邊疆民族地區(qū)城市流動(dòng)人口管理探析

耿 蕾

（新疆大學(xué)馬克思主義學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046）

邊疆民族地區(qū)城市流動(dòng)人口管理探析

耿 蕾

（新疆大學(xué)馬克思主義學(xué)院，新疆烏魯木齊 830046）

民族地區(qū)城市內(nèi)的流動(dòng)人口已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的重要力量，但也存在難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、增加城市社會(huì)管理壓力、影響社會(huì)治安等問題。因地制宜、多措并舉地加強(qiáng)民族地區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口管理，對促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，加快民族繁榮，建設(shè)和諧社會(huì)具有極其重要的意義。

民族地區(qū)；流動(dòng)人口；管理

近年來，隨著我國對民族地區(qū)支持與扶持力度的加大，越來越多的流動(dòng)人口（包括漢族與少數(shù)民族）涌入到經(jīng)濟(jì)水平較高、生活條件較好的民族城市，為城市的長足發(fā)展貢獻(xiàn)著自己的力量，但它也是一把“雙刃劍”，在推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也增加了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)和管理工作的難度。完善民族宗教地區(qū)流動(dòng)人口管理，應(yīng)立足現(xiàn)在，著眼未來，力求全面、具體、有效。

一、民族地區(qū)城市流動(dòng)人口現(xiàn)狀及特點(diǎn)

邊疆民族地區(qū)城市主要指位于我國少數(shù)民族人口相對集中的廣西、云南、新疆、青海等西部邊疆省區(qū)的大中城市，如南寧、昆明、烏魯木齊和西寧等，這些城市的共同特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)水平與內(nèi)地、沿海城市差距較大。近年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)發(fā)展，吸引了不少內(nèi)地漢族人口和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族不斷涌入這些城市。

（一）人員構(gòu)成

1．高等院校畢業(yè)生。此類人員文化程度較高，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和應(yīng)變性，憑借自身的專業(yè)技術(shù)知識進(jìn)入企事業(yè)單位、地方公職機(jī)關(guān)等部門工作，能夠較快地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。2．戶籍大多在原籍地的、具有初高中文化知識的普通務(wù)工人員。此類人員為改變原有生活方式而進(jìn)城從事基礎(chǔ)建設(shè)工作（如搬運(yùn)、建筑等），或服務(wù)工作（如餐飲娛樂業(yè)服務(wù)、家政等）。3．季節(jié)流動(dòng)性人員。該類群體大多文化程度較低，年齡在40～50歲之間，主要從事與農(nóng)業(yè)有關(guān)的春播秋收工作，比如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)引進(jìn)的棉農(nóng)工。4．盲目流動(dòng)性人員。該類群體大多受親朋好友影響，認(rèn)為邊疆民族地區(qū)工資待遇高、國家政策支持力度大、發(fā)展前景好等影響，慕名或者跟隨而來。該類人員對自身工作定位具有一定的調(diào)整期，或經(jīng)過多次更換工種后，最終找到適合自己的工作。5．民族地區(qū)特色產(chǎn)品流動(dòng)經(jīng)營人員。該類群體主要以甘肅、青海、寧夏、新疆、西藏等地、且流動(dòng)性經(jīng)營葡萄干、燒烤、拉面、切糕等少數(shù)民族人員為主。相對而言，他們屬于弱勢群體，當(dāng)其權(quán)益受到損害時(shí)多選擇暴力方式或直接對抗[1]10。

