IMF 成員國(guó)中央和地方之間稅收結(jié)構(gòu)的比較研究

◆陳頌東

IMF（國(guó)際貨幣基金組織）成員國(guó)既有單一制和聯(lián)邦制國(guó)家，也有發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家。由于政體或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各國(guó)中央與地方之間的稅種配置必然有區(qū)別。但同一政體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相同的國(guó)家之間，中央與地方的稅種配置又有許多相同之處。對(duì)這些相同或不同類型的國(guó)家稅收結(jié)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，有助于優(yōu)化我國(guó)中央地方之間的稅種配置結(jié)構(gòu)。

一、中央和地方之間稅收的配置

中央稅收集中度比較高的國(guó)家主要是發(fā)展中國(guó)家。2006 年至2011 年，中央稅收集中度各年均高于90%的國(guó)家有泰國(guó)、智利、南非3 個(gè)發(fā)展中國(guó)家和英國(guó)1 個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家。

中央稅收集中度比較高的國(guó)家多數(shù)是單一制國(guó)家。2006 年至2011 年，中央稅收集中度各年均超過(guò)70%的有英國(guó)、泰國(guó)、智利、波蘭、匈牙利、韓國(guó)、法國(guó)7 個(gè)單一制國(guó)家和南非、比利時(shí)、澳大利亞3 個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。

單一制發(fā)展中國(guó)家中央稅收集中度大多高于單一制發(fā)達(dá)國(guó)家。在單一制發(fā)達(dá)國(guó)家中，只有英國(guó)的中央稅收集中度為90%以上，其余均低于90%。在單一制發(fā)展中國(guó)家中，泰國(guó)、智利、波蘭、匈牙利的中央稅收集中度基本都是90%以上。

地方占有稅收比重比較高的國(guó)家主要是發(fā)達(dá)國(guó)家。2006 年至2011 年，地方占有稅收比重各年均超過(guò)20%的國(guó)家有德國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)4 個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和印度、俄羅斯、巴西3 個(gè)發(fā)展中國(guó)家。

中央和地方稅收分配結(jié)構(gòu)并未隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而大幅波動(dòng)。除波蘭中央和地方稅收分配比例2006 年和2008 年兩年間波動(dòng)超過(guò)10 個(gè)百分點(diǎn)外，其余國(guó)家該比例的變化均在10 個(gè)百分點(diǎn)之內(nèi)。這表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化對(duì)中央地方稅收結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響很小。

表1 中央和地方稅收結(jié)構(gòu) 單位：%

資料來(lái)源：IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。注：這里選取的16 個(gè)國(guó)家，涵蓋單一制和聯(lián)邦制國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家，并分布于五大洲。

二、中央和地方之間貨物與勞務(wù)稅的配置

貨物與勞務(wù)稅包括一般商品與勞務(wù)稅和消費(fèi)稅，但國(guó)與國(guó)之間貨物與勞務(wù)稅包含的具體稅種各不相同，從而形成了各具特色的貨物與勞務(wù)稅體系。就貨物與勞務(wù)稅在中央和地方政府間的分配而言，各國(guó)之間既有差別，又有相同之處。

一是除英國(guó)以外的其他國(guó)家均是中央和地方政府共享貨物與勞務(wù)稅，差別僅在于中央和地方政府對(duì)貨物與勞務(wù)稅的分享比例高低。2006 年至2011 年，中央政府分享貨物與勞務(wù)稅收入各年均超過(guò)90%的有英國(guó)、比利時(shí)、波蘭、智利、南非5 個(gè)國(guó)家，各年均超過(guò)80%（不含超過(guò)90%）的有韓國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、泰國(guó)、匈牙利、俄羅斯6 個(gè)國(guó)家，各年均超過(guò)50%（不含超過(guò)80%）的有日本、德國(guó)兩個(gè)國(guó)家，各年均低于50%的有美國(guó)、印度兩個(gè)國(guó)家，而巴西有的年份高于50%，有的年份低于50%。其中，英國(guó)中央政府分享比例為100%，美國(guó)中央政府分享比例最低，略高于10%。

二是在貨物與勞務(wù)稅為共享稅的國(guó)家中，中央政府分享份額比較高的國(guó)家主要是單一制國(guó)家。在中央政府分享貨物與勞務(wù)稅比例各年均超過(guò)50%的國(guó)家中，日本、韓國(guó)、法國(guó)、泰國(guó)、波蘭、匈牙利、智利七國(guó)實(shí)行單一制，比利時(shí)、德國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、南非五國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制。

