中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向研究
——基于俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

胡 蓉，高世葵

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院/產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心/勞動(dòng)就業(yè)與人力資源開發(fā)研究中心，遼寧大連 116025)

中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向研究
——基于俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

胡 蓉，高世葵

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院/產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心/勞動(dòng)就業(yè)與人力資源開發(fā)研究中心，遼寧大連 116025)

中俄電力市場(chǎng)改革存在相似之處，俄羅斯改革的過程很多值得中國(guó)借鑒。介紹國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于電力市場(chǎng)改革的看法，總結(jié)俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，基于中俄電力市場(chǎng)改革的異同，提出中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向，如廠網(wǎng)徹底分離并引入民間資本、輸配分離、售電側(cè)完全競(jìng)爭(zhēng)、有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)新能源發(fā)電等。

中國(guó)/俄羅斯；電力市場(chǎng)改革；廠網(wǎng)分離；輸配分離

一、 引 言

自2002年國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》(業(yè)內(nèi)稱為5號(hào)文件)以來(lái)，已經(jīng)過去十幾年，中國(guó)的電力市場(chǎng)改革依然沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初確定的目標(biāo)。俄羅斯電力市場(chǎng)改革真正開始于2001年，在普京總統(tǒng)的親自干預(yù)下，2008年即徹底實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革，然而，2012年，俄羅斯總統(tǒng)簽署法令，將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并，組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司，2013年開始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。俄羅斯電力市場(chǎng)改革可謂一波三折。中俄電力市場(chǎng)改革有很多相似之處，改革的過程有很多值得中國(guó)借鑒和思考。本文介紹國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于電力市場(chǎng)改革的看法，總結(jié)俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)中俄電力市場(chǎng)的相似性進(jìn)行比較，基于俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出中國(guó)電力市場(chǎng)改革的努力方向。

二、 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

韓朝華等(2009)[1]通過對(duì)包括電力行業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的巨大利潤(rùn)并非來(lái)自效率提高，而是來(lái)自國(guó)有企業(yè)在該行業(yè)的行政壟斷地位。國(guó)有企業(yè)的上游壟斷是國(guó)有企業(yè)獲得利潤(rùn)的主要原因[2]。行政壟斷對(duì)中國(guó)的電力行業(yè)造成了較大的效率損失，并且這一效率損失占GDP的比重逐年增加[3]。以電力行業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)的行政壟斷導(dǎo)致了低效率，這一點(diǎn)學(xué)界已經(jīng)取得共識(shí)，問題在于如何對(duì)其改革。

