自由貿易試驗區(qū)背景下我國加快發(fā)展教育服務貿易的新路徑

金孝柏 副教授

加 入世界貿易組織(WTO)為我國的教育服務貿易贏得了發(fā)展的良好機遇，我國的教育服務業(yè)對外開放也取得了重要進展，但是，國內教育服務貿易立法和政策方面的缺陷也阻礙了我國教育服務貿易進程的深入和效益的提升。上海、福建、廣東和天津等四個自由貿易試驗區(qū)(簡稱“自貿區(qū)”)的先后設立為我國擴大服務業(yè)開放和加快發(fā)展服務貿易提供了新的路徑和機遇，也為解決立法與實踐中存在的阻礙我國教育服務深入開放和教育服務貿易進一步發(fā)展的部分問題提供了立法與政策的試驗平臺和決策思路。

一、國際條約是推動國際教育服務貿易快速發(fā)展的主要國際法基礎

(一)WTO 系列協(xié)定推動了世界教育服務貿易的快速發(fā)展

1.《服務貿易總協(xié)定》(GATS)促進了WTO 成員之間的教育服務貿易

GATS 是WTO 的三大支柱協(xié)定之一，是最重要的多邊國際服務貿易規(guī)范，也是規(guī)范國際教育服務貿易活動的全球統(tǒng)一法律規(guī)則。教育服務是WTO 服務貿易12 個部門之一，160 個WTO 成員中有大約1/3 的成員承諾對其他成員開放本國的教育服務市場(WTO 大多數(shù)成員對初等教育和中等教育服務的開放持審慎態(tài)度，我國對初等教育和中等教育中的初中教育服務沒有開放，因此本文主要探討高等教育和成人教育服務的貿易和開放)。由于GATS 在全球范圍內確定了教育服務的可貿易性質和產業(yè)地位，鼓勵各WTO 成員對外開放教育服務市場，并通過實施統(tǒng)一的貿易規(guī)則，在一定程度上消除或減少了其他成員進入本國教育服務市場的法律障礙和貿易壁壘，國際教育服務貿易的市場活力得以激發(fā)，國際教育服務貿易得到前所未有的發(fā)展，一些教育服務貿易大國、強國脫穎而出。

2.GATS 及有關WTO 成員開放本國教育服務的市場準入承諾成為有關成員國際法上的國家義務

GATS 作為全球國際服務貿易規(guī)則對所有WTO 成員都有法律約束力，而有關成員在加入WTO 時所作的開放本國教育服務市場的承諾也具有國際條約的法律效力，是這些成員必須履行的國際法義務。如果某一成員拒絕或怠于履行這一義務，其他成員可以啟動WTO 的貿易爭端解決機制要求它履行，并且WTO 的有關裁決具有國際法上的強制性和執(zhí)行力。因此，WTO協(xié)定為國際教育服務貿易更快速的發(fā)展提供了良好的國際法保障。

(二)雙邊和區(qū)域協(xié)定構成國際教育服務貿易發(fā)展的國際法淵源

在WTO 協(xié)定之外，許多國家還通過雙邊貿易和投資協(xié)定(BIT)或其他形式的國際條約明確本國教育服務對外開放的對象和范圍，基于互惠互利的原則給予簽約的對方更加優(yōu)惠和靈活的發(fā)展雙邊教育服務貿易的措施安排，如中國和新西蘭、新加坡簽訂的自由貿易協(xié)定中均包含了有關教育服務貿易的內容。也有一些區(qū)域貿易協(xié)定或區(qū)域性國際組織的成員之間享有更加優(yōu)惠的教育服務貿易政策，如歐盟、東盟與北美自由貿易區(qū)。歐盟通過《歐洲國家教育部長宣言:共建歐洲高等教育區(qū)》《哥本哈根宣言》《里斯本公約》和系列《歐洲公約》，倡議加強歐洲地區(qū)高等教育的合作，實施本科和研究生教育雙軌制，建立學分轉換機制，增強文憑間的互認，消除人員流動壁壘，促進學生、教師、研究人員和其他人員的自由流動，提高歐洲地區(qū)教育的國際競爭力。另外，歐盟還提出《關于外國教育資格、學歷評估標準和程序的建議》，歐洲委員會和聯(lián)合國教科文組織合作制定了《跨國教育服務良好行為準則》，推動跨國教育服務貿易的有序健康發(fā)展?？傊瑓^(qū)域和雙邊自由貿易協(xié)定為簽約各方之間的教育服務貿易提供了比WTO 協(xié)定更為有效的教育服務貿易促進機制與更加優(yōu)惠、更加靈活的產業(yè)政策和貿易促進措施。這些協(xié)定和政策措施構成了國際教育服務貿易的重要法律淵源。

