新預(yù)算法下我國的預(yù)算公開改革*

◆李翠蘭 ◆李 丹

中共十八屆三中全會提出了“建立現(xiàn)代財政制度”的財政制度建設(shè)的總目標，預(yù)算改革是其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算改革關(guān)系到新一輪財政體制改革的成敗，同時它對于推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義和作用。預(yù)算是財政的基石,是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱潱?guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。預(yù)算最初是維護民主責(zé)任的重要措施,后來發(fā)展成為政府的財政收支行為合法性的簡單而直接的證明。預(yù)算經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展, 已經(jīng)成為財政控制的綜合性工具, 它是一個涉及權(quán)力、權(quán)威、文化、協(xié)商一致和沖突的過程，并在國家政治生活中占據(jù)重要地位。①葉 姍：《財政赤字的法律控制》，北京：北京大學(xué)出版社,2013 年版。②愛倫.魯賓著：《階級、稅收和權(quán)力：美國的城市預(yù)算》，林琳,郭韻，譯，上海：格致出版社,2011 年版。③Aaron Wildavsky，Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes，Boston: Little, Brown and Co.，1975.預(yù)算是民主政治的產(chǎn)物，因此在進行國家預(yù)算時應(yīng)遵循亞當·斯密在“廉價政府”理論里所提出的公開性原則。自2010 年我國已經(jīng)成為全球的第二大經(jīng)濟體，我國政府預(yù)算公開不僅可以使本國民眾能更多地了解財政運行情況，更好地實施監(jiān)督權(quán)利，同時也為世界人民認識中國、了解中國社會經(jīng)濟的發(fā)展與走勢提供了一個窗口。2014 年8 月31 日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關(guān)于修改預(yù)算法的決定，并于2015 年1 月1 日開始實施,這意味著預(yù)算公開在我國取得了較大的進步，符合中共十八屆三中全會提出的建立公開透明預(yù)算的方向,符合財政體制改革方向，也符合社會發(fā)展需要。

一、預(yù)算公開的文獻研究

對預(yù)算公開的定義，在國內(nèi)外的相關(guān)研究中并沒有一個完全統(tǒng)一的回答。從眾多學(xué)者的研究文獻來看，對于預(yù)算公開的含義有兩類。一類主要是指預(yù)算的透明、信息的公開，其中對于預(yù)算信息的范圍，也沒有確切界定，但是多數(shù)學(xué)者是將政府預(yù)算中所反映出來的財務(wù)信息作為預(yù)算自信的范疇進行研究。另一類則是直接引用國際貨幣基金組織在2007 年①Manual on Fiscal Transparency，Washington,D.C.，International Monetary Fund,2007.所采用的 Kopits 和craig(1998)②Kopits George,Jon Craig，Tansparency in Government Operations.Washington,D.C.，IMF Occasional Paper, 1998.對財政透明度的定義，即向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)與功能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政規(guī)劃。從這兩方面的定義來看，預(yù)算公開都是指預(yù)算透明度或是財政透明度。就研究內(nèi)容而言，兩者的內(nèi)涵是一致的；就研究的范疇而言，國際貨幣基金組織定義的財政透明度比預(yù)算公開更加寬泛，財政透明度的完整要求并不僅僅局限于狹義的財政活動上。③劉笑霞，李建發(fā)：《中國財政透明度問題研究》，《廈門大學(xué)學(xué)報哲學(xué)社會科學(xué)版》,2008 年第6 期。而現(xiàn)實中大多數(shù)研究者在實踐研究中還是把預(yù)算公開的問題聚焦到了政府財務(wù)信息的問題上。