政企不分是行政壟斷產(chǎn)生的根源，因此，首先要做的就是政企分離[4]。雖然電力行業(yè)的發(fā)電環(huán)節(jié)引入了競(jìng)爭(zhēng)，但是由于其他環(huán)節(jié)沒有引入競(jìng)爭(zhēng)，這就導(dǎo)致發(fā)電環(huán)節(jié)的效率提高并不是那么明顯，所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)中國(guó)電力的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分離，這樣才會(huì)產(chǎn)生制度的協(xié)同作用，有利于市場(chǎng)在資源配置的過程中發(fā)揮更大的作用[5]。肖興志等(2001)[6]在對(duì)美英日三國(guó)的電力行業(yè)改革進(jìn)行研究之后，提出中國(guó)應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律，保持規(guī)制機(jī)構(gòu)的利益中性，拆分壟斷企業(yè)，引入民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行激勵(lì)性的規(guī)制政策。深化中國(guó)行政壟斷行業(yè)改革的一般思路是：以立法為先導(dǎo)，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為主題，以民營(yíng)化為行政壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的直接途徑，以提高效率為基本目標(biāo)，以高效率的管制體制為壟斷行業(yè)改革的保障。[7]。在大部制改革的背景下，成立新的能源部，在能源部之下，設(shè)立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)[8]。周彥平等(2008)[9]認(rèn)為我國(guó)電力體制改革的最終目標(biāo)是建立發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立開放的，打破壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，而輸配分離是重點(diǎn)。張昕竹等(2010)[10]通過定量分析則認(rèn)為，目前輸配環(huán)節(jié)存在明顯的縱向經(jīng)濟(jì)，對(duì)中國(guó)電力行業(yè)進(jìn)行輸配分離的縱向拆分所帶來(lái)的損失較大，而改革收益又不明確，所以，除非能夠證明改革收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縱向拆分帶來(lái)的損失，否則，目前不建議對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行輸配分離的改革，而僅僅在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)?？紤]到中國(guó)的具體情況，認(rèn)為輸配一體、售電競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)輸配管理體制改革的可行路徑[11]。完成縱向拆分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以后，并不意味著這個(gè)電力市場(chǎng)就一定會(huì)有效率。從英格蘭、威爾士和加利福尼亞的電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完成縱向拆分以后，在集中的電力現(xiàn)貨交易上，監(jiān)管者除了應(yīng)當(dāng)制定合適的規(guī)制政策以規(guī)避現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)當(dāng)提高警惕，采取措施限制市場(chǎng)勢(shì)力，只有這樣，集中的電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)才是有效率的[12]。從英國(guó)、挪威、加利福尼亞和阿爾伯塔的電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中可以看到，市場(chǎng)參與者濫用市場(chǎng)勢(shì)力并且利用市場(chǎng)規(guī)則的漏洞導(dǎo)致電力用戶不能享受到較低而穩(wěn)定的電力價(jià)格，以績(jī)效為基礎(chǔ)的規(guī)制政策可以解決這些問題[13]。

以上學(xué)者從引入競(jìng)爭(zhēng)和提高效率的角度考慮中國(guó)的電力改革，Western等(2012)[14]認(rèn)為，在目前的技術(shù)條件下，清潔能源發(fā)電成本較高，如果對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革，將會(huì)導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)更多采用火力發(fā)電，而不是清潔能源進(jìn)行發(fā)電，不利于清潔能源的發(fā)展，所以，應(yīng)當(dāng)在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)這一環(huán)節(jié)中，考慮清潔能源這一因素。

三、俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

2001年1月7日，在電力改革一直停滯不前的情況下，俄羅斯總統(tǒng)普京親自決定成立由不同利益集團(tuán)代表組成的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2001年5月19日，經(jīng)過反復(fù)協(xié)商和充分論證，終于確定了改革方案。改革的主要內(nèi)容就是進(jìn)行廠網(wǎng)分離，輸配分離，售電市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。俄羅斯電力市場(chǎng)改革過程中的經(jīng)驗(yàn)如下：

1.廠網(wǎng)分離,發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)

在發(fā)電側(cè)，國(guó)家繼續(xù)經(jīng)營(yíng)管理核電，其他發(fā)電資產(chǎn)重組為7個(gè)跨區(qū)域的電力公司、14個(gè)區(qū)域性電力公司。跨區(qū)域電力公司可以跨區(qū)經(jīng)營(yíng)，參與電力批發(fā)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)了市場(chǎng)活力，地區(qū)性電力公司在相鄰區(qū)域運(yùn)行。這樣除了核電由國(guó)家繼續(xù)壟斷經(jīng)營(yíng)外，其他部分成立了多個(gè)發(fā)電主體，這樣在發(fā)電側(cè)形成了有效的競(jìng)爭(zhēng)主體。通過競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)電側(cè)的效率得到很大提高。

