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    中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向研究
    ——基于俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

    2015-03-22 00:21:13高世葵
    關(guān)鍵詞:發(fā)電電網(wǎng)俄羅斯

    胡 蓉,高世葵

    (東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院/產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心/勞動(dòng)就業(yè)與人力資源開發(fā)研究中心,遼寧大連 116025)

    中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向研究
    ——基于俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

    胡 蓉,高世葵

    (東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院/產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心/勞動(dòng)就業(yè)與人力資源開發(fā)研究中心,遼寧大連 116025)

    中俄電力市場(chǎng)改革存在相似之處,俄羅斯改革的過程很多值得中國(guó)借鑒。介紹國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于電力市場(chǎng)改革的看法,總結(jié)俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),基于中俄電力市場(chǎng)改革的異同,提出中國(guó)電力市場(chǎng)改革的方向,如廠網(wǎng)徹底分離并引入民間資本、輸配分離、售電側(cè)完全競(jìng)爭(zhēng)、有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)新能源發(fā)電等。

    中國(guó)/俄羅斯;電力市場(chǎng)改革;廠網(wǎng)分離;輸配分離

    一、 引 言

    自2002年國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》(業(yè)內(nèi)稱為5號(hào)文件)以來(lái),已經(jīng)過去十幾年,中國(guó)的電力市場(chǎng)改革依然沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初確定的目標(biāo)。俄羅斯電力市場(chǎng)改革真正開始于2001年,在普京總統(tǒng)的親自干預(yù)下,2008年即徹底實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革,然而,2012年,俄羅斯總統(tǒng)簽署法令,將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并,組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司,2013年開始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。俄羅斯電力市場(chǎng)改革可謂一波三折。中俄電力市場(chǎng)改革有很多相似之處,改革的過程有很多值得中國(guó)借鑒和思考。本文介紹國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于電力市場(chǎng)改革的看法,總結(jié)俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對(duì)中俄電力市場(chǎng)的相似性進(jìn)行比較,基于俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),提出中國(guó)電力市場(chǎng)改革的努力方向。

    二、 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

    韓朝華等(2009)[1]通過對(duì)包括電力行業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行測(cè)算,發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的巨大利潤(rùn)并非來(lái)自效率提高,而是來(lái)自國(guó)有企業(yè)在該行業(yè)的行政壟斷地位。國(guó)有企業(yè)的上游壟斷是國(guó)有企業(yè)獲得利潤(rùn)的主要原因[2]。行政壟斷對(duì)中國(guó)的電力行業(yè)造成了較大的效率損失,并且這一效率損失占GDP的比重逐年增加[3]。以電力行業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)的行政壟斷導(dǎo)致了低效率,這一點(diǎn)學(xué)界已經(jīng)取得共識(shí),問題在于如何對(duì)其改革。

