提升我國海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理水平對策＊

朱大霖，岳鑫

（1．中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院 北京 100872；2．廣東海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與管理研究中心 湛江 524088）

海岸帶是陸海交融地帶，擁有大量豐富的資源，交通便利，這里聚集了大量工廠，擁有龐大的人口居住，是現(xiàn)代海洋開發(fā)利用和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地帶，也是與人類關(guān)系最密切的地帶。人類生活排污致使河口、海灣和近海岸海域污染相當(dāng)嚴(yán)重，海洋生態(tài)承載能力下降，部分嚴(yán)重地帶已經(jīng)不能維持人類的生存。溢油、違章傾倒以及圍海、筑壩、建設(shè)港口和碼頭，特別是大面積挖沙采石、亂挖珊瑚礁、濫伐紅樹林等大量的非污染性人為活動，使海岸帶生態(tài)環(huán)境更加脆弱，危機(jī)海洋可持續(xù)發(fā)展。我們必須清醒認(rèn)識到，海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，必須以人與自然和諧相處為前提。因此，海洋帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理就成為關(guān)注的焦點，進(jìn)一步提升海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理水平具有重要的現(xiàn)實意義。

1 我國海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理現(xiàn)狀

1．1 我國海岸帶生態(tài)保護(hù)管理取得的成績

改革開放30多年來我國海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作從無到有，逐步走上了科學(xué)規(guī)范的法制軌道，海岸帶生態(tài)環(huán)保管理工作取得了很大進(jìn)展。

（1）關(guān)于海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的法律法規(guī)日益增多。隨著人類對于海洋環(huán)境的日益重視，不同層級、不同部門政府都通過制定相關(guān)的法律法規(guī)來加強對海洋環(huán)境的保護(hù)（表1），海洋環(huán)境保護(hù)的立法層次和立法部門驟增［1］，這為展開海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作提供了保障。

表1 我國海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)（部分）

續(xù)表

（2）加強對海岸帶生態(tài)環(huán)境的全面監(jiān)測。加強對海洋環(huán)境監(jiān)測是進(jìn)行海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的首要環(huán)節(jié)。在國家海洋局的主導(dǎo)下，我國逐步建立起從國家、區(qū)域、沿海省、市、自治區(qū)到基層單位的四級海洋環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，依靠多種監(jiān)測手段，全面開展海岸帶生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作。針對臨海工業(yè)快速發(fā)展，帶給海洋生態(tài)環(huán)境巨大壓力的現(xiàn)狀，我國進(jìn)一步加強對沿海企業(yè)環(huán)境監(jiān)督管理力度，對污染物實行排放總量控制，同時實施排污許可證制度，有效限制向海洋排放污染物。

（3）海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政支持力度不斷加大。海岸帶生態(tài)環(huán)境作為一種資源具有明顯的公共物品性質(zhì)，單純市場機(jī)制往往是無效率的。近些年來，我國高度重視海洋環(huán)境保護(hù)，對海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理力度不斷提升。截至2013年，政府共投資3 100多億元對重點流域和海域防治污染工程進(jìn)行治理，完成氮、磷、化學(xué)需氧量等總量控制指標(biāo)入海量計劃削減任務(wù)。

（4）積極參與國際海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動。改革開放30 多年來，我國逐步按照國際環(huán)境公約和有關(guān)協(xié)議，建立了各類海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)［2］。與國際組織先后開展海域環(huán)境容量測算試點、陸源污染物入海通量調(diào)查和估算、海域環(huán)境容量測算模型系統(tǒng)、全球環(huán)境基金、南海項目、黃海環(huán)境調(diào)查、東亞海、保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動計劃（簡稱“GPA”）等專項研究，為進(jìn)一步保護(hù)我國海岸帶生態(tài)環(huán)境提供了重要技術(shù)支撐。

1．2 我國海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理中存在的問題

（1）法律法規(guī)缺乏完整性和連貫性［3］。我國對海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的法律法規(guī)的制定往往是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，多是針對專門問題才制定的，缺乏系統(tǒng)性。迄今為止，我國尚未出臺一部比較完整的海洋環(huán)境保護(hù)工作管理條例或規(guī)定。海洋環(huán)境監(jiān)測、評估工作中涉及的各個環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)一的管理制度，尚不能做到規(guī)范化管理，嚴(yán)重影響了海洋環(huán)境保護(hù)工作的健康和有序發(fā)展。

（2）海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。由于海水具有流動性和使用多樣性，在海岸帶環(huán)境保護(hù)中，跨行政區(qū)域、跨行政部門管理就成為一種必然。由于我國海岸帶綜合管理執(zhí)法體系尚未理順，致使許多具有復(fù)雜性、跨區(qū)域性的海洋環(huán)境保護(hù)問題無法有效解決［4］。例如，目前除國家海洋局以外，水產(chǎn)、交通、環(huán)保、海軍等部門和行業(yè)以及部分沿海省、市、自治區(qū)都根據(jù)各自的利益和需要進(jìn)行了海洋環(huán)境監(jiān)測工作。然而，國家海洋管理部門難以進(jìn)行統(tǒng)一的組織、協(xié)調(diào)和管理，使得海洋環(huán)境監(jiān)測不能更大地發(fā)揮作用，不僅造成海洋環(huán)境監(jiān)測與管理脫節(jié)，而且重復(fù)監(jiān)測，造成人力、財力和物力的嚴(yán)重浪費。