2.輸配分離，政府管制

俄羅斯聯(lián)邦明確定性輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)以及電力調(diào)度為壟斷性業(yè)務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于輸配環(huán)節(jié)的控制，聯(lián)邦政府作為出資人，以骨干網(wǎng)資產(chǎn)為基礎(chǔ)組建聯(lián)邦電網(wǎng)公司。聯(lián)邦電網(wǎng)公司擁有8個(gè)骨干電網(wǎng)分支機(jī)構(gòu)，分別是中心區(qū)骨干電網(wǎng)、南方骨干電網(wǎng)、伏爾加骨干電網(wǎng)、西北骨干電網(wǎng)、烏拉爾骨干電網(wǎng)、西西伯利亞骨干電網(wǎng)、西伯利亞骨干電網(wǎng)和東方骨干電網(wǎng)，8個(gè)骨干電網(wǎng)分支機(jī)構(gòu)下設(shè)36個(gè)地區(qū)骨干電網(wǎng)公司[15]。以地區(qū)配電網(wǎng)為基礎(chǔ)，組建12個(gè)區(qū)域性配電公司，電網(wǎng)公平地對(duì)所有的用戶和發(fā)電公司開放。聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格司行使監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)控輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)，成立了系統(tǒng)交易系統(tǒng)管理所和系統(tǒng)操作公司，并鼓勵(lì)大用戶直接購(gòu)電，這樣就為建立有效的電力市場(chǎng)奠定了合理的運(yùn)行基礎(chǔ)。

輸配電網(wǎng)絡(luò)的分離，有效地降低了輸配電的交叉補(bǔ)貼，客觀上減小了輸配電網(wǎng)絡(luò)的壟斷勢(shì)力。由于輸配電業(yè)務(wù)的自然壟斷屬性特別強(qiáng)，采用政府管制的辦法，有效防止了輸配電公司利用自己的壟斷地位采取壟斷價(jià)格，減少了由此帶來(lái)的效率損失。

3.售電側(cè)放開競(jìng)爭(zhēng)

在俄羅斯電力市場(chǎng)改革過程中，培育和設(shè)立了各種形式的供電主體，在原地區(qū)電力公司的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重組，也允許發(fā)電公司等獨(dú)立企業(yè)單獨(dú)設(shè)立。售電側(cè)根本就不存在自然壟斷屬性，售電側(cè)放開競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力，使效率得到很大提升。

4.獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在改革的過渡階段，主要由聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格委員會(huì)行使監(jiān)管職責(zé)，2008年以后，為提高監(jiān)管效率，把原來(lái)屬于聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格委員會(huì)行使的涉及監(jiān)管的職能移交給聯(lián)邦能源部，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)管，從以行政管理為主向依法監(jiān)督轉(zhuǎn)變。鑒于電力市場(chǎng)的特殊性，完全依靠市場(chǎng)是不可能形成一個(gè)健康的電力市場(chǎng)的，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)很好地解決了市場(chǎng)失靈問題，相對(duì)于國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，又不會(huì)形成政府失靈。監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性才能使市場(chǎng)各方信服。

俄羅斯電力市場(chǎng)改革有很多有益的經(jīng)驗(yàn)，同樣有一些教訓(xùn)。2008年，俄羅斯統(tǒng)一系統(tǒng)電力公司被拆分，標(biāo)志著俄羅斯縱向一體化的電力系統(tǒng)變?yōu)榭筛?jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)，俄羅斯電力市場(chǎng)改革完成。2012年，俄羅斯總統(tǒng)簽署法令，將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并，組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司，2013年開始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。合并的目的，一是促進(jìn)輸配電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展；二是促進(jìn)建立統(tǒng)一的投資、金融、人力資源政策，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高電網(wǎng)投資能力和經(jīng)營(yíng)潛力，降低成本；三是通過技術(shù)和管理規(guī)則的統(tǒng)一，提高對(duì)用戶接入的透明度和服務(wù)效率，提高供電質(zhì)量。俄羅斯電力市場(chǎng)改革進(jìn)展很快，但是存在反復(fù)，本來(lái)已經(jīng)實(shí)行了輸配分離，卻在實(shí)行一段時(shí)間以后，又進(jìn)行了一部分的輸配一體化，在反復(fù)的過程中，存在很大的效率損失。