針對如何構(gòu)建預(yù)算公開透明的指標體系并對各國的預(yù)算公開程度進行評價的研究在國內(nèi)外都有較為豐富的研究文獻，包括國際貨幣基金組織、國際預(yù)算項目合作組織以及清華大學(xué)、上海財經(jīng)大學(xué)等較為知名的機構(gòu)所做的眾多研究。除此以外，國外學(xué)者對于預(yù)算公開透明的研究也取得了較多的研究成果，研究內(nèi)容主要集中在三個方面：一是預(yù)算公開透明的定義（Heald(2003)④Heald,D.,Fiscal Transparency：Concepts, Measurement and UK Practice, Public Administration, 2003,81,(4).；Benito 和Bastida(2009)⑤Benito,B.，Bastida，Budget Transparency, Fiscal performance and Political Turnout：An International Approach, Public Administration Review, 2009,69,(3).）。二是預(yù)算公開透明的決定因素(Alt et al.(2006)⑥Alt,J.E.,D.D.Lassen，S.Rose，The Causes of Fiscal Transparency：Evidence from the US States,IMF Staff Papers, 2006.；Renzio 和Masud(2011)⑦Renzio,P.，H. Masud.Measuring and Promoting Budget Transparency：The Open Budget Index as a Research and Advocacy, Governance,2011,24,(3).)。三是預(yù)算公開透明所產(chǎn)生的影響（Bellvetr和Kaufmann（2005）⑧Bellver Ana,, Kaufmann，Transparency：Initial Empirics and Policy Implications，Policy Research Working Paper, World Bank,Washington,DC,2005.；Hameed（2005）⑨Hameed,Farhan,Fiscal Transparency and Economic Outcome, IMF Working Paper, Internatioal Monetary Fund, Washington, DC, 2005.）。國內(nèi)學(xué)者對政府財政預(yù)算公開問題的研究主要從兩個視角展開：一是從國家治理與政府職能的角度出發(fā)研究財政預(yù)算公開的現(xiàn)狀、存在的問題及相關(guān)建議。比如，張玲和凌嵐（2015）從細化全口徑預(yù)算體系下的公開內(nèi)容、完善網(wǎng)絡(luò)預(yù)算公開手段、強化人大監(jiān)督等方面提出了完善我國政府預(yù)算公開制度改革的相關(guān)建議；⑩張 玲，凌 嵐：《國家治理與現(xiàn)代預(yù)算公開制度改革》，《經(jīng)濟與管理研究》，2016 年第2 期。高宏貴和魏璐（2010）則從政府職能轉(zhuǎn)變的角度討論了財政預(yù)算公開的根本原則。k高宏貴，魏 璐：《論財政預(yù)算公開原則——以政府治道變革為視角》，《江海學(xué)刊》，2010 年第2 期。二是從法律和制度角度研究財政預(yù)算信息公開改革路徑。陳穗紅（2008）認為要通過加強有關(guān)法制建設(shè)促使政府提高財政信息的供給意愿,通過推進有關(guān)制度和技術(shù)改革增強政府財政信息供給能力。l陳穗紅：《我國財政信息透明度的改善途徑探析》，《中國行政管理》，2008 年第9 期。黎江虹（2015）m黎江虹：《預(yù)算公開的實體法進路》，《法商研究》，2015 年第1 期。、甘功仁（2012）n甘功仁：《預(yù)算公開的目標及其實現(xiàn)路徑》，《法學(xué)雜志》,2012 年第2 期。、張昭（2012）o張 昭：《預(yù)算決策信息公開法律問題研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》,2012 年第12 期。等學(xué)者則從法律制度的角度對預(yù)算公開的目標及實現(xiàn)路徑進行了深入研究，并從預(yù)算內(nèi)容、過程、方式等方面對構(gòu)建預(yù)算公開法律體系提出相關(guān)對策。

二、我國預(yù)算公開的現(xiàn)狀評價

1.來自國際預(yù)算項目合作組織公布的調(diào)查結(jié)果①Open budgets Transform Lives：The open budget Survey 2015,International Budget Partnership, Washington,DC.，2015.

國際預(yù)算項目合作組織是一個旨在推動各國政府預(yù)算公開的非政府組織，他們發(fā)布的預(yù)算透明指數(shù)被公認為是判斷預(yù)算是否透明公開的國際標準。預(yù)算透明指數(shù)主要包括三個指標：預(yù)算透明度、公眾參與程序和機構(gòu)監(jiān)督。2015 年該機構(gòu)對全球102 個國家的財政預(yù)算透明度進行了分析，結(jié)果顯示：中國以14 分（滿分100）的得分位居第92 位，遠低于全部受調(diào)查國家的平均分45 分，不僅與發(fā)達的歐美國家相差巨大，在金磚國家里也是排名最后，與亞洲其他國家比較也是排在最后。

預(yù)算開放的調(diào)查評估主要是看每個接受調(diào)查的國家的中央政府是否向公眾提供8 個關(guān)鍵預(yù)算文件,以及這些文件所包含的數(shù)據(jù)是否全面、及時和有用。預(yù)算開放調(diào)查109 個問題中95 個問題的得分被用來計算每個接受調(diào)查的國家的相對透明度的客觀分數(shù)和排名,這些綜合得分構(gòu)成預(yù)算開放指數(shù) (OBI)。這套方法由經(jīng)合組織（OECD）和國際貨幣基金組織（IMF）開發(fā)，這是世界上預(yù)算透明度唯一獨立的、公認的可比標準，也是預(yù)算公開認可度最高的一種標準。