三是中央政府分享貨物與勞務(wù)稅比例的高低與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度沒(méi)有必然聯(lián)系。美國(guó)屬于最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，但其聯(lián)邦政府分享貨物與勞務(wù)稅的比例在十六個(gè)國(guó)家中最低，稍高于10%。南非的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于美國(guó)，其中央政府分享貨物與勞務(wù)稅的比例卻遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)，高達(dá)90%。比利時(shí)、智利中央政府分享貨物與勞務(wù)稅的比例基本相同，大約為92%，但比利時(shí)是發(fā)達(dá)國(guó)家，智利是發(fā)展中國(guó)家。

表2 中央和地方貨物與勞務(wù)稅的收入結(jié)構(gòu) 單位：%

資料來(lái)源：IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

三、中央和地方之間個(gè)人所得稅的配置

在選取的16 個(gè)典型國(guó)家中，除智利外，其余國(guó)家均開(kāi)征了個(gè)人所得稅。一些國(guó)家都把個(gè)人所得稅作為中央獨(dú)享稅，如法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、泰國(guó)、匈牙利、印度、南非七國(guó)。多數(shù)國(guó)家把個(gè)人所得稅作為中央地方共享稅，如日本、韓國(guó)、比利時(shí)、德國(guó)、美國(guó)、波蘭、俄羅斯、巴西八國(guó)。

在個(gè)人所得稅為中央獨(dú)享稅的國(guó)家中，多數(shù)是單一制國(guó)家。英國(guó)、法國(guó)、泰國(guó)、匈牙利屬于單一制國(guó)家，印度、南非、澳大利亞屬于聯(lián)邦制國(guó)家。在把個(gè)人所得稅作為共享稅的國(guó)家中，多數(shù)是聯(lián)邦制國(guó)家。比利時(shí)、德國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、巴西屬于聯(lián)邦制國(guó)家。韓國(guó)、日本、波蘭屬于單一制國(guó)家。

地方分享個(gè)人所得稅比重比較高的國(guó)家集中于聯(lián)邦制國(guó)家。俄羅斯2008 年至2011 年地方的分享比例接近100%，德國(guó)2006 年至2011 年地方的分享比例達(dá)50%以上。當(dāng)然，單一制的日本、波蘭地方的分享比例也為40%，但與德國(guó)、俄羅斯相比，還是低了些。

表3 中央和地方個(gè)人所得稅的收入結(jié)構(gòu) 單位：%

四、中央和地方之間公司所得稅的配置

在選取的16 個(gè)有代表性的國(guó)家中，大多數(shù)國(guó)家中央政府占有公司所得稅的100%，如韓國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、泰國(guó)、匈牙利、印度、智利、比利時(shí)、南非、巴西等11 個(gè)國(guó)家，日本、德國(guó)、美國(guó)、波蘭、俄羅斯等5 國(guó)中央地方共享公司所得稅。

在公司所得稅為中央獨(dú)享稅的國(guó)家中，多數(shù)是單一制國(guó)家。韓國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、泰國(guó)、匈牙利、智利屬于單一制國(guó)家。比利時(shí)、澳大利亞、印度、南非、巴西屬于聯(lián)邦制國(guó)家。在公司所得稅為共享稅的國(guó)家中，多數(shù)是聯(lián)邦制國(guó)家。德國(guó)、美國(guó)、俄羅斯屬于聯(lián)邦制國(guó)家。日本、波蘭屬于單一制國(guó)家。

地方分享公司所得稅份額比較高的國(guó)家主要是一些聯(lián)邦制國(guó)家。2006 年至2011 年，德國(guó)地方政府分享公司所得稅的比例超過(guò)45%，2009 年高達(dá)80%。2008 年至2011 年，俄羅斯地方政府占有公司所得稅份額的70%以上。而實(shí)行單一制國(guó)家的日本和波蘭地方占有公司所得稅的份額為20%左右。

表4 中央和地方公司所得稅的收入結(jié)構(gòu) 單位：%

五、中央和地方之間財(cái)產(chǎn)稅的配置

大多數(shù)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)稅是中央地方共享稅，只有個(gè)別國(guó)家為地方獨(dú)享稅。2006 年至2011 年泰國(guó)、智利的財(cái)產(chǎn)稅屬于地方獨(dú)享稅，其他國(guó)家的財(cái)產(chǎn)稅均為共享稅，但共享比例并不相同。地方分享比例各年均超過(guò)50%的國(guó)家有德國(guó)、日本、韓國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、波蘭、印度、南非、巴西十國(guó)，地方分享比例各年均低于50%的國(guó)家有英國(guó)，比利時(shí)、匈牙利、俄羅斯三國(guó)有的年份該比例高于50%，有的年份低于50%。德國(guó)地方的該比例最高，除2011 年外，其余年份均為100%；其次是澳大利亞，地方分享比例各年均接近100%。俄羅斯的分享比例最低（2011 年除外），其次為英國(guó)。把財(cái)產(chǎn)稅作為地方獨(dú)享稅的以單一制發(fā)展中國(guó)家為主。地方分享財(cái)產(chǎn)稅比例比較高的以聯(lián)邦制國(guó)家為主。當(dāng)然，波蘭、日本、法國(guó)等單一制國(guó)家的地方分享比例也不低。