四、中俄電力市場(chǎng)比較

1.地理?xiàng)l件相似

俄羅斯是世界上領(lǐng)土面積最大的國(guó)家，疆土遼闊，聯(lián)邦電網(wǎng)公司擁有8個(gè)骨干電網(wǎng)分支機(jī)構(gòu)，下設(shè)36個(gè)地區(qū)骨干電網(wǎng)公司。中國(guó)的國(guó)土面積位列世界第三，國(guó)家電網(wǎng)下轄華北、華東、東北、西北和華中地區(qū)，南方電網(wǎng)下轄廣東、海南、廣西、云南和貴州，另外還有西藏電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)。相似的地理?xiàng)l件決定了俄羅斯電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和中國(guó)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的相似性。俄羅斯的能源主要分布在西伯利亞地區(qū)，而人口主要分布在歐洲地區(qū)，這就使得跨地區(qū)的電力輸送成為一種必然選擇。中國(guó)的能源主要分布在西北地區(qū)和內(nèi)蒙古地區(qū)，而中國(guó)的人口主要分布在沿海地區(qū)，中國(guó)也不得不跨地區(qū)進(jìn)行電力輸送。

2.改革前的電力體制相似

1988年之前，俄羅斯的電力工業(yè)政企不分，垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)效率低下，國(guó)家電力工業(yè)部和地方電管局是電力行業(yè)的主管部門，其中發(fā)電、輸變站、供電和熱力網(wǎng)企業(yè)是地區(qū)電管局的下屬單位，具有法人地位。1988年以后，撤銷了地區(qū)電管局，而其下屬的電力單位組建為電力聯(lián)合公司，實(shí)際上形成了政府部門和電力聯(lián)合公司對(duì)電力行業(yè)的兩極管理體制。

20世紀(jì)80年代中期之前，中國(guó)的電力企業(yè)政企合一，高度壟斷，中央政府的電力工業(yè)部門既是電力工業(yè)政策的制定和規(guī)劃者，又是電力行業(yè)的管理者，還是電力工業(yè)唯一的生產(chǎn)者。1997年1月中國(guó)政府決定成立國(guó)家電力公司，1998年，撤銷電力工業(yè)部，將政府電力行業(yè)的管理職能移交給國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理。

俄羅斯和中國(guó)的電力工業(yè)都是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革前相似的體制結(jié)構(gòu)，使兩國(guó)都面臨著體制僵化所帶來(lái)的效率低下以及其他的問題。

3.曲折的改革過程

蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯撤銷了電力工業(yè)部，組建了俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司，該公司集發(fā)輸配售一體化經(jīng)營(yíng)，控制了俄羅斯70%的發(fā)電裝機(jī)容量，96%的輸電干線和變電站，30%的熱力供應(yīng)，并且掌握了電力系統(tǒng)的科研、設(shè)計(jì)、建設(shè)單位和大區(qū)調(diào)度結(jié)構(gòu)。地區(qū)電力聯(lián)合公司擁有本地區(qū)的區(qū)域輸電和低壓配電系統(tǒng)以及聯(lián)合供熱電廠、非供熱電廠、小水電、供熱管道、區(qū)域調(diào)度機(jī)構(gòu)。改革后，形式上實(shí)現(xiàn)了政企分離，但是，實(shí)際上，俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司不過就是股份化的電力工業(yè)部，由于沒有競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法核算經(jīng)營(yíng)成本，享受著交叉補(bǔ)貼，俄羅斯電力建設(shè)停滯不前，電力系統(tǒng)十分不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)效率十分低下，難以支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2001年在改革停滯不前的情況下，俄羅斯總統(tǒng)普京親自決定成立電力工作領(lǐng)導(dǎo)小組，俄羅斯電力市場(chǎng)改革才加速進(jìn)行，并在2008年完成了市場(chǎng)化改革。然而，2012年，俄羅斯總統(tǒng)簽署法令，將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并，組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司，2013年開始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。