表1 中國八個主要的預(yù)算報告內(nèi)容及公開狀況

上面8 個主要預(yù)算文件的內(nèi)容囊括了從預(yù)算開始到預(yù)算結(jié)束的全過程，不僅包括了相關(guān)的報告，還有制訂過程中的預(yù)案、預(yù)算和年中的審查。從國際預(yù)算伙伴組織進行調(diào)查的結(jié)果也可以看出，我國相對更重視年中報告、年終報告及審計報告的公開，有關(guān)財政預(yù)算及提案仍只供內(nèi)部提供使用；對于預(yù)算前的報告、公民預(yù)算以及年中的審查資料，公眾是無從知曉的。從這些文件的公開情況以及文件的質(zhì)量計算出來的結(jié)果來看，我國在世界100 個國家的排名中位于較后的位置。這一方面說明我國的預(yù)算公開程度還太低，另一方面也說明我國政府有很大潛力提高預(yù)算的透明度。

2.來自上海財經(jīng)大學(xué)發(fā)布的調(diào)查結(jié)果②鄭春榮，蔣 洪，彭 軍：《中國財政透明度評估（2014）》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2014 年第12 期。

為了更好地推進我國財政信息公開，了解我國省級財政透明度的現(xiàn)狀與問題，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心依據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》及國際規(guī)范自2009 年起連續(xù)六年發(fā)布對中國財政透明度狀況評估報告，這一報告在國內(nèi)外形成了較大的影響。課題組在保持五年來評分標準不變的前提下，對以往評分方法進行了優(yōu)化，通過向有關(guān)部門提出信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)搜索和文獻檢索等多種方式全方位調(diào)查省級財政信息的公開程度，用九項信息要素對省級財政透明度進行評估，下表為2014 年財政預(yù)算透明度的信息及得分情況。①Benito,B.，Bastida，Budget Transparency, Fiscal performance and Political Turnout：An International Approach, Public Administration Review, 2009,69,(3).

表2 2014 年財政透明度各信息要素的得分情況

從上表中我們可以看到，除被調(diào)查者態(tài)度這一主觀得分達到及格水平以外，其他內(nèi)容均未達到及格線。在客觀信息得分中最高的平均分是國有企業(yè)，公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保險基金的信息內(nèi)容得分在30 分以上，得分最低的是政府部門資產(chǎn)負債、財政專戶預(yù)算、部門預(yù)算及相關(guān)信息，其中政府部門的資產(chǎn)負債僅為5.53 分。這些數(shù)據(jù)說明，我國國有企業(yè)的信息較為公開，一般公共預(yù)算近年來的預(yù)算公開也有較大的進步，但是具體細化到政府部門的財務(wù)報表時則可獲得的信息非常少，對未納入一般預(yù)算的財政專戶預(yù)算以及政府一直要求各部門公開的預(yù)算信息的公開程度都較低。

三、新預(yù)算法為預(yù)算公開的改革與發(fā)展提供新的契機

（一）新預(yù)算法中預(yù)算公開的具體條款

在新預(yù)算法中，涉及預(yù)算公開的內(nèi)容并不多，但能將其寫入法律條文中則是飛躍性的作用。新預(yù)算法中直接相關(guān)的只出現(xiàn)在第1 條、14 條、89 條和92 條中，另外有三條間接相關(guān)的內(nèi)容出現(xiàn)在第32 條、44 條與第45 條中。首先在總則的第一條就開宗明義地寫明公開透明的預(yù)算制度作為經(jīng)濟社會健康發(fā)展的保障之一，突出了預(yù)算公開透明對現(xiàn)代預(yù)算管理制度、財稅制度以及國家的治理與發(fā)展的重要意義，明確了其立法宗旨，指明了預(yù)算法的本質(zhì)，實現(xiàn)了準確的定位。同樣在總則中指明對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表以及各部門的政府采購情況要及時向社會公開并進行相應(yīng)的說明，將有利于公眾對各級政府及各部門的收入與支出有及時準確的了解，以便進行更好的監(jiān)督與反饋。具體在預(yù)算的編制、審查與批準過程中，新預(yù)算法則通過向相關(guān)機關(guān)、選民以及社會民眾征求意見的形式對預(yù)算進行間接的公開；在監(jiān)督階段，預(yù)算執(zhí)行與審計工作報告應(yīng)當向社會公開，讓公眾參與預(yù)算的監(jiān)督過程。最后是對于沒有按照上述內(nèi)容進行相應(yīng)的預(yù)算事項公開與說明應(yīng)承受的法律責(zé)任的認定，責(zé)令改正，并追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。