二、良好的國內政策環(huán)境與法制保障是各國教育服務貿易快速發(fā)展的基本經驗

通過對國際教育服務貿易的發(fā)展進程和歷史經驗進行考察后發(fā)現(xiàn)，主要教育服務貿易大國普遍采用積極的教育服務貿易促進政策和完善高效的法制保障推進本國教育服務貿易的發(fā)展。在世界服務貿易大國中，歐盟、美國、澳大利亞、新西蘭都有一套適合本身實際的教育服務貿易產業(yè)促進和權益保障的法律規(guī)范體系，成功的范例包括澳大利亞的《學生權益保護法》和新西蘭的《教育出口革新計劃》。一般認為，美國是高等教育服務市場化程度較高的，美國的高等學校通過各種途徑競相向海外拓展市場，聯(lián)邦政府并不直接干預而是通過頒布與國際教育服務有關的法律如《教育和文化相互交流法》及《國際教育法》等去調節(jié)和規(guī)范境內外的教育服務貿易行為。1991年，澳大利亞頒布《海外學生教育服務法》并在2005 年進行修訂，確立了教育服務出口和高等教育產業(yè)化的產業(yè)政策，2000 年成立澳大利亞大學質量保障署(AUQA)，對全國的大學教學、科研與管理進行評審，建立院校注冊和海外學生管理系統(tǒng)，創(chuàng)建留學生教育公開信息平臺，實行留學生電子簽證制度，這些產業(yè)促進和學生權利保障措施在很大程度上促進了澳大利亞高等教育服務出口。在澳大利亞高等教育的國際化進程中，政府扮演著舉足輕重的角色，主要通過資金支持、政策法規(guī)支持和質量關注來保證教育服務貿易的質量與效益。這些立法與政策措施使得澳大利亞的教育服務貿易(主要是高等教育服務出口)發(fā)展迅速，并很快躋身于世界教育服務貿易大國之列。新西蘭在20 世紀90 年代前后實施教育服務出口戰(zhàn)略，在1989年和1990 年分別通過了《教育法案》和《教育法修正案》，逐步把教育服務貿易從高等學校擴大到中小學校。制定了《教育出口革新計劃》，大力開發(fā)和拓展“離岸教育”。為了更好地吸引外國留學生，新西蘭制定了一系列國際教育服務貿易的法律法規(guī)，出臺了相應的教育政策，規(guī)范教育產業(yè)的發(fā)展，并實行嚴格的質量監(jiān)督。要求所有招收國際學生的學校都必須按照國家有關法規(guī)與政府簽署合約，向留學生傳達《新西蘭對留學生的指導與照顧之行業(yè)規(guī)則》，把政策向社會和消費者透明化，并使教育督查公開化，對公立和私立學校進行全面的質量評估。其他的主要教育服務貿易大國，如德國、法國、英國、新加坡等國的國際教育服務貿易成功經驗都在于進行了體系完整、權利保護充分的立法，并重視市場供需自我調節(jié)與政府高效監(jiān)管的協(xié)同作用。

