美國(guó)最新海洋（海島）保護(hù)區(qū)動(dòng)態(tài)及趨勢(shì)分析＊

于瑩，劉大海，劉芳明，邢文秀，馬雪健，徐秀麗

（1．中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 北京 100083；2．國(guó)家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；3．中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266061；4．中國(guó)科學(xué)院海洋研究所 青島 266071）

近年來(lái)，美國(guó)在太平洋中部及西部選取遠(yuǎn)離大陸的偏遠(yuǎn)地區(qū)陸續(xù)建立了4個(gè)海洋保護(hù)區(qū)［1］，將諸多太平洋重要戰(zhàn)略島嶼囊括其中，并在2014年提出進(jìn)一步擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的提案［2］。值得注意的是，美國(guó)此舉依據(jù)的是1906 年制定的《古物法》，未經(jīng)公開(kāi)選址論證等過(guò)程，且其范圍涉及部分公海區(qū)域。該提案引起了美國(guó)國(guó)內(nèi)和太平洋周邊國(guó)家的廣泛關(guān)注，有媒體認(rèn)為其目的是保護(hù)海洋與海島生態(tài)環(huán)境，也有組織認(rèn)為是為了保護(hù)太平洋漁業(yè)資源，還有一些專家認(rèn)為是出于海洋權(quán)益維護(hù)目的。

1 美國(guó)太平洋海洋保護(hù)區(qū)背景和最新動(dòng)態(tài)

美國(guó)政府近年來(lái)一直在推進(jìn)太平洋大面積海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)。美國(guó)前總統(tǒng)喬治·沃克·布什任期內(nèi)設(shè)立了4個(gè)大型海洋保護(hù)區(qū)：布什總統(tǒng)于2006年6月頒布8031號(hào)公告，宣布帕帕哈瑙莫夸基亞國(guó)家海洋 保 護(hù) 區(qū)（Papahānaumokuākea Marine National Monument）占地面積為36．3萬(wàn)km2，包含西北夏威夷群島及周圍水域；2009年1月，卸任前的布什總統(tǒng)頒布法令，建立了馬里亞納海溝國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)（Marinas Trenth National Marine Monument）占地面積為24．6 萬(wàn)km2、玫瑰環(huán)礁國(guó)家 海 洋 保 護(hù) 區(qū)（Rose Atoll Marine National Monument）占地面積為3．5萬(wàn)km2和太平洋偏遠(yuǎn)島嶼國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)（Pacific Remote Islands Marine National Monument，21萬(wàn)km2），保護(hù)區(qū)域包括馬里亞納海溝、美國(guó)薩摩亞群島里的玫瑰環(huán)礁和赤道附近的7座小島（貝克島、威克島、約翰斯頓環(huán)礁、賈維斯島、豪蘭島、金曼礁和帕邁拉環(huán)礁）以及這些島嶼周邊50nmile的海域。

以上3 個(gè)海洋國(guó)家保護(hù)區(qū)依據(jù)的是美國(guó)1906年制定的《古物法》。該法授權(quán)總統(tǒng)依據(jù)其判斷力可以宣布?xì)v史標(biāo)志物、歷史或史前建筑物，以及其他位于陸地上的具有歷史或科學(xué)意義的物品建設(shè)為國(guó)家紀(jì)念物［3］。（該翻譯將National Monuments翻譯成“國(guó)家紀(jì)念物”，也有一些文獻(xiàn)翻譯為“國(guó)家紀(jì)念碑”，建議翻譯為國(guó)家遺址、國(guó)家遺跡或國(guó)家保護(hù)區(qū)。）該法是與自然保護(hù)相關(guān)的最早頒布的美國(guó)聯(lián)邦法，其促進(jìn)了黃石國(guó)家公園——世界上第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)的建立。

2014年6月17 日，美國(guó)總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬宣布擴(kuò)大美國(guó)太平洋偏遠(yuǎn)島嶼海洋國(guó)家保護(hù)區(qū)。提案中，位于太平洋中部的該保護(hù)區(qū)面積將從21萬(wàn)km2擴(kuò)大到約260萬(wàn)km2，將原先保護(hù)區(qū)中7個(gè)島嶼以及周圍50n mile區(qū)域，擴(kuò)大至200nmile。這些島嶼位于北太平洋的夏威夷群島到南太平洋的美屬薩摩亞之間，按此計(jì)劃，美國(guó)將禁止在保護(hù)區(qū)進(jìn)行捕魚、能源勘探和其他商業(yè)活動(dòng)［4］。若該提案通過(guò)，美國(guó)則能夠創(chuàng)建世界上最大的國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)，并使世界海洋保護(hù)區(qū)總體面積增加一倍。