（二）新預(yù)算法中預(yù)算公開的進步性

1.將預(yù)算公開以法律的形式規(guī)定下來

經(jīng)過多年公眾及相關(guān)機構(gòu)的多方努力，在新預(yù)算法擲地有聲地落地時,預(yù)算公開正式寫入了這部法律條款中,這是一個質(zhì)的突破與飛躍。預(yù)算公開的立法已成為各國的共識，并成了一項基本原則而存在。不僅發(fā)達國家將其規(guī)定在法律中，不少發(fā)展中國家還將其寫入憲法中，這不僅有利于民眾對政府的收支行為有清楚的了解，更有利于對各個機關(guān)部門進行更好地監(jiān)督。

2.對預(yù)算公開的內(nèi)容有了明確規(guī)定

預(yù)算公開并不只是一句口號，或是一個框架，而應(yīng)該是一個實在的過程，公開的內(nèi)容應(yīng)該不只是一個靜態(tài)的結(jié)果的公開，更應(yīng)該是一個動態(tài)的過程的公開。新預(yù)算法規(guī)定，將預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況等向社會進行公開。這是預(yù)算公開堅實的一步，也是重要的一步。這部分內(nèi)容的規(guī)定使得預(yù)算公開不是一句空話，不只是讓公眾看人大審議后的報告與結(jié)果，而是讓公眾能參加到預(yù)算的過程中，并進行實時的監(jiān)督。

3.對預(yù)算公開的時間有了明確規(guī)定

在預(yù)算法中規(guī)定，對中央及地方部門的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當在批準后20 日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對相應(yīng)的情況等重要事項做出說明。設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當在本級人民代表大會會議舉行的30 日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進行初步審查，或者送交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。由此可讓相關(guān)機構(gòu)及公眾及時獲得預(yù)算過程中的相關(guān)信息，并參與其中，真正做到對財政活動的監(jiān)督。

4.對違反預(yù)算公開的要問責(zé)處理的規(guī)定

預(yù)算是該政府的公民可以要求某種問責(zé)的預(yù)算。①Manual on Fiscal Transparency，International Monetary Fund,Washington,D.C.，2007.政府部門公職人員、人大代表具有決定財政收支活動的權(quán)利，同時也應(yīng)該承擔相應(yīng)的責(zé)任，有多大的“權(quán)”就擔多大的“責(zé)”。問責(zé)制是針對問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責(zé)任追究制度。對那些未履行預(yù)算規(guī)定的直接責(zé)任主管人員要追究其行政責(zé)任，并寫入預(yù)算法中，可以確保相關(guān)政府部門和官員的權(quán)力始終處于一種負責(zé)任狀態(tài)，杜絕行使權(quán)力的行為脫離法定責(zé)任機制的監(jiān)督與管控。

（三）新預(yù)算法中預(yù)算公開的局限性

1.在立法上，政府主動公開的意愿不強

從預(yù)算法中所提及的預(yù)算公開來看，只有2 條直接相關(guān)的內(nèi)容出現(xiàn)，真正在預(yù)算過程中的信息公開并沒有直接出現(xiàn)，這也是國際預(yù)算伙伴組織進行調(diào)查時，我國開放預(yù)算指數(shù)得分較低，排名靠后的原因，如表1 中對8 個文件的分析也可以看出，我國僅對預(yù)算的報告，也只是結(jié)果通告、公開給公眾，并沒有真正讓公眾參與其中，在預(yù)算的過程中透明度極差，這也從一個角度說明我國政府主動公開預(yù)算的意愿并不強。

2.在預(yù)算過程中，鏈條不完整

預(yù)算公開不僅是靜態(tài)的公開，更應(yīng)該是全過程的動態(tài)的公開。預(yù)算法僅對預(yù)算過程的編制、審查與批準三個階段有提及聽取選民和社會各界意見，這可以視為公眾參與預(yù)算的嘗試，但范圍還太小，程度還不深，并沒有讓納稅人真正參與到預(yù)算的整個活動中。

3.在預(yù)算信息上，碎片化嚴重

在預(yù)算法中規(guī)定各級政府財政部門負責(zé)本級政府預(yù)算、決算的公開，各部門負責(zé)本部門預(yù)算與決算的公開，這使得預(yù)算的信息變得非常分散，碎片化現(xiàn)象嚴重，需要分別從各個部門或是單位逐一搜尋相關(guān)信息，并進行整合分析，這樣的過程不利于相關(guān)機構(gòu)組織以及公眾對于預(yù)算信息的了解，更不利于進行有效的監(jiān)督。