三、我國目前的教育法制與政策環(huán)境制約了教育服務貿易的健康快速發(fā)展

(一)我國教育服務貿易的現(xiàn)實特征是發(fā)展快、逆差大

我國加入WTO 以前，在教育服務貿易的四種提供模式中，境外消費 (出國留學)和商業(yè)存在(主要是中外合作辦學)是我國教育服務貿易的主要方式。就教育服務進口而言，我國允許少量的國外大學和我國的高等學校舉辦中外合作項目和不具備法人資格的分校;同時，每年我國有大量學生到國外留學。加入WTO 以后，我國的教育服務貿易得到很快的發(fā)展。從服務貿易模式的角度看，境外消費、商業(yè)存在、自然人流動等三種模式都比加入WTO 之前有了更好的發(fā)展;特別是在教育服務出口方面，越來越多的中國教師以自然人流動的方式到海外教育機構提供教育服務。同時，每年到我國留學的外國留學生數(shù)量也有快速的增長。從1978 年到2014 年，我國到海外留學的各類學生人數(shù)超過300 萬，2014 年達到45.98 萬，其中超過一半的學生流向美國、英國、澳大利亞、新加坡、加拿大等發(fā)達國家，而2014 年到我國境內學校留學的海外學生也達到38 萬人。在商業(yè)存在方面，截至2013 年6 月，我國境內的中外合作辦學機構和辦學項目共有1780 個，其中，有獨立法人資格的本科以上中外合作大學和高校內設的中外合作二級學院43 個;我國在商業(yè)存在方面的對外教育服務出口主要是海外孔子學院，截至2014 年9 月我國共設立海外孔子學院465 所。但是，應該看到，從貿易角度看，出國留學的我國學生人數(shù)仍然遠遠大于來華留學的境外學生人數(shù);而且，來華留學的境外學生主要來自發(fā)展中國家，大多數(shù)是短期語言培訓項目，相當一部分還享受不同程度的政府獎學金，再加上我國在經濟發(fā)展、學費、消費水平等方面與我國學生出境留學主要目的地國家之間存在很大的差異，境外消費方面的貿易逆差是明顯的;而海外孔子學院則主要是海外語言文化培訓為主，與我國境內的中外合作辦學機構與辦學項目無論是辦學規(guī)模還是盈利水平都無法相比。

(二)我國的教育法制制約了教育服務貿易的發(fā)展方式與質量

我國現(xiàn)有的教育服務貿易法律體系包括國際和國內兩個層面的內容。在國際法層面，主要包括我國參加或簽署的涉及教育服務貿易或單方面開放教育服務市場的雙邊、多邊和區(qū)域性國際條約，比較典型的是加入WTO 時業(yè)已生效的WTO系列協(xié)定和我國對其他成員開放教育服務的具體承諾，我國與東盟、新加坡、新西蘭等國家簽訂的自由貿易協(xié)定也包含了發(fā)展教育服務貿易的內容。在國內法層面，我國調整教育服務貿易的法律包括《對外貿易法》《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》《中外合作辦學條例》等。從服務貿易的角度看，這些法律主要是規(guī)范了以商業(yè)存在模式進行的教育服務進口，即在我國境內舉辦的中外合作辦學機構和項目，對教育服務出口、其他的教育服務提供模式基本沒有涉及，因而單就立法的框架和內容而言，我國的教育服務貿易立法存在體系不完整、內容不完善的基本特征。從立法內容看，對教育服務的定位模糊不清、相互矛盾，對教育是否屬于服務貿易不夠明確，現(xiàn)有教育立法沒有厘清教育服務與政府之間的關系，也沒有處理好如何維護教育主權、如何保護和弘揚民族傳統(tǒng)文化、如何對學生權益進行有效的司法保護與救濟，這些問題影響了教育服務貿易法制的確定性、穩(wěn)定性和可預測性，影響教育服務提供者、學校舉辦者、投資者在進行教育服務貿易時的決策和行為，不利于教育服務貿易的長期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)我國的教育產業(yè)政策限制了教育服務貿易發(fā)展的空間

嚴格來講，我國沒有明確的教育產業(yè)政策，因為我國政府對教育服務的產業(yè)屬性缺乏完整全面的認識，對教育服務貿易缺乏明確的戰(zhàn)略與政策定位。在1949 年新中國成立以后相當長的時間內，我國的教育體制保持著強烈的計劃經濟色彩和特征，教育一直被定位于社會公益性事業(yè)，禁止任何組織和個人以營利為目的舉辦教育;而且，學校，特別是公立學校，都是事業(yè)單位，一些教育機構，特別是公立高等學校，還被賦予了一定的行政級別和地位?，F(xiàn)有的教育法律體系一直沒有正式承認教育服務的產業(yè)屬性，自然也不可能使用和界定教育服務、教育服務貿易等術語，政府更不可能出臺教育服務產業(yè)政策;即使在學術界對教育的產業(yè)屬性也存在嚴重的分歧，從20 世紀90 年代開始的幾次關于教育產業(yè)化的論爭無果而終就是最好的證明。