中國(guó)電力工業(yè)長(zhǎng)期采用的是垂直一體化的經(jīng)營(yíng)模式，改革開放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，對(duì)于電力的需求也持續(xù)快速增加，但是，由于建設(shè)資金缺乏，電力建設(shè)的速度難以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)于電力的需求。為了解決獨(dú)家壟斷辦電所導(dǎo)致的電力建設(shè)資金不足問題，1985年，國(guó)家正式出臺(tái)鼓勵(lì)集資辦電和還本付息政策，這一政策的出臺(tái)極大地鼓勵(lì)了民間辦電的積極性，我國(guó)的裝機(jī)容量迅速增加，到了1998年，中國(guó)的電力供應(yīng)還出現(xiàn)了一定程度的供應(yīng)過剩。從這個(gè)時(shí)候開始，中國(guó)又開始了電力市場(chǎng)改革，2002年，國(guó)務(wù)院5號(hào)文件正式出臺(tái)，開始了電力市場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)十年的艱難改革。

2003年開始進(jìn)行廠網(wǎng)分離改革，對(duì)國(guó)家電力公司進(jìn)行拆分和重組，組建了華能、大唐、國(guó)電、華電、中電投這五家發(fā)電集團(tuán)，國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)這兩家電網(wǎng)公司。不管是從規(guī)模、裝機(jī)容量還是從資產(chǎn)實(shí)力來(lái)說，五大發(fā)電公司的地位都差不多，可以說，廠網(wǎng)分離后，五大發(fā)電集團(tuán)是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)關(guān)系。不過，國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)的地位卻不相同。從所轄地域來(lái)說，國(guó)家電網(wǎng)設(shè)立華北、東北、西北、華東、華中五大區(qū)域電網(wǎng)公司，而南方電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)范圍僅限于云南、貴州、廣東、廣西和海南，單就資產(chǎn)來(lái)說，南方電網(wǎng)的電力資產(chǎn)僅有國(guó)家電網(wǎng)的1/6，并且，南方電網(wǎng)和國(guó)家電網(wǎng)是沒有交集的，彼此之間不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，由于規(guī)模和地域的差異，彼此之間也不存在比較關(guān)系。還有一點(diǎn)需要說明，國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)集發(fā)電、輸電和配電于一體，所有的發(fā)電公司只能把電賣給電網(wǎng)，電網(wǎng)再把電售給最終用戶，而上網(wǎng)電價(jià)和用戶最終電價(jià)之間是有差價(jià)的。由于電網(wǎng)公司是一體化經(jīng)營(yíng)，難以核算出輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的成本，這也導(dǎo)致難于對(duì)電網(wǎng)公司的定價(jià)進(jìn)行約束，這也是現(xiàn)在電網(wǎng)公司形成吃差價(jià)的盈利模式的原因。

更嚴(yán)重的問題是，中國(guó)的廠網(wǎng)分離并不徹底，電網(wǎng)公司還保留部分發(fā)電業(yè)務(wù)，由于電網(wǎng)公司掌握著發(fā)電廠入網(wǎng)的選擇權(quán)以及輸電價(jià)格的決定權(quán)，這就導(dǎo)致了電網(wǎng)公司在電力市場(chǎng)中的強(qiáng)勢(shì)地位和非電網(wǎng)發(fā)電企業(yè)的弱勢(shì)地位，不利于發(fā)電側(cè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。新能源發(fā)電企業(yè)由于發(fā)電成本較高，按照國(guó)家規(guī)定，上網(wǎng)電價(jià)理應(yīng)較高，可是，由于用電側(cè)電價(jià)是固定的，不利于電網(wǎng)公司收取電價(jià)差，損害了電網(wǎng)公司的利益，電網(wǎng)公司會(huì)以各種理由限制新能源發(fā)電企業(yè)的電力接入電網(wǎng)。從這里也就不難理解，國(guó)家電力供應(yīng)總體緊張，而內(nèi)蒙古風(fēng)力發(fā)電有過剩的產(chǎn)能，卻不能夠接入國(guó)家電網(wǎng)的怪現(xiàn)象。由于上網(wǎng)電價(jià)和售電價(jià)的不同，發(fā)電廠本可以自發(fā)自用，多余的電力向外供應(yīng)，可是，由于電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)地位，發(fā)電廠只能把電力先賣給電網(wǎng)公司，然后再?gòu)碾娋W(wǎng)公司購(gòu)買電力，這兩種價(jià)格是不同的。根據(jù)1994年到2005年火電和水電的數(shù)據(jù)，實(shí)證研究表明，廠網(wǎng)分離后，發(fā)電廠的績(jī)效并沒有提高，相反還有下降的趨勢(shì)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，不能單純從廠網(wǎng)分離去考慮，廠網(wǎng)分離后，輸配售卻沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革是導(dǎo)致績(jī)效下降的原因，因此，應(yīng)該繼續(xù)對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行深化改革[16]。