    政企不分是行政壟斷產(chǎn)生的根源,因此,首先要做的就是政企分離[4]。雖然電力行業(yè)的發(fā)電環(huán)節(jié)引入了競(jìng)爭(zhēng),但是由于其他環(huán)節(jié)沒有引入競(jìng)爭(zhēng),這就導(dǎo)致發(fā)電環(huán)節(jié)的效率提高并不是那么明顯,所以,應(yīng)當(dāng)對(duì)中國(guó)電力的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分離,這樣才會(huì)產(chǎn)生制度的協(xié)同作用,有利于市場(chǎng)在資源配置的過程中發(fā)揮更大的作用[5]。肖興志等(2001)[6]在對(duì)美英日三國(guó)的電力行業(yè)改革進(jìn)行研究之后,提出中國(guó)應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律,保持規(guī)制機(jī)構(gòu)的利益中性,拆分壟斷企業(yè),引入民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),實(shí)行激勵(lì)性的規(guī)制政策。深化中國(guó)行政壟斷行業(yè)改革的一般思路是:以立法為先導(dǎo),以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為主題,以民營(yíng)化為行政壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的直接途徑,以提高效率為基本目標(biāo),以高效率的管制體制為壟斷行業(yè)改革的保障。[7]。在大部制改革的背景下,成立新的能源部,在能源部之下,設(shè)立獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)[8]。周彥平等(2008)[9]認(rèn)為我國(guó)電力體制改革的最終目標(biāo)是建立發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立開放的,打破壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng),而輸配分離是重點(diǎn)。張昕竹等(2010)[10]通過定量分析則認(rèn)為,目前輸配環(huán)節(jié)存在明顯的縱向經(jīng)濟(jì),對(duì)中國(guó)電力行業(yè)進(jìn)行輸配分離的縱向拆分所帶來(lái)的損失較大,而改革收益又不明確,所以,除非能夠證明改革收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縱向拆分帶來(lái)的損失,否則,目前不建議對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行輸配分離的改革,而僅僅在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)??紤]到中國(guó)的具體情況,認(rèn)為輸配一體、售電競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)輸配管理體制改革的可行路徑[11]。完成縱向拆分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以后,并不意味著這個(gè)電力市場(chǎng)就一定會(huì)有效率。從英格蘭、威爾士和加利福尼亞的電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,完成縱向拆分以后,在集中的電力現(xiàn)貨交易上,監(jiān)管者除了應(yīng)當(dāng)制定合適的規(guī)制政策以規(guī)避現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn),還應(yīng)當(dāng)提高警惕,采取措施限制市場(chǎng)勢(shì)力,只有這樣,集中的電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)才是有效率的[12]。從英國(guó)、挪威、加利福尼亞和阿爾伯塔的電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中可以看到,市場(chǎng)參與者濫用市場(chǎng)勢(shì)力并且利用市場(chǎng)規(guī)則的漏洞導(dǎo)致電力用戶不能享受到較低而穩(wěn)定的電力價(jià)格,以績(jī)效為基礎(chǔ)的規(guī)制政策可以解決這些問題[13]。

    以上學(xué)者從引入競(jìng)爭(zhēng)和提高效率的角度考慮中國(guó)的電力改革,Western等(2012)[14]認(rèn)為,在目前的技術(shù)條件下,清潔能源發(fā)電成本較高,如果對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革,將會(huì)導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)更多采用火力發(fā)電,而不是清潔能源進(jìn)行發(fā)電,不利于清潔能源的發(fā)展,所以,應(yīng)當(dāng)在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)這一環(huán)節(jié)中,考慮清潔能源這一因素。

    三、俄羅斯電力市場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

    2001年1月7日,在電力改革一直停滯不前的情況下,俄羅斯總統(tǒng)普京親自決定成立由不同利益集團(tuán)代表組成的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2001年5月19日,經(jīng)過反復(fù)協(xié)商和充分論證,終于確定了改革方案。改革的主要內(nèi)容就是進(jìn)行廠網(wǎng)分離,輸配分離,售電市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。俄羅斯電力市場(chǎng)改革過程中的經(jīng)驗(yàn)如下:

    1.廠網(wǎng)分離,發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)

    在發(fā)電側(cè),國(guó)家繼續(xù)經(jīng)營(yíng)管理核電,其他發(fā)電資產(chǎn)重組為7個(gè)跨區(qū)域的電力公司、14個(gè)區(qū)域性電力公司。跨區(qū)域電力公司可以跨區(qū)經(jīng)營(yíng),參與電力批發(fā)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),增強(qiáng)了市場(chǎng)活力,地區(qū)性電力公司在相鄰區(qū)域運(yùn)行。這樣除了核電由國(guó)家繼續(xù)壟斷經(jīng)營(yíng)外,其他部分成立了多個(gè)發(fā)電主體,這樣在發(fā)電側(cè)形成了有效的競(jìng)爭(zhēng)主體。通過競(jìng)爭(zhēng),發(fā)電側(cè)的效率得到很大提高。