（3）海洋環(huán)境保護(hù)資金不到位。國家對海洋環(huán)保工作重視程度日益增加，其中投入的資金投入逐年遞增。盡管如此，但還滿足不了我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需求。資金短缺和不到位導(dǎo)致海洋環(huán)境監(jiān)測技術(shù)更新較慢，監(jiān)測體系尚不能做到全面，重點海域整治修復(fù)滯后，海洋生態(tài)建設(shè)舉步維艱，停滯不前。

2 國外海岸帶生態(tài)環(huán)境管理的經(jīng)驗總結(jié)

2．1 制定海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃

1972年，美國頒布了《海岸帶管理法》，這是世界上第一部綜合性的海岸帶綜合管理法規(guī)，拉開了世界各國對海岸帶實施綜合管理的序幕。1999年12月，韓國制定了《海洋韓國21》來實施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略。韓國提出海洋發(fā)展要達(dá)到四化，其中，提到為后代要建設(shè)舒適的海洋國土，以供子孫后代享用，這從側(cè)面反映了韓國對海洋環(huán)境保護(hù)的重視程度。2002 年，加拿大出臺了《加拿大海洋戰(zhàn)略》，提出在海洋綜合管理中堅持綜合管理原則、可持續(xù)發(fā)展原則和以預(yù)防為主的原則來發(fā)展加拿大的海洋經(jīng)濟(jì)。

2．2 重視海洋環(huán)境保護(hù)的科研和技術(shù)提升

美國是世界海洋強國，也是海洋世界上海洋科技強國，其先進(jìn)的科技水平在海岸帶生態(tài)保護(hù)中起到重要作用，其經(jīng)驗可以總結(jié)如下：①重視基礎(chǔ)研究。該國認(rèn)為，基礎(chǔ)研究有助于加強對海洋屬性與海洋現(xiàn)象的認(rèn)知，這恰好是認(rèn)識、開發(fā)、改進(jìn)海洋模型、預(yù)報模式、觀測系統(tǒng)的基礎(chǔ)。海洋基礎(chǔ)領(lǐng)域研究的突破對所有海洋研究成果的創(chuàng)新起到?jīng)Q定性作用。②加快科研成果轉(zhuǎn)化為社會成果的速度。美國注重搭建良好的平臺，促進(jìn)科研人員與社會各界的交流、合作，為使他們科研成果盡快轉(zhuǎn)化成為提高海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)提供良好、寬松的社會環(huán)境。為了確保海洋開發(fā)能力的持續(xù)發(fā)展，韓國對海洋科技也十分重視，制訂并實施了海洋科技開發(fā)綜合計劃，加強對海洋生物資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋調(diào)查與預(yù)報等方面的研究，這為海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了技術(shù)支持。

2．3 廣泛的公眾參與推動了海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理進(jìn)程

1972年，美國國會頒布的《海岸帶管理法》（CZMA）中明確規(guī)定了公眾參與海岸帶綜合管理過程的具體要求，這也是美國海岸帶管理特色所在。為了保證當(dāng)?shù)睾Ｑ蠊芾硪?guī)劃不侵害當(dāng)?shù)鼐用竦睦妫@得當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?，管理?dāng)局往往通過正式的討論會、聽證會、問卷調(diào)查等方式向當(dāng)?shù)氐纳鐣F(tuán)體、企業(yè)法人以及其他公眾利益團(tuán)體進(jìn)行平等談話，了解他們對所實施項目的意見。

3 進(jìn)一步提升我國海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理水平的對策

3．1 更新監(jiān)測技術(shù)，實現(xiàn)海岸帶生態(tài)環(huán)境“數(shù)字化”管理

海岸帶生態(tài)環(huán)境“數(shù)字化”管理是對海岸帶生態(tài)環(huán)境管理的一種技術(shù)創(chuàng)新，同時也是一種管理創(chuàng)新。在技術(shù)上，要求以高速的計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，對海岸帶實施以“3S”技術(shù)為核心，通過各種各樣的海岸遙感、遙測、監(jiān)測、監(jiān)控技術(shù)獲取海岸動態(tài)監(jiān)控的數(shù)據(jù)。在管理上，它涉及海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策、管理、研究、服務(wù)的綜合功能，使海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作實現(xiàn)一體化。針對我國當(dāng)前的海岸帶生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀，我國應(yīng)該盡快修訂1999年實施的《海洋監(jiān)測規(guī)范》，以適應(yīng)海岸帶生態(tài)環(huán)境“數(shù)字化”管理的要求。隨著監(jiān)測手段的不斷更新，監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該同步加以更新［5］，進(jìn)一步明確難降解有機(jī)污染物、赤潮、生物、應(yīng)急和功能區(qū)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。同時完善，海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生物殘留量標(biāo)準(zhǔn)、入海污染源排放標(biāo)準(zhǔn)、近岸海域衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、典型生態(tài)系統(tǒng)健康評價標(biāo)準(zhǔn)等。