國(guó)家原本計(jì)劃在廠網(wǎng)分離后，進(jìn)行主輔分離，然后進(jìn)行輸配分離，可是，由于各種原因，本來(lái)計(jì)劃在2004年完成的主輔分離，到2011年才算勉強(qiáng)完成。至于輸配分離，直到現(xiàn)在也沒有提上日程。

中俄的電力市場(chǎng)改革都經(jīng)歷了數(shù)十年，俄羅斯電力市場(chǎng)改革進(jìn)行得比較徹底，在2008年基本上完成了市場(chǎng)化改革，然而卻在2012年又開始對(duì)于輸配環(huán)節(jié)進(jìn)行合并，這其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得探究。中國(guó)的電力市場(chǎng)經(jīng)過多年發(fā)展，依然沒有達(dá)到最終的目標(biāo)，俄羅斯的電力市場(chǎng)改革有很多經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。

五、俄羅斯電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)電力市場(chǎng)改革的啟示

1.廠網(wǎng)徹底分離，引入民間資本

俄羅斯實(shí)行廠網(wǎng)分離，出售非核電資產(chǎn)，將發(fā)電資產(chǎn)重組為7個(gè)跨區(qū)域電力公司(6個(gè)為獨(dú)立發(fā)電公司，1個(gè)為水電公司)和14個(gè)地區(qū)性電力公司。由于俄羅斯和中國(guó)一樣，改革之前所有的電力資產(chǎn)都?xì)w國(guó)家所有，但是國(guó)有企業(yè)體制僵化，效率低下，于是俄羅斯在重組電力資產(chǎn)的同時(shí)，積極出售電力資產(chǎn)，在發(fā)電領(lǐng)域引入民間投資者和國(guó)外投資者，促進(jìn)發(fā)電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)發(fā)電市場(chǎng)的活力。

20世紀(jì)80年代中國(guó)電力市場(chǎng)改革之初，引入了大量的民間資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，并且到了90年代，民間資本所占比例一度呈擴(kuò)大趨勢(shì)，然而，2000年以后，隨著政策環(huán)境的變遷，民間資本逐漸退出發(fā)電市場(chǎng)，五大國(guó)有發(fā)電集團(tuán)占據(jù)了中國(guó)發(fā)電市場(chǎng)90%以上的份額。