    2.輸配分離,政府管制

    俄羅斯聯(lián)邦明確定性輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)以及電力調(diào)度為壟斷性業(yè)務(wù),強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于輸配環(huán)節(jié)的控制,聯(lián)邦政府作為出資人,以骨干網(wǎng)資產(chǎn)為基礎(chǔ)組建聯(lián)邦電網(wǎng)公司。聯(lián)邦電網(wǎng)公司擁有8個(gè)骨干電網(wǎng)分支機(jī)構(gòu),分別是中心區(qū)骨干電網(wǎng)、南方骨干電網(wǎng)、伏爾加骨干電網(wǎng)、西北骨干電網(wǎng)、烏拉爾骨干電網(wǎng)、西西伯利亞骨干電網(wǎng)、西伯利亞骨干電網(wǎng)和東方骨干電網(wǎng),8個(gè)骨干電網(wǎng)分支機(jī)構(gòu)下設(shè)36個(gè)地區(qū)骨干電網(wǎng)公司[15]。以地區(qū)配電網(wǎng)為基礎(chǔ),組建12個(gè)區(qū)域性配電公司,電網(wǎng)公平地對(duì)所有的用戶和發(fā)電公司開放。聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格司行使監(jiān)管職責(zé),重點(diǎn)監(jiān)控輸電網(wǎng)和配電網(wǎng),成立了系統(tǒng)交易系統(tǒng)管理所和系統(tǒng)操作公司,并鼓勵(lì)大用戶直接購(gòu)電,這樣就為建立有效的電力市場(chǎng)奠定了合理的運(yùn)行基礎(chǔ)。

    輸配電網(wǎng)絡(luò)的分離,有效地降低了輸配電的交叉補(bǔ)貼,客觀上減小了輸配電網(wǎng)絡(luò)的壟斷勢(shì)力。由于輸配電業(yè)務(wù)的自然壟斷屬性特別強(qiáng),采用政府管制的辦法,有效防止了輸配電公司利用自己的壟斷地位采取壟斷價(jià)格,減少了由此帶來(lái)的效率損失。

    3.售電側(cè)放開競(jìng)爭(zhēng)

    在俄羅斯電力市場(chǎng)改革過程中,培育和設(shè)立了各種形式的供電主體,在原地區(qū)電力公司的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重組,也允許發(fā)電公司等獨(dú)立企業(yè)單獨(dú)設(shè)立。售電側(cè)根本就不存在自然壟斷屬性,售電側(cè)放開競(jìng)爭(zhēng),激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力,使效率得到很大提升。

    4.獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

    在改革的過渡階段,主要由聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格委員會(huì)行使監(jiān)管職責(zé),2008年以后,為提高監(jiān)管效率,把原來(lái)屬于聯(lián)邦和地區(qū)價(jià)格委員會(huì)行使的涉及監(jiān)管的職能移交給聯(lián)邦能源部,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)管,從以行政管理為主向依法監(jiān)督轉(zhuǎn)變。鑒于電力市場(chǎng)的特殊性,完全依靠市場(chǎng)是不可能形成一個(gè)健康的電力市場(chǎng)的,成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)很好地解決了市場(chǎng)失靈問題,相對(duì)于國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng),又不會(huì)形成政府失靈。監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性才能使市場(chǎng)各方信服。

    俄羅斯電力市場(chǎng)改革有很多有益的經(jīng)驗(yàn),同樣有一些教訓(xùn)。2008年,俄羅斯統(tǒng)一系統(tǒng)電力公司被拆分,標(biāo)志著俄羅斯縱向一體化的電力系統(tǒng)變?yōu)榭筛?jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng),俄羅斯電力市場(chǎng)改革完成。2012年,俄羅斯總統(tǒng)簽署法令,將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并,組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司,2013年開始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。合并的目的,一是促進(jìn)輸配電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展;二是促進(jìn)建立統(tǒng)一的投資、金融、人力資源政策,實(shí)現(xiàn)資源共享,提高電網(wǎng)投資能力和經(jīng)營(yíng)潛力,降低成本;三是通過技術(shù)和管理規(guī)則的統(tǒng)一,提高對(duì)用戶接入的透明度和服務(wù)效率,提高供電質(zhì)量。俄羅斯電力市場(chǎng)改革進(jìn)展很快,但是存在反復(fù),本來(lái)已經(jīng)實(shí)行了輸配分離,卻在實(shí)行一段時(shí)間以后,又進(jìn)行了一部分的輸配一體化,在反復(fù)的過程中,存在很大的效率損失。