3．2 利用好政策制定工具，促進(jìn)海岸帶生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展

海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理是一個系統(tǒng)的工作，它不僅涉及自然科學(xué)領(lǐng)域，它與該區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、社會和教育等因素都有密切的聯(lián)系。因此，應(yīng)該用方位、多視角的戰(zhàn)略眼光來制定海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。法律政策方面，細(xì)化我國海洋環(huán)境保護(hù)的實施細(xì)則，提高立法的整體調(diào)控效能和實施的有效性。經(jīng)濟(jì)政策方面，堅持海洋開發(fā)必須以有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，正確處理當(dāng)前與長遠(yuǎn)、整體與局部、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系［6］。進(jìn)一步完善海洋排污交易政策。完善競價拍賣、定價出售或無償分配等交易規(guī)則，使排污權(quán)能夠在交易市場合法交易。社會政策方面，合理控制海岸帶人口數(shù)量，實施提升沿海公民環(huán)保意識的公益活動等。爭取形成多管齊下，多種政策同時實施的局面，有效促進(jìn)海岸帶經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會共同協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．3 強化中央與地方的協(xié)調(diào)，提高行政管理水平的效能

2013年，我國重新組建了國家海洋局，這改變了我國長期以來“五龍鬧海”，海上執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效能不高的現(xiàn)狀的局面。我國海岸帶面積遼闊，開發(fā)利用的廣度和深度不斷加深，國家海洋局改組重建有助于海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作的展開。國家海洋行政主管部門應(yīng)該在現(xiàn)有的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確國家機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)在海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的具體職責(zé)。中央行政主管部門應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，制訂好海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的年度目標(biāo)、執(zhí)行計劃、實施細(xì)則，通過布局合理、裝備先進(jìn)、功能齊全、全覆蓋、立體化、全天候的“數(shù)字化”海洋環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)對地方海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了解。逐步形成中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方多部門積極參與配合的管理體制，最終形成管理有序、資源共享、協(xié)調(diào)互補［7］的海岸帶生態(tài)環(huán)境管理局面。

3．4 鼓勵社會成員參與海洋環(huán)境保護(hù)

我國海岸帶面積遼闊，海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重，廣大公眾的大力支持和積極響應(yīng)將有助于推動我國海岸帶持續(xù)開發(fā)與保護(hù)。推動公眾參與海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作，要著重解決以下兩個問題。

（1）提高海洋環(huán)境保護(hù)意識。利用電視、廣播和報紙等新聞媒體加大對海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)和政策的宣傳，用典型的事實和例子教育公眾和引導(dǎo)公眾的關(guān)心，提高公眾的海洋環(huán)保意識，從而增強全民保護(hù)海洋資源和生態(tài)環(huán)境的自覺性［8］。在海岸帶區(qū)域建設(shè)項目時，政府官員要從單純追求經(jīng)濟(jì)GDP增長，向海洋藍(lán)色GDP 經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變，走可持續(xù)發(fā)展道路。

（2）明確參與海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)途徑。公眾參與海岸帶生態(tài)環(huán)境管理途徑可以通過“自上而下”的政策推動，即政府部門應(yīng)該盡快出臺公眾參與海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與方式與參與途徑。

此外，也可以通過“自下而上”的方式建立公眾參與海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的途徑，即公眾、社會團(tuán)體、企業(yè)等民間組織通過自發(fā)組織的形式主動探索參與海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方式，如果探索出的參與方式有效，可以通過立法等形式將其固定并給予法律支持。

［1］朱堅真．廣東海洋生物資源開發(fā)與保護(hù)機(jī)制研究［M］．北京：海洋出版社，2006．

［2］張青年．中國海岸帶的資源環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展［J］．湖北大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，1998，20（3）：302－306．

［3］趙明利，伍業(yè)鋒，施平．從“綜合”角度看我國海岸帶綜合管理存在的問題［J］．海洋開發(fā)與管理，2005，22（4）：17－22．

［4］于淑文，李百齊．以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo) 大力加強海岸帶管理［J］．中國行政管理，2008（12）：81－82．

［5］鹿守本．海岸帶管理模式研究［J］．海洋開發(fā)與管理，2001，18（1）：30－37．

［6］王詩成．論近海資源和海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略［J］．海洋開發(fā)與管理，2001，18（4）：14－19．

［7］沈瑞生，馮硯青，牛佳．中國海岸帶環(huán)境問題及其可持續(xù)發(fā)展對策［J］．地域研究與開發(fā)，2005，24（3）：124－128．

［8］錢宏林．海洋：中國21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇［J］．海洋開發(fā)與管理，1997，14（4）：37－41．