（二）特點(diǎn)分析

1．?dāng)?shù)量逐年增加。據(jù)報(bào)道，截至2013年底，廣西南寧市登記在冊的流動(dòng)人口達(dá)到139萬人，基本占據(jù)當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘?/5。在烏魯木齊市，1990年的流動(dòng)人口數(shù)量為15.64萬人，1998年為25.15萬人，2009年達(dá)到55.93萬人，為當(dāng)年常住人口的28.72%[2]。烏魯木齊市流動(dòng)人口數(shù)量在1998—2009年期間，平均每年增加3萬余人。2．工種多樣化。民族地區(qū)城市內(nèi)的流動(dòng)人口入城初期，要面對環(huán)境不熟、語言不通等多方面的客觀問題，初期多從事勞動(dòng)時(shí)間長、工作環(huán)境差、工資待遇低的工種，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，以及自身對民族城市的適應(yīng)性及熟知程度，逐步調(diào)整自身工作，成為推動(dòng)民族地區(qū)城市發(fā)展建設(shè)的中堅(jiān)力量之一。3．工作與居住地的兩極化。中心城區(qū)和各大商圈、CBD等一般為流動(dòng)人口的工作地點(diǎn)。但由于其收入限制，多居住于租金較低的城郊結(jié)合部或者城中村地區(qū)。4．價(jià)值取向逐漸市民化。鑒于目前全國小康生活水平目標(biāo)的日益靠近，流動(dòng)人口的思想觀念、生活理念也正潛移默化的發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分人員擬通過自己的辛勤勞動(dòng)在城市購房、定居、移民，以享受城市中的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等優(yōu)勢資源和待遇。

二、民族地區(qū)城市流動(dòng)人口管理的難題

（一）城市管理難度增加

1．城市具有一定容積量，市政設(shè)施只能承載與其承載量相適應(yīng)的人口。伴隨著流動(dòng)人口的流入，必然帶來一定的管理困難。從流入人員從事服務(wù)業(yè)的情況看，無照經(jīng)營的多，亂擺攤設(shè)點(diǎn)的多，違背計(jì)劃生育政策的多。2．民族關(guān)系協(xié)調(diào)難度上升，處于區(qū)域自治范圍內(nèi)的少數(shù)民族與流入人員的文化、生活習(xí)慣存在較大差異，如何促進(jìn)民族宗教地區(qū)的原住地居民與流動(dòng)人口的團(tuán)結(jié)合作，成為有關(guān)管理部門必須考慮的問題之一。

（二）民族地區(qū)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)卦用竦娜谌氪嬖谡系K

1．內(nèi)地漢族人口無意融入。進(jìn)入民族地區(qū)的初衷是“養(yǎng)家糊口”“掙錢”，增加家庭收入，改變生活現(xiàn)狀，在個(gè)人情感上始終將自己作為一個(gè)“流浪者”和“打工者”，沒有將民族地區(qū)作為自己長期生活之地，甚至沒有考慮為有朝一日成為當(dāng)?shù)爻Ｗ【用穸Γ蚨鵁o意融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。2．少數(shù)民族很難融入。基層地區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口涌入民族城市中，帶著發(fā)家致富的愿望，但是他們知識欠缺，學(xué)歷較低，甚至無任何專業(yè)技能，和內(nèi)地漢族涌入來的流動(dòng)人口相比，競爭能力明顯較弱，不能得到用工單位的青睞，長期以來造成難以撫平的心理落差。

（三）社會(huì)治安面臨嚴(yán)重壓力

1．民族地區(qū)流動(dòng)人口中，存在年齡參差不齊、工種多樣、文化程度不同等差別，統(tǒng)一管理較為困難，甚至存在較多的未成年人，在一定程度上游離于監(jiān)護(hù)人的視線之內(nèi)，為違法犯罪種下了隱患。2．民族地區(qū)法律法規(guī)的制定與實(shí)施，尤其是一些便民政策，充分考慮了民族地區(qū)的實(shí)際情況，難免造成流動(dòng)人口心理上的落差，認(rèn)為社會(huì)不公平、不正義，個(gè)別極端人員存在報(bào)復(fù)心理。3．流動(dòng)人口居住地點(diǎn)的多變性，為其實(shí)施犯罪后進(jìn)行藏匿提供了便利，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)對案件偵辦的效率。據(jù)新疆公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，2010年度發(fā)生的刑事案件中流動(dòng)人口約占發(fā)案總數(shù)的40%以上，治安案件約占發(fā)案總數(shù)的60%以上。在一些流動(dòng)人口集中的地方（如烏魯木齊），流動(dòng)人口違法犯罪率已高達(dá)70%以上[3]。