    四、中俄電力市場(chǎng)比較

    1.地理?xiàng)l件相似

    俄羅斯是世界上領(lǐng)土面積最大的國(guó)家,疆土遼闊,聯(lián)邦電網(wǎng)公司擁有8個(gè)骨干電網(wǎng)分支機(jī)構(gòu),下設(shè)36個(gè)地區(qū)骨干電網(wǎng)公司。中國(guó)的國(guó)土面積位列世界第三,國(guó)家電網(wǎng)下轄華北、華東、東北、西北和華中地區(qū),南方電網(wǎng)下轄廣東、海南、廣西、云南和貴州,另外還有西藏電網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)。相似的地理?xiàng)l件決定了俄羅斯電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和中國(guó)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的相似性。俄羅斯的能源主要分布在西伯利亞地區(qū),而人口主要分布在歐洲地區(qū),這就使得跨地區(qū)的電力輸送成為一種必然選擇。中國(guó)的能源主要分布在西北地區(qū)和內(nèi)蒙古地區(qū),而中國(guó)的人口主要分布在沿海地區(qū),中國(guó)也不得不跨地區(qū)進(jìn)行電力輸送。

    2.改革前的電力體制相似

    1988年之前,俄羅斯的電力工業(yè)政企不分,垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)效率低下,國(guó)家電力工業(yè)部和地方電管局是電力行業(yè)的主管部門,其中發(fā)電、輸變站、供電和熱力網(wǎng)企業(yè)是地區(qū)電管局的下屬單位,具有法人地位。1988年以后,撤銷了地區(qū)電管局,而其下屬的電力單位組建為電力聯(lián)合公司,實(shí)際上形成了政府部門和電力聯(lián)合公司對(duì)電力行業(yè)的兩極管理體制。

    20世紀(jì)80年代中期之前,中國(guó)的電力企業(yè)政企合一,高度壟斷,中央政府的電力工業(yè)部門既是電力工業(yè)政策的制定和規(guī)劃者,又是電力行業(yè)的管理者,還是電力工業(yè)唯一的生產(chǎn)者。1997年1月中國(guó)政府決定成立國(guó)家電力公司,1998年,撤銷電力工業(yè)部,將政府電力行業(yè)的管理職能移交給國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理。

    俄羅斯和中國(guó)的電力工業(yè)都是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,改革前相似的體制結(jié)構(gòu),使兩國(guó)都面臨著體制僵化所帶來(lái)的效率低下以及其他的問題。

    3.曲折的改革過程

    蘇聯(lián)解體以后,俄羅斯撤銷了電力工業(yè)部,組建了俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司,該公司集發(fā)輸配售一體化經(jīng)營(yíng),控制了俄羅斯70%的發(fā)電裝機(jī)容量,96%的輸電干線和變電站,30%的熱力供應(yīng),并且掌握了電力系統(tǒng)的科研、設(shè)計(jì)、建設(shè)單位和大區(qū)調(diào)度結(jié)構(gòu)。地區(qū)電力聯(lián)合公司擁有本地區(qū)的區(qū)域輸電和低壓配電系統(tǒng)以及聯(lián)合供熱電廠、非供熱電廠、小水電、供熱管道、區(qū)域調(diào)度機(jī)構(gòu)。改革后,形式上實(shí)現(xiàn)了政企分離,但是,實(shí)際上,俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司不過就是股份化的電力工業(yè)部,由于沒有競(jìng)爭(zhēng),無(wú)法核算經(jīng)營(yíng)成本,享受著交叉補(bǔ)貼,俄羅斯電力建設(shè)停滯不前,電力系統(tǒng)十分不穩(wěn)定,經(jīng)營(yíng)效率十分低下,難以支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2001年在改革停滯不前的情況下,俄羅斯總統(tǒng)普京親自決定成立電力工作領(lǐng)導(dǎo)小組,俄羅斯電力市場(chǎng)改革才加速進(jìn)行,并在2008年完成了市場(chǎng)化改革。然而,2012年,俄羅斯總統(tǒng)簽署法令,將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并,組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司,2013年開始進(jìn)行合并的實(shí)質(zhì)操作。