進入21 世紀以后，國家對待教育產業(yè)搖擺不定的態(tài)度有所變化。首先是在一些政府文件中出現(xiàn)了“教育是一種基礎性、先導性產業(yè)”的表述;其次是2001 年我國加入WTO 時承諾有限度開放教育服務，已經在事實上承認了教育服務的產業(yè)性質;再次是2007 年國務院在《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》中明確提出要大力發(fā)展教育等服務業(yè);更重要的是，《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，這似乎進一步明確了教育的服務業(yè)產業(yè)性質，至此，從邏輯上和政策上為大力發(fā)展教育服務貿易提供了基礎和條件。

但是，教育服務政策的不明朗和教育服務貿易立法的內在缺陷注定了現(xiàn)實中教育服務貿易的發(fā)展空間有限，我國目前對教育性質的界定、現(xiàn)有的教育行政管理體制、對教育相關者(如教育服務的投資者、學校所有者和舉辦者、教育服務提供者、學生)權利保護的缺位、科學的教育服務貿易統(tǒng)計缺乏以及政府在教育服務中的職權與責任主體地位界定不清等構成了我國發(fā)展教育服務貿易的主要障礙。這一問題直到上海自貿區(qū)設立以后才得到部分解決。

四、自貿區(qū)為我國加快發(fā)展教育服務貿易提供了發(fā)展機遇和政策試驗平臺

(一)自貿區(qū)對外開放經營性教育服務

2013 年和2014 年上海自貿區(qū)負面清單有關教育服務的內容基本一致，允許舉辦中外合作投資經營性教育培訓機構，職業(yè)技能培訓機構限于合作。2015 年4 月，先后又有福建、廣東和天津三個自貿區(qū)成立，同時適用于上述四個自貿區(qū)的2015 年負面清單中包含了更為開放的教育服務市場準入措施。值得注意的是，2015 年《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》允許外國教育機構同中國教育機構合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構，中外合作辦學者可以合作舉辦實施義務教育和實施軍事、警察、政治和黨校等特殊領域以外的各級各類教育機構。因此，在某種程度上，上海自貿區(qū)教育服務開放政策更加明確，更加有針對性，適用于四個自貿區(qū)的2015 年負面清單的教育服務開放范圍更廣，沒有列明經營性教育服務說明經營性教育服務不屬于限制和禁止的范圍。

根據國務院頒布的有關法規(guī)和上海市政府公布的上海自貿區(qū)負面清單的有關條款，允許外資在自貿區(qū)內設立經營性培訓機構。《國務院關于印發(fā)中國(上海)自由貿易試驗區(qū)總體方案的通知》明確規(guī)定:在教育培訓、職業(yè)技能培訓領域允許舉辦中外合作經營性教育培訓機構和中外合作經營性職業(yè)技能培訓機構。2013 年《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)中外合作經營性培訓機構管理暫行辦法》(簡稱《培訓機構暫行辦法》)則明確規(guī)定，符合條件的外國企業(yè)或者其他經濟組織與中國企業(yè)或者其他經濟組織可以在上海自貿區(qū)合作舉辦公司制企業(yè)性質的中外合作經營性培訓機構，面向社會提供非公益性文化教育類或職業(yè)技能類培訓服務，這是我國教育服務對外開放領域的又一次突破。2002 年頒布的《民辦教育促進法》和《中外合作辦學條例》均沒有對經營性培訓機構做出明確規(guī)定，也沒有其他的全國性法律規(guī)范對經營性教育服務機構的含義、范圍以及具體的舉辦程序、運營管理等做出明確界定和規(guī)范。根據《民辦教育促進法》和《中外合作辦學條例》，民辦教育和中外合作辦學仍然屬于公益性事業(yè)，《中外合作辦學條例》第61 條把以中國公民為主要招生對象的助學教育和學前教育以及職業(yè)技能教育培訓的審批和管理辦法分別授權國務院教育和勞動行政部門制定。上海自貿區(qū)設立以后，明確允許經營性中外合作培訓機構的存在，并且規(guī)定了培訓機構的企業(yè)屬性和公司制運行模式，對中外合作辦學機構的投資人資格取消了限制，允許設立分公司，無疑會進一步推進我國的教育服務開放與教育服務貿易的發(fā)展。