該提案同樣是依據(jù)《古物法》中的相關(guān)條例，美國(guó)總統(tǒng)簽署即可生效，當(dāng)年就可以實(shí)施。值得深思的是，由于美國(guó)一直未加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，在保護(hù)區(qū)的設(shè)立上可以避開(kāi)內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等相關(guān)條款的限制，僅通過(guò)《古物法》就可以在公海范圍內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)。

2 美國(guó)各界對(duì)擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)的反應(yīng)

美國(guó)各界對(duì)擴(kuò)大保護(hù)區(qū)提案出現(xiàn)了不同的意見(jiàn)。環(huán)保人士、新聞媒體以及部分政治家認(rèn)為擴(kuò)大保護(hù)區(qū)在海洋環(huán)境保護(hù)和太平洋權(quán)益維護(hù)上有積極作用。一些海洋漁業(yè)組織和專家持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為保護(hù)區(qū)的維護(hù)力量不夠，并且禁捕區(qū)的設(shè)立會(huì)對(duì)美國(guó)漁業(yè)產(chǎn)生不可估量的負(fù)面影響。還有一些政治家則認(rèn)為相關(guān)法律已不適用于現(xiàn)在，尤其是擴(kuò)大保護(hù)區(qū)依照的100多年前的《古物法》。

環(huán)保人士是該提案的主要支持者，他們認(rèn)為擴(kuò)大保護(hù)區(qū)此舉是未來(lái)環(huán)境保護(hù)的重要一步。早在2010年，皮尤環(huán)境組織的全球海洋遺產(chǎn)項(xiàng)目（global ocean legacy project of the pew environment group）中，已有來(lái)自40個(gè)國(guó)家，271個(gè)海洋領(lǐng)域的科學(xué)家“呼吁建立一個(gè)世界級(jí)別的，大型、嚴(yán)格的海洋保護(hù)區(qū)”［5］。美國(guó)國(guó)家地理雜志評(píng)論說(shuō)，環(huán)保組織和環(huán)保人士認(rèn)為這是一個(gè)歷史性的勝利，紛紛敦促奧巴馬總統(tǒng)擴(kuò)大保護(hù)區(qū)行動(dòng)，限制太平洋捕撈、鉆井及其他能夠威脅物種的行為［6］。此外，也有專家認(rèn)為太平洋海洋保護(hù)區(qū)的擴(kuò)大目的在于維護(hù)美國(guó)的太平洋權(quán)益。美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局（NOAA）副局長(zhǎng)莫妮卡·麥迪娜表示：美國(guó)“已經(jīng)找到了一些施加全球影響力、領(lǐng)導(dǎo)全球海洋政策變革的新手段”。在過(guò)去大半個(gè)世紀(jì)，通過(guò)控制這些島嶼，美國(guó)在太平洋上享有絕對(duì)的出入自由權(quán)，甚至有一些美國(guó)人把太平洋看成美國(guó)的湖［4］。

雖然受到大多數(shù)環(huán)保人士的肯定，但是美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)該提案還是有較大分歧的。

首先，一些研究者指出很多海洋保護(hù)區(qū)僅存在于紙面，因?yàn)樵诒Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)沒(méi)有足夠的管理手段來(lái)加強(qiáng)控制和監(jiān)督。對(duì)于此，美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)·盧布琴科就曾公開(kāi)表示，“我們沒(méi)有足夠的監(jiān)控資源來(lái)實(shí)際執(zhí)行、加強(qiáng)和充分了解這些區(qū)域”［7］。

其次，相關(guān)夏威夷漁業(yè)組織認(rèn)為保護(hù)區(qū)會(huì)給太平洋漁業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響，因而極力反對(duì)保護(hù)區(qū)的擴(kuò)張。西太平洋漁業(yè)委員會(huì)發(fā)表聲明，反對(duì)任何限制在該區(qū)域的商業(yè)捕魚計(jì)劃，認(rèn)為這種廣泛的擴(kuò)張會(huì)剝奪美國(guó)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者的重要資源［8］。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)仍有部分議員認(rèn)為奧巴馬無(wú)權(quán)憑借1906年的《古物法》建立一個(gè)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)。因?yàn)檫@一法案創(chuàng)立于一個(gè)世紀(jì)以前，已不適用于現(xiàn)在。其中，斯蒂夫·薩瑟蘭議員激烈批評(píng)美國(guó)政府相關(guān)的海洋政策，他提供了一份名單，要求國(guó)會(huì)停止批準(zhǔn)任何新的國(guó)家保護(hù)區(qū)（national monument）的創(chuàng)立［9］。