    中國(guó)電力工業(yè)長(zhǎng)期采用的是垂直一體化的經(jīng)營(yíng)模式,改革開放后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,對(duì)于電力的需求也持續(xù)快速增加,但是,由于建設(shè)資金缺乏,電力建設(shè)的速度難以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)于電力的需求。為了解決獨(dú)家壟斷辦電所導(dǎo)致的電力建設(shè)資金不足問題,1985年,國(guó)家正式出臺(tái)鼓勵(lì)集資辦電和還本付息政策,這一政策的出臺(tái)極大地鼓勵(lì)了民間辦電的積極性,我國(guó)的裝機(jī)容量迅速增加,到了1998年,中國(guó)的電力供應(yīng)還出現(xiàn)了一定程度的供應(yīng)過剩。從這個(gè)時(shí)候開始,中國(guó)又開始了電力市場(chǎng)改革,2002年,國(guó)務(wù)院5號(hào)文件正式出臺(tái),開始了電力市場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)十年的艱難改革。

    2003年開始進(jìn)行廠網(wǎng)分離改革,對(duì)國(guó)家電力公司進(jìn)行拆分和重組,組建了華能、大唐、國(guó)電、華電、中電投這五家發(fā)電集團(tuán),國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)這兩家電網(wǎng)公司。不管是從規(guī)模、裝機(jī)容量還是從資產(chǎn)實(shí)力來(lái)說,五大發(fā)電公司的地位都差不多,可以說,廠網(wǎng)分離后,五大發(fā)電集團(tuán)是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)關(guān)系。不過,國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)的地位卻不相同。從所轄地域來(lái)說,國(guó)家電網(wǎng)設(shè)立華北、東北、西北、華東、華中五大區(qū)域電網(wǎng)公司,而南方電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)范圍僅限于云南、貴州、廣東、廣西和海南,單就資產(chǎn)來(lái)說,南方電網(wǎng)的電力資產(chǎn)僅有國(guó)家電網(wǎng)的1/6,并且,南方電網(wǎng)和國(guó)家電網(wǎng)是沒有交集的,彼此之間不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,由于規(guī)模和地域的差異,彼此之間也不存在比較關(guān)系。還有一點(diǎn)需要說明,國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)集發(fā)電、輸電和配電于一體,所有的發(fā)電公司只能把電賣給電網(wǎng),電網(wǎng)再把電售給最終用戶,而上網(wǎng)電價(jià)和用戶最終電價(jià)之間是有差價(jià)的。由于電網(wǎng)公司是一體化經(jīng)營(yíng),難以核算出輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的成本,這也導(dǎo)致難于對(duì)電網(wǎng)公司的定價(jià)進(jìn)行約束,這也是現(xiàn)在電網(wǎng)公司形成吃差價(jià)的盈利模式的原因。