三、做好民族地區(qū)城市流動(dòng)人口管理的措施

鑒于民族地區(qū)在風(fēng)俗習(xí)慣等方面各不相同，對流動(dòng)人口的管理，需要因地制宜，多措并舉。

（一）完善民族地區(qū)流動(dòng)人口管理機(jī)制

創(chuàng)新管控模式，深化人口管理工作。可從以下方面進(jìn)行：“以證管人”，大力推廣居住證工作，實(shí)時(shí)通過居住證辦理情況，掌握流動(dòng)人口數(shù)量；“以房管人”，將“民警主管”與“房主直管”相結(jié)合，實(shí)行出租房屋登記備案制度，建立出租屋動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)互動(dòng)機(jī)制；“以業(yè)管人”，嚴(yán)格落實(shí)用工單位管理責(zé)任，對用工單位采集、錄入的流動(dòng)人口基本信息進(jìn)行核查并及時(shí)反饋結(jié)果，使用工單位放心招工、安全用工?！耙哉竟苋恕保劳猩鐓^(qū)“一站式”服務(wù)管理中心，為流動(dòng)人口辦證人員提供社保、醫(yī)療、生育、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)管理業(yè)務(wù)?！耙跃W(wǎng)管人”，將旅店住宿登記系統(tǒng)、銀行信息系統(tǒng)、通信管理系統(tǒng)、交通信息系統(tǒng)等多種社會(huì)信息應(yīng)用系統(tǒng)，與公安機(jī)關(guān)情報(bào)信息平臺關(guān)聯(lián)，使公安機(jī)關(guān)在抓捕在逃人員、查找漏管重點(diǎn)人員方面發(fā)揮明顯作用?！耙匀斯苋恕保矙C(jī)關(guān)可利用自身工作手段，抓住高危人群，圍繞重點(diǎn)人員工作、生活情況展開走訪、摸排，避免重點(diǎn)人員漏管失控。

（二）加強(qiáng)民族地區(qū)保障機(jī)制建設(shè)，為各族人民和諧健康發(fā)展提供優(yōu)良環(huán)境

1．加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。民族地區(qū)的干部是整個(gè)地區(qū)的“掌舵者”，干部素質(zhì)的高低關(guān)系到干群關(guān)系、民漢關(guān)系的穩(wěn)固。要結(jié)合全黨群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和“三嚴(yán)三實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)，教育、整頓、考察和監(jiān)督黨員干部，舉辦民族地區(qū)干部培訓(xùn)班，開展民族地區(qū)區(qū)情、民族政策知識、法律法規(guī)教育，使廣大干部更好的懂得處理民族地區(qū)群眾工作的方法與技巧。2．開展民族地區(qū)“雙語教育”?！半p語教育”的對象不僅是當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族，也包括流入的其他民族人員。“雙語教育”的開展不僅對于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，構(gòu)建和諧的民族關(guān)系，更為民族宗教地區(qū)的民族青年的就業(yè)、發(fā)展、融入主流社會(huì)打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。3．組織各族青年職業(yè)培訓(xùn)工作，尤其是要吸引學(xué)歷低、無一技之長的青年同志“回爐”學(xué)習(xí)，充分迎合國家對民族宗教地區(qū)支持之“東風(fēng)”，擺脫“無業(yè)”困境。4．加強(qiáng)民族政策和民族知識普及教育，引導(dǎo)各族群眾相互信任、相互尊重、相互學(xué)習(xí)，共同建設(shè)美麗家園。

（三）明確民族地區(qū)各職能部門職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理

在民族地區(qū)人口服務(wù)管理中，要進(jìn)一步明確流動(dòng)人口服務(wù)管理涉及到的勞動(dòng)就業(yè)、租住房屋、計(jì)劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)等各職能部門的職責(zé)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、齊抓共管，共同做好對流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作，可適當(dāng)考慮將工商、計(jì)生、房管、勞動(dòng)社會(huì)保障、教育等部門統(tǒng)一納入流動(dòng)人口管理小組[4]。同時(shí)，加強(qiáng)對各部門中公職人員服務(wù)管理工作的考核，形成公職人員帶頭協(xié)助做好流動(dòng)人口管理工作的社會(huì)氛圍。