表5 中央和地方財(cái)產(chǎn)稅的收入結(jié)構(gòu) 單位：%

資料來(lái)源：IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

六、結(jié)論與啟示

無(wú)論國(guó)家類型如何，各國(guó)中央政府都分享了50%以上的稅收，而且長(zhǎng)期穩(wěn)定。這主要是因?yàn)橹醒胝思缲?fù)滿足本級(jí)財(cái)政支出對(duì)財(cái)力的需求外，還擔(dān)負(fù)著平衡地方政府之間財(cái)力不均的責(zé)任。因此，在財(cái)政收入主要由稅收構(gòu)成的情況下，中央需要比較高的稅收份額來(lái)履行其職能。不僅如此，單一制國(guó)家中央政府比聯(lián)邦制國(guó)家聯(lián)邦政府對(duì)稅收的集中度更高，單一制發(fā)展中國(guó)家中央政府比單一制發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府對(duì)稅收的集中度更高。之所以如此，是因?yàn)閱我恢票嚷?lián)邦制更集中財(cái)權(quán)、財(cái)力，特別是發(fā)展中國(guó)家的中央政府擔(dān)負(fù)的平衡各地區(qū)財(cái)力不均的責(zé)任相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家更大，因而集中較大部分的稅收完全必要。我國(guó)2010 年至2013 年中央稅收集中度分別為55.33%、54.19%、52.97%、51.24%，比上述單一制發(fā)展中國(guó)家低了20 個(gè)百分點(diǎn)。

貨物與勞務(wù)稅的稅基流動(dòng)性較大，一般劃分為中央稅。即使作為共享稅，中央的分享比例一般也應(yīng)高一些。不過(guò)，這里所說(shuō)的與中央分享貨物與勞務(wù)稅的地方政府一般應(yīng)是較高層級(jí)的地方政府，并且政府層級(jí)越高，分享的比例也應(yīng)越大。我國(guó)現(xiàn)行的貨物與勞務(wù)稅基本上都是共享稅，但中央分享比例并不高。2006 年至2011 年，單一制發(fā)展中國(guó)家的泰國(guó)、波蘭、匈牙利和智利中央分享份額均在80%以上，甚至超過(guò)90%，我國(guó)2006 年至2009 年中央分享比例為56.8%、55.8%、51.6%和48.8%。

具有收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)功能的稅種應(yīng)劃分為中央稅，比如累進(jìn)所得稅。而對(duì)于所得稅的非累進(jìn)部分，可作為中央地方共享稅。多數(shù)單一制國(guó)家把所得稅作為中央稅，多數(shù)聯(lián)邦制國(guó)家把所得稅作為共享稅。地方分享所得稅比例比較高的主要是聯(lián)邦制國(guó)家。2006 年至2009 年我國(guó)中央政府分享個(gè)人所得稅的比例為60%左右，分享企業(yè)所得稅的比例為63%至67%，與上述單一制發(fā)展中國(guó)家相比明顯偏低。另外，我國(guó)現(xiàn)行累進(jìn)稅率的個(gè)人所得稅也是中央地方共享稅，違背了稅收的劃分原則。

稅基流動(dòng)性小，地方政府能掌握更多信息的稅種，如財(cái)產(chǎn)稅，應(yīng)劃分為地方稅。但是，由于統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，大量稅基涉及要素的自由流動(dòng)，一些國(guó)家又把該類稅種劃分為中央地方共享稅。目前，我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅體系不完整，多數(shù)財(cái)產(chǎn)稅屬于地方稅，但稅額并不多。2006 年至2009 年財(cái)產(chǎn)稅地方分享份額為91.9%、59.2%、79.5%、91.6%，與上述單一制發(fā)展中國(guó)家相比，地方分享比例明顯偏低。

[1]霍 軍.中央與地方稅收收入劃分的中外比較研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015,(8).

[2]陳頌東.中國(guó)宏觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015,(3).

[3]樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.