3 美國(guó)持續(xù)擴(kuò)大太平洋海洋保護(hù)區(qū)的目的

一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)選劃海洋保護(hù)區(qū)時(shí)會(huì)把范圍限制在管轄海域內(nèi)，但美國(guó)最近建立的4個(gè)大型海洋保護(hù)區(qū)均涉及太平洋公海范圍。值得肯定的是，太平洋海洋保護(hù)區(qū)增加了全球保護(hù)區(qū)面積，對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境、生物、氣候監(jiān)測(cè)等具有重要作用。但同時(shí)需要注意的是，這些保護(hù)區(qū)將太平洋上的重要軍事島嶼納入其中，對(duì)于美國(guó)的太平洋海洋權(quán)益有著深遠(yuǎn)意義。

從生態(tài)環(huán)境角度，太平洋保護(hù)區(qū)具有積極意義。

（1）美國(guó)太平洋海洋保護(hù)區(qū)擴(kuò)大了世界海洋保護(hù)區(qū)的范圍。目前全球海洋保護(hù)區(qū)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到《生物多樣性公約》制定的10%的總體目標(biāo)，僅覆蓋不到海洋總面積的3%［10］。2012年，據(jù)美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局的數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)已有海洋保護(hù)區(qū)的面積占美國(guó)海域總面積的8%［11］。若2014年太平洋海洋保護(hù)區(qū)擴(kuò)大提案通過(guò)，美國(guó)則刷新了世界上最大的海洋保護(hù)區(qū)面積，也是最大的海洋禁捕區(qū)。

（2）美國(guó)太平洋保護(hù)區(qū)對(duì)該地區(qū)的特殊海洋生物、植被等保護(hù)具有重要意義。該地區(qū)保持著豐富的物種多樣性，很多生態(tài)環(huán)境與生態(tài)群落都是不可復(fù)制的。包括在世界其他地方?jīng)]有被發(fā)現(xiàn)的珊瑚、魚類、貝類、海洋哺乳動(dòng)物、鳥(niǎo)類、昆蟲和植被等；也包括許多受到威脅的、瀕危滅絕的物種，如玳瑁、珍珠牡蠣、巨硨磲、礁鯊、珊瑚礁系統(tǒng)等。

（3）太平洋保護(hù)區(qū)的建立能夠有利于監(jiān)測(cè)環(huán)境和氣候的變化。島嶼遠(yuǎn)離人類中心，提供了獨(dú)特的條件供以研究赤道及全球環(huán)境變遷。海洋環(huán)境變化對(duì)海洋漁業(yè)等具有重要意義，如貝克島、豪蘭島和賈維斯群島周圍海域有豐富的魚類，是由于自西向東的赤道潛流在臨近島嶼形成上升流導(dǎo)致的局部營(yíng)養(yǎng)富集造成的。

（4）太平洋保護(hù)區(qū)能夠保護(hù)具有研究?jī)r(jià)值的特殊區(qū)域，增加人類對(duì)于海洋系統(tǒng)的了解。太平洋偏遠(yuǎn)島嶼包含一些世界最原始的珊瑚礁，能顯示地球幾千年來(lái)的氣候變化史。例如，位于夏威夷西邊的威克島，有可能是世界上現(xiàn)存最古老的珊瑚環(huán)礁。約翰斯頓環(huán)礁也是古環(huán)礁，同樣有可能是太平洋最老的珊瑚環(huán)礁之一。此外，太平洋海洋保護(hù)區(qū)還能夠保護(hù)和延續(xù)文化遺產(chǎn)和歷史傳統(tǒng)，包括土著民族、地方組織、科學(xué)和教育事業(yè)；保持重建生態(tài)系統(tǒng)的可能性，等。