（四）社會(huì)各部門加強(qiáng)服務(wù)意識，為流動(dòng)人口創(chuàng)造良好的融入氛圍

1．民族地區(qū)黨委政府要堅(jiān)持以人為本的服務(wù)宗旨，協(xié)調(diào)勞動(dòng)與社會(huì)保障部門、房地產(chǎn)管理部門、教育部門、計(jì)劃生育部門等，制定出針對流動(dòng)人口的便民舉措。2．強(qiáng)化社會(huì)規(guī)范。民族城市內(nèi)的街道、社區(qū)等基層管理單位可根據(jù)管轄區(qū)域現(xiàn)有人口的實(shí)際情況，推出“社交禮儀展板”、“民族風(fēng)俗習(xí)慣常識”、“城市居民一日活動(dòng)規(guī)范”等系列宣傳教育活動(dòng)，并可適當(dāng)開展“大走訪”等活動(dòng)，了解流動(dòng)人口的生活狀況，針對性地制定宣傳教育措施。3．穩(wěn)妥推進(jìn)外來人口落戶機(jī)制。尤其是對大中院校畢業(yè)生、夫妻投靠、子女投靠、長期在當(dāng)?shù)鼐幼〔⒂蟹€(wěn)定職業(yè)的人員，在落戶政策方面給予一定便利，考慮實(shí)行積分落戶、社會(huì)貢獻(xiàn)落戶等，盡快實(shí)現(xiàn)同等市民化待遇，促進(jìn)流動(dòng)人口與民族宗教地區(qū)居民的和諧共處。

（五）健全法制，建立全國統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理法律制度

民族地區(qū)人口流動(dòng)迎合了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人口流動(dòng)學(xué)的客觀規(guī)律，但市場經(jīng)濟(jì)的滯后性、盲目性一定程度上又限制了人口流動(dòng)的積極作用。目前，我國關(guān)于流動(dòng)人口管理的法律法規(guī)，包括戶口登記條例、流動(dòng)人口違法犯罪條例、租賃房屋治安管理規(guī)定等，多是限制性、勸誡性的告知規(guī)定，真正引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，明確流動(dòng)人口權(quán)益的法律法規(guī)較少。法律是維護(hù)社會(huì)秩序的有力武器，也是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后一道防線[5]227。十八大以來，習(xí)總書記多次指出，“法治是治國理政的基本方式”、“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”，“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)”。[6]144因此，必須逐步制定完善、統(tǒng)一、權(quán)威的流動(dòng)人口法律體系，尤其是結(jié)合民族自治地方實(shí)際的法律法規(guī)。

[1]同大鳴.城市進(jìn)程中的民族問題研究[M].北京：民族出版社，2005.

[2]王萬木.烏魯木齊市流動(dòng)人口現(xiàn)狀及問題的思考[J].科技信息，2011（14）：516.

[3]宋紅彬.反恐背景下新疆流動(dòng)人口服務(wù)與管理初探[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版，2011（3）：25.

[4]楊峰.流動(dòng)人口服務(wù)管理工作淺析——以三明市為例[J].公安研究，2012（5）：32.

[5]李勇.公安基層基礎(chǔ)工作思行錄（2005—2006）[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007.

[6]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

（責(zé)任編輯：于開紅）

A Study on the Management of the Floating Population within Cities of the Frontier Minority Areas

GENG Lei
(School of Marxism, Xinjiang University, Urumqi, Xinjiang Uygur Autonomous Region 830046)

The floating population in the cities has become an important irreplaceable force for social and economic development, but there are problems such as their difficulties to integrate into the local society, pressures to the management of the urban area and causing unrest and so on. Measures fitting the local conditions and co-measures are used to strengthen the management of the floating population of ethnic regions so that national unity, and national prosperity and the buildup of the harmonious society can be promoted.

ethnic minority areas; floating population; management

D633

A

1009-8135（2015）06-0066-03

2015-08-22

耿 蕾（1986-），女，新疆奎屯人，新疆大學(xué)2015級碩士研究生，主要研究馬克思主義民族理論與政策。