    更嚴(yán)重的問題是,中國(guó)的廠網(wǎng)分離并不徹底,電網(wǎng)公司還保留部分發(fā)電業(yè)務(wù),由于電網(wǎng)公司掌握著發(fā)電廠入網(wǎng)的選擇權(quán)以及輸電價(jià)格的決定權(quán),這就導(dǎo)致了電網(wǎng)公司在電力市場(chǎng)中的強(qiáng)勢(shì)地位和非電網(wǎng)發(fā)電企業(yè)的弱勢(shì)地位,不利于發(fā)電側(cè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。新能源發(fā)電企業(yè)由于發(fā)電成本較高,按照國(guó)家規(guī)定,上網(wǎng)電價(jià)理應(yīng)較高,可是,由于用電側(cè)電價(jià)是固定的,不利于電網(wǎng)公司收取電價(jià)差,損害了電網(wǎng)公司的利益,電網(wǎng)公司會(huì)以各種理由限制新能源發(fā)電企業(yè)的電力接入電網(wǎng)。從這里也就不難理解,國(guó)家電力供應(yīng)總體緊張,而內(nèi)蒙古風(fēng)力發(fā)電有過剩的產(chǎn)能,卻不能夠接入國(guó)家電網(wǎng)的怪現(xiàn)象。由于上網(wǎng)電價(jià)和售電價(jià)的不同,發(fā)電廠本可以自發(fā)自用,多余的電力向外供應(yīng),可是,由于電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)地位,發(fā)電廠只能把電力先賣給電網(wǎng)公司,然后再?gòu)碾娋W(wǎng)公司購(gòu)買電力,這兩種價(jià)格是不同的。根據(jù)1994年到2005年火電和水電的數(shù)據(jù),實(shí)證研究表明,廠網(wǎng)分離后,發(fā)電廠的績(jī)效并沒有提高,相反還有下降的趨勢(shì)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因,不能單純從廠網(wǎng)分離去考慮,廠網(wǎng)分離后,輸配售卻沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革是導(dǎo)致績(jī)效下降的原因,因此,應(yīng)該繼續(xù)對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行深化改革[16]。

    國(guó)家原本計(jì)劃在廠網(wǎng)分離后,進(jìn)行主輔分離,然后進(jìn)行輸配分離,可是,由于各種原因,本來(lái)計(jì)劃在2004年完成的主輔分離,到2011年才算勉強(qiáng)完成。至于輸配分離,直到現(xiàn)在也沒有提上日程。

    中俄的電力市場(chǎng)改革都經(jīng)歷了數(shù)十年,俄羅斯電力市場(chǎng)改革進(jìn)行得比較徹底,在2008年基本上完成了市場(chǎng)化改革,然而卻在2012年又開始對(duì)于輸配環(huán)節(jié)進(jìn)行合并,這其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得探究。中國(guó)的電力市場(chǎng)經(jīng)過多年發(fā)展,依然沒有達(dá)到最終的目標(biāo),俄羅斯的電力市場(chǎng)改革有很多經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。

    五、俄羅斯電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)電力市場(chǎng)改革的啟示

    1.廠網(wǎng)徹底分離,引入民間資本

    俄羅斯實(shí)行廠網(wǎng)分離,出售非核電資產(chǎn),將發(fā)電資產(chǎn)重組為7個(gè)跨區(qū)域電力公司(6個(gè)為獨(dú)立發(fā)電公司,1個(gè)為水電公司)和14個(gè)地區(qū)性電力公司。由于俄羅斯和中國(guó)一樣,改革之前所有的電力資產(chǎn)都?xì)w國(guó)家所有,但是國(guó)有企業(yè)體制僵化,效率低下,于是俄羅斯在重組電力資產(chǎn)的同時(shí),積極出售電力資產(chǎn),在發(fā)電領(lǐng)域引入民間投資者和國(guó)外投資者,促進(jìn)發(fā)電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),激發(fā)發(fā)電市場(chǎng)的活力。

    20世紀(jì)80年代中國(guó)電力市場(chǎng)改革之初,引入了大量的民間資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域,并且到了90年代,民間資本所占比例一度呈擴(kuò)大趨勢(shì),然而,2000年以后,隨著政策環(huán)境的變遷,民間資本逐漸退出發(fā)電市場(chǎng),五大國(guó)有發(fā)電集團(tuán)占據(jù)了中國(guó)發(fā)電市場(chǎng)90%以上的份額。