對(duì)比中俄電力市場(chǎng)改革，俄羅斯組建了7個(gè)跨地區(qū)電力公司和14個(gè)地區(qū)性電力公司，中國(guó)組建了五大發(fā)電集團(tuán)，在這方面，中俄兩國(guó)做得都比較成功，然而在廠網(wǎng)分離方面，俄羅斯電網(wǎng)公司和發(fā)電公司徹底分離，電網(wǎng)公司不再擁有發(fā)電資產(chǎn)，而中國(guó)的國(guó)家電網(wǎng)公司仍然擁有部分發(fā)電資產(chǎn)，這就使得國(guó)家電網(wǎng)擁有的發(fā)電廠與其他電廠相比具有接入電網(wǎng)方面的優(yōu)勢(shì)，不利于發(fā)電側(cè)的有效競(jìng)爭(zhēng)。俄羅斯積極出售發(fā)電資產(chǎn)，引進(jìn)民資，而中國(guó)的民資卻逐漸退出發(fā)電市場(chǎng)。民資的有效利用，有利于促進(jìn)電力市場(chǎng)的發(fā)展。中國(guó)應(yīng)該實(shí)行更加徹底的廠網(wǎng)分離，國(guó)家電網(wǎng)擁有的發(fā)電資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)全部剝離出去，積極引入民間資本進(jìn)入發(fā)電市場(chǎng)，只有這樣，發(fā)電市場(chǎng)才會(huì)更加繁榮。

2.輸配分離

2008年俄羅斯實(shí)行了徹底的輸配分離，由于改革完成以后，俄羅斯的電力價(jià)格不斷攀升，為了穩(wěn)定價(jià)格，提高電力工業(yè)的效率，2012年俄羅斯又選擇了輸配合并，希望通過縱向合并來(lái)提高電力工業(yè)的效率，以此來(lái)降低成本，從而降低價(jià)格。俄羅斯的這一做法值得探討。首先，在電力市場(chǎng)改革之前，俄羅斯的電力工業(yè)存在著復(fù)雜的交叉補(bǔ)貼，盡管俄羅斯的電力工業(yè)效率低下，但是俄羅斯的電價(jià)一直以來(lái)都比較低，俄羅斯聯(lián)邦政府正是感受到沉重的電力補(bǔ)貼，才會(huì)選擇進(jìn)行市場(chǎng)化改革，以理順價(jià)格和資源配置之間的關(guān)系。市場(chǎng)化改革以后，俄羅斯政府不再對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行大量的補(bǔ)貼，俄羅斯的電價(jià)自然不斷攀升。其次，俄羅斯的輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)再次合并以后，采取的措施是統(tǒng)一管理規(guī)則，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一投資平臺(tái)。而國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以就這幾點(diǎn)要求輸電公司和配電公司配合實(shí)施，不需要進(jìn)行輸配合并完全能夠完成。再次，輸配合并以后，輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的業(yè)務(wù)將會(huì)混合在一起，難以區(qū)分，這樣會(huì)帶來(lái)輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)的交叉補(bǔ)貼，不利于資源的有效配置。

基于以上幾點(diǎn)，筆者認(rèn)為，輸配仍然需要分離，這樣可以防止交叉補(bǔ)貼，機(jī)構(gòu)如果過于龐大將會(huì)導(dǎo)致一定的效率損失，會(huì)抵消一部分的縱向一體化所帶來(lái)的效率提升。由于輸配網(wǎng)具有自然壟斷屬性，在輸配分離的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)輸配網(wǎng)的監(jiān)管，由監(jiān)管部門制定輸配電價(jià)，保證所有的發(fā)電廠和用戶都能平等地接入輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。

3.售電側(cè)完全競(jìng)爭(zhēng)

售電側(cè)是一個(gè)具有完全競(jìng)爭(zhēng)特性的市場(chǎng)，俄羅斯在原來(lái)地區(qū)電力公司的基礎(chǔ)之上設(shè)立可競(jìng)爭(zhēng)的供電商，還鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)入售電領(lǐng)域，從而使售電側(cè)形成一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。中國(guó)的售電市場(chǎng)目前仍然被電網(wǎng)公司壟斷，而這部分業(yè)務(wù)本來(lái)就屬于可競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)，中國(guó)完全可以放開售電業(yè)務(wù)，讓發(fā)電企業(yè)進(jìn)入售電領(lǐng)域，讓與輸電網(wǎng)分離的配電公司從事售電業(yè)務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)其他企業(yè)新成立供電公司，最終在售電側(cè)實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)。形成完全競(jìng)爭(zhēng)的售電市場(chǎng)以后，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于各售電企業(yè)的監(jiān)管，防止企業(yè)憑借所擁有的市場(chǎng)勢(shì)力來(lái)操縱市場(chǎng)價(jià)格，從而損害消費(fèi)者利益。