而從海洋權(quán)益角度，太平洋海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)的建立使得美國(guó)能夠強(qiáng)化太平洋上的海洋主權(quán)。美國(guó)在太平洋上的4 個(gè)大型保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)包括許多具有重要軍事和政治意義的島嶼，其中很多島嶼都是或曾經(jīng)是軍事基地。夏威夷群島被稱為“太平洋的十字路口”，向來(lái)是重要的軍事戰(zhàn)略要地，美國(guó)在群島中的瓦胡島上建立了太平洋地區(qū)主要?？哲娀?；美屬薩摩亞群島曾是“二戰(zhàn)”中美軍在南太平洋部署艦隊(duì)的大本營(yíng)。威克島是橫渡太平洋航線的中間站，島上部署了空中加油機(jī)，可以為美軍飛機(jī)進(jìn)行空中補(bǔ)給。豪蘭島現(xiàn)為夏威夷群島和澳大利亞之間的中途航空站，美軍每年要對(duì)其周邊海域及島嶼進(jìn)行巡視。美國(guó)統(tǒng)稱這些島嶼為“無(wú)建制領(lǐng)土”，意為沒(méi)有納入正式行政編制的領(lǐng)土，但保護(hù)區(qū)的劃建卻將這些島嶼包含其中。新的擴(kuò)大保護(hù)區(qū)政策進(jìn)一步擴(kuò)大了美國(guó)對(duì)于太平洋的掌控范圍。

通過(guò)美國(guó)大型海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展，能夠看到國(guó)家主權(quán)通過(guò)海洋保護(hù)區(qū)的劃定在政治言論中逐漸合法化，該區(qū)內(nèi)逐步增強(qiáng)的軍事力量也許才是美國(guó)在這片廣袤、富饒的太平洋海域持續(xù)擴(kuò)大國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)范圍的真實(shí)目的。

4 結(jié)論與啟示

美國(guó)這一系列海洋保護(hù)區(qū)的舉措對(duì)我國(guó)未來(lái)海洋政策的制定具有啟示意義。主要包括以下兩點(diǎn)。

（1）對(duì)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)方面的啟示。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)尚處于初級(jí)階段。建議根據(jù)深遠(yuǎn)海海洋生境的特點(diǎn)，對(duì)有典型性和代表性的深遠(yuǎn)海地區(qū)進(jìn)行保護(hù)區(qū)選劃，擴(kuò)大保護(hù)區(qū)范圍，分級(jí)分類劃定不同類型的海洋保護(hù)區(qū)。與國(guó)際海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展目標(biāo)接軌，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的方式方法，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)管理能力建設(shè)。對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，為全球海洋保護(hù)作出更大貢獻(xiàn)。

（2）對(duì)海洋權(quán)益維護(hù)方面的啟示。我國(guó)海岸線長(zhǎng)，海島眾多，與周邊國(guó)家海洋爭(zhēng)端情況復(fù)雜，海洋權(quán)益維護(hù)困難大?？蓪W(xué)習(xí)美國(guó)相關(guān)海洋國(guó)家保護(hù)區(qū)政策，在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，逐步加強(qiáng)深遠(yuǎn)海保護(hù)區(qū)建設(shè)，大力推進(jìn)相關(guān)的深遠(yuǎn)海研究，增強(qiáng)我國(guó)的海洋話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。

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［2］EILPERIN J．Obama to create world’s largest protected marine reserve in Pacific Ocean［N／OL］．（2014－09－25）［2014－10－12］．http：／／www．washingtonpost．com／politics／obama－to－create－worlds－largest－protected－marine－reserve－in－pacificocean／2014／09／24／e2ecaab4－433e－11e4－b47c－f5889e061e5f＿story．html．

［3］林新珍．美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)法律制度探析［J］．海洋環(huán)境科學(xué)，2011（4）：594－598．

［4］鄧文，李珍，青木，等．奧巴馬設(shè)立史上最大保護(hù)區(qū) 政治軍事內(nèi)涵引關(guān)注［N／OL］．（2014－06－20）［2014－10－12］．http：／／world．huanqiu．com／exclusive／2014－06／5027362．html．

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［9］EILPERIN J．Pacific fishing interests oppose Obama’s plan to expand marine reserve［N／OL］．（2014－06－30）［2013－10－12］．http：／／www．washingtonpost．com／blogs／post－politics／wp／2014／06／30／pacific－fishing－interests－oppose－obamas－plan－to－expand－marine－reserve．

［10］MCCAY B J，JONES P J S．Marine protected areas and the governance of marine ecosystems and fisheries［J］．Conservation Biology，2011，25（6）：1130－1133．

［11］楊林林．美國(guó)：8%的海域成為保護(hù)區(qū)［J］．漁業(yè)信息與戰(zhàn)略，2012（3）：252．