    對(duì)比中俄電力市場(chǎng)改革,俄羅斯組建了7個(gè)跨地區(qū)電力公司和14個(gè)地區(qū)性電力公司,中國(guó)組建了五大發(fā)電集團(tuán),在這方面,中俄兩國(guó)做得都比較成功,然而在廠網(wǎng)分離方面,俄羅斯電網(wǎng)公司和發(fā)電公司徹底分離,電網(wǎng)公司不再擁有發(fā)電資產(chǎn),而中國(guó)的國(guó)家電網(wǎng)公司仍然擁有部分發(fā)電資產(chǎn),這就使得國(guó)家電網(wǎng)擁有的發(fā)電廠與其他電廠相比具有接入電網(wǎng)方面的優(yōu)勢(shì),不利于發(fā)電側(cè)的有效競(jìng)爭(zhēng)。俄羅斯積極出售發(fā)電資產(chǎn),引進(jìn)民資,而中國(guó)的民資卻逐漸退出發(fā)電市場(chǎng)。民資的有效利用,有利于促進(jìn)電力市場(chǎng)的發(fā)展。中國(guó)應(yīng)該實(shí)行更加徹底的廠網(wǎng)分離,國(guó)家電網(wǎng)擁有的發(fā)電資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)全部剝離出去,積極引入民間資本進(jìn)入發(fā)電市場(chǎng),只有這樣,發(fā)電市場(chǎng)才會(huì)更加繁榮。

    2.輸配分離

    2008年俄羅斯實(shí)行了徹底的輸配分離,由于改革完成以后,俄羅斯的電力價(jià)格不斷攀升,為了穩(wěn)定價(jià)格,提高電力工業(yè)的效率,2012年俄羅斯又選擇了輸配合并,希望通過縱向合并來(lái)提高電力工業(yè)的效率,以此來(lái)降低成本,從而降低價(jià)格。俄羅斯的這一做法值得探討。首先,在電力市場(chǎng)改革之前,俄羅斯的電力工業(yè)存在著復(fù)雜的交叉補(bǔ)貼,盡管俄羅斯的電力工業(yè)效率低下,但是俄羅斯的電價(jià)一直以來(lái)都比較低,俄羅斯聯(lián)邦政府正是感受到沉重的電力補(bǔ)貼,才會(huì)選擇進(jìn)行市場(chǎng)化改革,以理順價(jià)格和資源配置之間的關(guān)系。市場(chǎng)化改革以后,俄羅斯政府不再對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行大量的補(bǔ)貼,俄羅斯的電價(jià)自然不斷攀升。其次,俄羅斯的輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)再次合并以后,采取的措施是統(tǒng)一管理規(guī)則,統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一投資平臺(tái)。而國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以就這幾點(diǎn)要求輸電公司和配電公司配合實(shí)施,不需要進(jìn)行輸配合并完全能夠完成。再次,輸配合并以后,輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的業(yè)務(wù)將會(huì)混合在一起,難以區(qū)分,這樣會(huì)帶來(lái)輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)的交叉補(bǔ)貼,不利于資源的有效配置。

    基于以上幾點(diǎn),筆者認(rèn)為,輸配仍然需要分離,這樣可以防止交叉補(bǔ)貼,機(jī)構(gòu)如果過于龐大將會(huì)導(dǎo)致一定的效率損失,會(huì)抵消一部分的縱向一體化所帶來(lái)的效率提升。由于輸配網(wǎng)具有自然壟斷屬性,在輸配分離的同時(shí),要加強(qiáng)對(duì)輸配網(wǎng)的監(jiān)管,由監(jiān)管部門制定輸配電價(jià),保證所有的發(fā)電廠和用戶都能平等地接入輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)。

    3.售電側(cè)完全競(jìng)爭(zhēng)

    售電側(cè)是一個(gè)具有完全競(jìng)爭(zhēng)特性的市場(chǎng),俄羅斯在原來(lái)地區(qū)電力公司的基礎(chǔ)之上設(shè)立可競(jìng)爭(zhēng)的供電商,還鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)入售電領(lǐng)域,從而使售電側(cè)形成一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。中國(guó)的售電市場(chǎng)目前仍然被電網(wǎng)公司壟斷,而這部分業(yè)務(wù)本來(lái)就屬于可競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù),中國(guó)完全可以放開售電業(yè)務(wù),讓發(fā)電企業(yè)進(jìn)入售電領(lǐng)域,讓與輸電網(wǎng)分離的配電公司從事售電業(yè)務(wù),同時(shí)鼓勵(lì)其他企業(yè)新成立供電公司,最終在售電側(cè)實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)。形成完全競(jìng)爭(zhēng)的售電市場(chǎng)以后,還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于各售電企業(yè)的監(jiān)管,防止企業(yè)憑借所擁有的市場(chǎng)勢(shì)力來(lái)操縱市場(chǎng)價(jià)格,從而損害消費(fèi)者利益。