4.有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

伴隨著發(fā)電、輸電、配電和售電業(yè)務(wù)的分離，俄羅斯的電力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革，這是政府放松經(jīng)濟(jì)管制的表現(xiàn)，不過，聯(lián)邦政府并沒有放松社會(huì)管制，畢竟市場(chǎng)不是萬(wàn)能的。在改革的過渡時(shí)期，俄羅斯聯(lián)邦和地區(qū)的價(jià)格委員會(huì)行使監(jiān)管職能，隨著改革的深入，俄羅斯能源部代替聯(lián)邦和地區(qū)的價(jià)格委員會(huì)行使監(jiān)管職能，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)于具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)的監(jiān)管。俄羅斯的電力市場(chǎng)改革真正做到了該政府管的政府監(jiān)管，不該政府管的，完全放開由市場(chǎng)來(lái)做。這一點(diǎn)值得中國(guó)學(xué)習(xí)。中國(guó)的電力市場(chǎng)改革不應(yīng)當(dāng)僅僅放松經(jīng)濟(jì)管制，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)管制，成立專門的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使得該監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有足夠大的權(quán)力，能夠?qū)λ械碾娏ζ髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保這個(gè)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)是中立的，不偏向任何一家電力企業(yè)。電力規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的規(guī)制政策，以鼓勵(lì)電力企業(yè)提高價(jià)格、降低成本，以替代之前為了鼓勵(lì)企業(yè)投資電力而制定的企業(yè)所有成本都能回收的規(guī)制政策。

5.鼓勵(lì)新能源發(fā)電

俄羅斯的能源資源豐富，其在電力市場(chǎng)改革中，沒有考慮新能源發(fā)電的問題，但是，中國(guó)的能源資源形勢(shì)十分嚴(yán)峻，所以中國(guó)的電力市場(chǎng)改革必須考慮新能源發(fā)電的問題。中國(guó)目前大規(guī)模應(yīng)用的清潔能源是水力和風(fēng)力，由于技術(shù)條件的限制，風(fēng)力發(fā)電和水力發(fā)電的成本較火力發(fā)電高。中國(guó)目前的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，電網(wǎng)公司擁有發(fā)電廠接入電網(wǎng)的選擇權(quán)，由于使用清潔能源發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)較高，而售電電價(jià)與火電發(fā)電的電價(jià)相同，這就使得電網(wǎng)公司沒有動(dòng)力選擇使用清潔能源的發(fā)電廠所發(fā)的電接入電網(wǎng)，不利于中國(guó)清潔能源的發(fā)展。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在改革電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，確保所有的發(fā)電企業(yè)都有公平地接入電網(wǎng)的權(quán)利，還要對(duì)使用清潔能源發(fā)電的企業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，以確保使用清潔能源的發(fā)電廠能夠可持續(xù)發(fā)展。由于技術(shù)的進(jìn)步，分布式發(fā)電設(shè)備大量出現(xiàn)，用戶在使用分布式發(fā)電設(shè)備發(fā)電供自己使用的同時(shí)，還能夠把富裕電力輸出，供其他人使用。對(duì)于這種情況，電力規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保這部分電力能夠被電網(wǎng)企業(yè)以合理的價(jià)格接入電網(wǎng)，進(jìn)行出售。

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2015-05-30

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(L10DJL052)；東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)特色重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目(2012005)；東北財(cái)經(jīng)大學(xué)遼寧省高等學(xué)校一流特色學(xué)科帶頭人支持計(jì)劃(XKRC-201406)；東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)科建設(shè)支持計(jì)劃(XKT-201412)

胡 蓉(1976-)，女，博士，副教授；E-mail：hurong@dufe.edu.cn

1671-7031(2015)05-0014-06

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