4.在公布方式上，形式單一，不規(guī)范

在預(yù)算法里，并沒有具體規(guī)定對預(yù)算公布的方式，也沒有統(tǒng)一的規(guī)范與格式。從以往的預(yù)算報告公布中可以看到，我國公布預(yù)算的主要途徑是在各級政府以及部門的官方網(wǎng)站上進行文字或圖片式的公開。由于沒有統(tǒng)一的格式，各個部門公開的預(yù)算信息大相徑庭，無論是橫向還是縱向都無法很好地進行分析與比較。

四、在新預(yù)算法基礎(chǔ)上加快預(yù)算公開的建議

（一）加大預(yù)算公開力度，列出負面清單

從外部機構(gòu)對我國預(yù)算公開程度的評價看，擁有絕對信息優(yōu)勢的政府行政部門既不愿意將預(yù)算信息全部及時地提供給立法機關(guān),也不愿意提供給公眾，這是我國預(yù)算公開程度在全球排名靠后的主要原因。政治意愿與決心是制約國家公共部門預(yù)算管理透明度的最重要的因素，同時這也是國際預(yù)算項目合作組織給我國政府的重要建議。盡管現(xiàn)在新預(yù)算法已將預(yù)算公開寫入法律當中，但是為了更好地執(zhí)行預(yù)算法，政府應(yīng)加大推進預(yù)算公開的力度，制訂出負面清單，要求相關(guān)部門按規(guī)定、按時對預(yù)算進行公開，這樣不僅可以提高民眾的監(jiān)督能力, 提高預(yù)算的透明度，還能提高政府的辦事效率。

（二）完善預(yù)算公開鏈條，注重公布的內(nèi)容細節(jié)

在新預(yù)算法中除了規(guī)定了在預(yù)算編制、審批需要公開外，更應(yīng)加強整個公開的程序與鏈條的完整，注重在事中與事后的公開透明。新預(yù)算法雖然已規(guī)定按支出功能與經(jīng)濟兩種分類同時公布，這樣更有利于公眾進行查詢與監(jiān)督，但是按照支出功能分類只是為了更好地與國際接軌，有利于將我國的相關(guān)預(yù)算數(shù)據(jù)與其他國家的數(shù)據(jù)進行比較分析，如一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出；在向公眾公開預(yù)算時，還應(yīng)該按經(jīng)濟分類進行公示，如工資、福利、購車、接待等支出，這樣才有實際感受，才能形成真正的監(jiān)督。

（三）成立專門部門對預(yù)算進行公開

由于在政府與民眾之間存在天然而明顯的信息不對稱，加上預(yù)算的信息是由各個部門自己公開，這就造成信息的碎片化嚴重。為了彌補這些缺陷，以保證預(yù)算的公開透明，可以考慮獨立并擴充預(yù)算工作委員會及其他相關(guān)部門的研究職能，專門成立一個預(yù)算研究組織來搜集、整理、提供和公開預(yù)算信息，這對于預(yù)算信息的公開與透明將起重要的促進作用。這樣不僅能提高預(yù)算公開的效率，還可以更好地促進民眾的監(jiān)督，使預(yù)算支出真正發(fā)揮作用，使民眾的需求得到滿足。

（四）預(yù)算公開形式豐富多樣

在互聯(lián)網(wǎng)時代，預(yù)算公開應(yīng)采用最新的“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式，除了用傳統(tǒng)方式，在各部門的官網(wǎng)上公開自己的預(yù)算報告等文件，還應(yīng)充分發(fā)揮具有互聯(lián)網(wǎng)特征的自媒體的作用,通過發(fā)帖,微博,微信等形式對預(yù)算進行公開，這樣能起到更好的公布與宣傳的作用。此外，國家應(yīng)統(tǒng)一建立專門的官方網(wǎng)站來公示預(yù)算，各部門財政預(yù)算采取統(tǒng)一格式予以公布，并提供PDF 版下載服務(wù)。公開的形式應(yīng)豐富多彩一些，包括通過微客、網(wǎng)上廣播、漫畫、圖片對預(yù)算方案、預(yù)算案重點及過去財政預(yù)算案等多個欄目進行解說，方便不同需求公眾查詢、閱讀，這樣可讓公眾對于預(yù)算開支主要內(nèi)容及去向有清楚的了解與掌握,為監(jiān)督政府的預(yù)算提供重要的保障。