    4.有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

    伴隨著發(fā)電、輸電、配電和售電業(yè)務(wù)的分離,俄羅斯的電力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革,這是政府放松經(jīng)濟(jì)管制的表現(xiàn),不過,聯(lián)邦政府并沒有放松社會(huì)管制,畢竟市場(chǎng)不是萬(wàn)能的。在改革的過渡時(shí)期,俄羅斯聯(lián)邦和地區(qū)的價(jià)格委員會(huì)行使監(jiān)管職能,隨著改革的深入,俄羅斯能源部代替聯(lián)邦和地區(qū)的價(jià)格委員會(huì)行使監(jiān)管職能,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)于具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)的監(jiān)管。俄羅斯的電力市場(chǎng)改革真正做到了該政府管的政府監(jiān)管,不該政府管的,完全放開由市場(chǎng)來(lái)做。這一點(diǎn)值得中國(guó)學(xué)習(xí)。中國(guó)的電力市場(chǎng)改革不應(yīng)當(dāng)僅僅放松經(jīng)濟(jì)管制,還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)管制,成立專門的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu),使得該監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有足夠大的權(quán)力,能夠?qū)λ械碾娏ζ髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)管,同時(shí),應(yīng)當(dāng)確保這個(gè)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)是中立的,不偏向任何一家電力企業(yè)。電力規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的規(guī)制政策,以鼓勵(lì)電力企業(yè)提高價(jià)格、降低成本,以替代之前為了鼓勵(lì)企業(yè)投資電力而制定的企業(yè)所有成本都能回收的規(guī)制政策。

    5.鼓勵(lì)新能源發(fā)電

    俄羅斯的能源資源豐富,其在電力市場(chǎng)改革中,沒有考慮新能源發(fā)電的問題,但是,中國(guó)的能源資源形勢(shì)十分嚴(yán)峻,所以中國(guó)的電力市場(chǎng)改革必須考慮新能源發(fā)電的問題。中國(guó)目前大規(guī)模應(yīng)用的清潔能源是水力和風(fēng)力,由于技術(shù)條件的限制,風(fēng)力發(fā)電和水力發(fā)電的成本較火力發(fā)電高。中國(guó)目前的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中,電網(wǎng)公司擁有發(fā)電廠接入電網(wǎng)的選擇權(quán),由于使用清潔能源發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)較高,而售電電價(jià)與火電發(fā)電的電價(jià)相同,這就使得電網(wǎng)公司沒有動(dòng)力選擇使用清潔能源的發(fā)電廠所發(fā)的電接入電網(wǎng),不利于中國(guó)清潔能源的發(fā)展。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在改革電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的同時(shí),確保所有的發(fā)電企業(yè)都有公平地接入電網(wǎng)的權(quán)利,還要對(duì)使用清潔能源發(fā)電的企業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼,以確保使用清潔能源的發(fā)電廠能夠可持續(xù)發(fā)展。由于技術(shù)的進(jìn)步,分布式發(fā)電設(shè)備大量出現(xiàn),用戶在使用分布式發(fā)電設(shè)備發(fā)電供自己使用的同時(shí),還能夠把富裕電力輸出,供其他人使用。對(duì)于這種情況,電力規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保這部分電力能夠被電網(wǎng)企業(yè)以合理的價(jià)格接入電網(wǎng),進(jìn)行出售。

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    2015-05-30

    遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(L10DJL052);東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)特色重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目(2012005);東北財(cái)經(jīng)大學(xué)遼寧省高等學(xué)校一流特色學(xué)科帶頭人支持計(jì)劃(XKRC-201406);東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)科建設(shè)支持計(jì)劃(XKT-201412)

    胡 蓉(1976-),女,博士,副教授;E-mail:hurong@dufe.edu.cn

    1671-7031(2015)05-0014-06

    F407.61

    A

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