深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化、構(gòu)建粵港澳金融合作新機(jī)制、探索構(gòu)建大珠三角國際貿(mào)易功能集成、吸引港澳專業(yè)人士在自貿(mào)區(qū)範(fàn)圍內(nèi)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。這些具體探索總體上也必然加快三地融合，使得港澳盡快融入國家總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中，讓內(nèi)地尤其是泛珠三角區(qū)域真正走出去。所以中央藉由國家層面來授權(quán)廣東自貿(mào)區(qū)，交由廣東主導(dǎo)運(yùn)作，實(shí)際上與港澳政府關(guān)係不大，更強(qiáng)調(diào)特殊區(qū)域的自主設(shè)定對(duì)全球資本的吸引，在即將公佈的方案中當(dāng)然會(huì)優(yōu)先擴(kuò)大對(duì)港澳的開放，強(qiáng)化吸引力，當(dāng)然也需要觀察自貿(mào)區(qū)後續(xù)的政策動(dòng)態(tài)。

廣東自貿(mào)區(qū)尚未先行，起步後是否衝擊香港、澳門的國際地位呢？其實(shí)對(duì)於香港而言，過去三十年，港府定位於三個(gè)國際中心：國際航運(yùn)中心，國際貿(mào)易中心，國際金融中心加之亞太運(yùn)營中心；澳門則是定位為國際旅遊休閒中心，中葡貿(mào)易平臺(tái)；各自的定位清晰明確，也均在穩(wěn)步推進(jìn)中，不會(huì)輕易受到衝擊。

事實(shí)也證明內(nèi)地改革開放對(duì)港澳產(chǎn)生了持續(xù)的正面影響，達(dá)到雙贏局面。一者，之於香港，作為國際金融中心，經(jīng)濟(jì)自由獲得高度保障，自由港地位堅(jiān)定，未來無論是上海自貿(mào)區(qū)試圖建立國際化金融中心還是廣東自貿(mào)區(qū)努力打造廣東金融服務(wù)體系，都不會(huì)衝擊香港的國際金融中心地位，很大程度上更有助於擴(kuò)大香港的金融業(yè)務(wù)量。以人民幣業(yè)務(wù)為例，香港可以扮演人民幣國際離岸中心的角色，在金融業(yè)發(fā)展中利用第三方支付平臺(tái)，進(jìn)行融資、租賃、理財(cái)?shù)?，從而擴(kuò)大香港的整體金融業(yè)務(wù)量。而滬港通、深港通的推動(dòng)也是使得內(nèi)地與香港金融市場(chǎng)一體化，共同發(fā)展，加強(qiáng)金融建設(shè)。因而這並非零和遊戲，香港的地位也將無可替代。

再者，譬如構(gòu)建航運(yùn)中心，廣州南沙港口集裝箱吞吐量巨大，已超過一千萬個(gè)標(biāo)箱，並且可以實(shí)現(xiàn)河海聯(lián)運(yùn)，對(duì)港澳貨運(yùn)可能產(chǎn)生影響，但港澳的傳統(tǒng)貨運(yùn)可以利用其國際化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)移到航空運(yùn)輸上，從而實(shí)現(xiàn)更快速更高效的運(yùn)輸轉(zhuǎn)型，更可以在三地合作中，建立全球物流航運(yùn)體系。

難題湧現(xiàn)，不忘新協(xié)作

儘管廣東自貿(mào)區(qū)的持續(xù)推進(jìn)中將會(huì)面臨諸多機(jī)遇與粵港澳深度融合的契機(jī)，但是自貿(mào)區(qū)建設(shè)最大的難題則是在於政府的職能轉(zhuǎn)變。李克強(qiáng)總理前往南沙考察時(shí)就寄語南沙自貿(mào)園區(qū)要爭(zhēng)創(chuàng)行政審批制度改革的“特區(qū)速度”。因此更要加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的能動(dòng)性，將負(fù)面影響降到最低。就以深化粵港澳經(jīng)濟(jì)融合來說，一直以來如何提高通關(guān)效率都是大問題。涉及人流和物流的通行、檢驗(yàn)檢疫和口岸管理，如何建立大通關(guān)體系和資訊的多部門共用亦是難題，粵港澳三地還存在重複查驗(yàn)和通關(guān)手續(xù)繁雜等問題。目前三地政府太過保守，各自為政，這為實(shí)際層面粵港澳的深度融合設(shè)置了障礙。再如，廣東自貿(mào)區(qū)有三大園區(qū)，其中前海面向香港，重點(diǎn)在於金融業(yè)與服務(wù)業(yè)；橫琴面向澳門，著重推動(dòng)澳門產(chǎn)業(yè)多元化，這些都勢(shì)必需要粵港澳三地政府以及三個(gè)自貿(mào)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)作。

目前粵港澳三地合作尚缺乏一個(gè)高效的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)，因?yàn)樵诓煌慕?jīng)濟(jì)社會(huì)體制下，粵港澳三地政府的職能強(qiáng)弱各異，經(jīng)濟(jì)管理體制也有諸多不同，這都為協(xié)調(diào)帶來先天不足，但隨著內(nèi)地政府開始發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，逐漸意識(shí)到市場(chǎng)的角色，進(jìn)一步打造市場(chǎng)化、法制化、國際化的營商環(huán)境，將有助於加快國內(nèi)與港澳在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理上的深度接軌，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中發(fā)揮出企業(yè)的能動(dòng)性。

整體來看自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，這是中國改革開放的重要一環(huán)，但不能完全視為當(dāng)初加入WTO那樣用開放倒逼改革。這一輪內(nèi)地是自主開放，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的投資貿(mào)易規(guī)則，與國際大幅接軌，也正是基於過去三十年發(fā)展的後遺癥。過去數(shù)十年一直依靠?jī)?yōu)惠政策吸引外資，提供廉價(jià)資源要素，發(fā)展低端產(chǎn)業(yè)佔(zhàn)領(lǐng)國際市場(chǎng)，這種模式並沒有涉及太多的規(guī)則變革。因此，內(nèi)地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍然沒有建立起來，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式?jīng)]有變化，服務(wù)貿(mào)易沒有發(fā)展，僅貨物貿(mào)易維持大幅上升，深層次的矛盾依靠開放倒逼改革的方式是解決不了的，因而只有主動(dòng)開放服務(wù)投資市場(chǎng)，更好的實(shí)現(xiàn)“走出去”與“引進(jìn)來”相互平衡的戰(zhàn)略，才能找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)與平衡點(diǎn)。而透過自貿(mào)區(qū)就是要進(jìn)行市場(chǎng)開放的壓力測(cè)試，檢驗(yàn)中國如何安全高效地開放市場(chǎng)以及形成相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制。尤其從外部發(fā)展環(huán)境來看，自WTO杜哈回合談判以來，未能在服務(wù)業(yè)開放領(lǐng)域達(dá)成一致協(xié)議，因而催生了目前少數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家主導(dǎo)的各種多邊貿(mào)易協(xié)定談判，比如TPP、TTIP和RECP，這些協(xié)定有可能替代二戰(zhàn)以來WTO構(gòu)架下的全球多邊貿(mào)易體制，對(duì)廣大發(fā)展中國家參與全球經(jīng)濟(jì)治理帶來了新的不確定性。面對(duì)形成更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資體制這一必然趨勢(shì)，擴(kuò)大自主開放是不可不為的舉措。在這種探索過程中，我們更期待中國能夠加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，在新一輪全球高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易投資體系構(gòu)建中真正掌握更多話語權(quán)。