(二)自貿區(qū)承認了教育服務的產業(yè)屬性

我國在加入WTO 時承諾全面開放教育服務實際上已經間接地承認教育服務的可貿易性，即產業(yè)屬性。而且，我國的國內立法，如《中外合作辦學條例》第60 條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的中外合作舉辦的培訓機構的管理辦法，由國務院另行規(guī)定”，《民辦教育促進法》第66 條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規(guī)定”，已經允許經營性教育培訓機構的存在。但是，必須指出的是，政府首次以國內立法的形式正式認可并允許中外合作舉辦經營性教育培訓機構的還是上海自貿區(qū)。《培訓機構暫行辦法》要求經營性的中外合作辦學機構必須是以公司形式設立和運作，并且明確規(guī)定適用破產制度，這明確了辦學機構的企業(yè)屬性和營利性目標，突破了原有教育法律體系對教育服務的公益性屬性的界定和限制，以地方立法的形式認可了教育服務的營利性目標和產業(yè)屬性。廣東、福建和天津自貿區(qū)還沒有出臺具體的教育服務貿易法規(guī)，但根據國務院頒布的2015 年負面清單，允許舉辦除了義務教育和實施軍事、警察、政治和黨校等特殊領域中外合作辦學機構以外的教育機構，這就是說，負面清單沒有禁止也沒有限制外方以中外合作辦學的形式提供營利性教育服務;同時，根據上海自貿區(qū)經驗“可復制、可推廣”的原則和要求，這三個自貿區(qū)應該會推廣上海自貿區(qū)的政策經驗，因此，在四個自貿區(qū)提供經營性教育服務沒有任何政策上的障礙，突破了我國加入WTO 時的教育服務開放承諾。

(三)自貿區(qū)將創(chuàng)新教育服務貿易管理體制

由于廣東、福建和天津自貿區(qū)還沒有制定各自的教育服務開放的具體政策，所以下文主要以上海自貿區(qū)為視角討論教育服務貿易與管理體制。上海自貿區(qū)作為我國擴大開放、深化改革的試驗田，應該在諸多領域發(fā)揮先行先試的先鋒作用，在促進教育服務貿易發(fā)展與相關立法方面有更大作為，在創(chuàng)新教育服務貿易體制方面有所貢獻。

1.上海自貿區(qū)應將教育服務貿易納入市場監(jiān)管體系

上海自貿區(qū)在立法承認教育服務的產業(yè)屬性后，必然涉及對進口教育服務的監(jiān)管問題。根據《培訓機構暫行辦法》的規(guī)定，上海自貿區(qū)內的經營性中外合作培訓機構實行市場化運作，政府部門主要針對他們的經營合法性進行監(jiān)管，至于招生與培訓質量由市場來決定。這不同于目前全國性教育法律體系對教育服務活動的種種規(guī)范與限制。

2.上海自貿區(qū)賦予了經營性中外合作培訓機構的市場經營主體地位

《培訓機構暫行辦法》對經營性中外合作辦學機構的定位是公司制企業(yè)，由其獨立經營、自負盈虧，經營不善的，可以申請破產或依法予以解散。這不同于現(xiàn)有教育法體系對教育服務機構 (學校)的公益性法人的定位和各種形式的顯性或隱性行政干預。作為市場主體的中外合作教育機構應該為自身的經營行為承擔法律責任。

3.教育服務機構的服務貿易質量和內容將具有法律上的可訴性

在現(xiàn)有的教育法律框架下，作為教育服務消費者的學生無法通過民事訴訟途徑維護自己的合法權益，這主要是由于現(xiàn)有法律體系對學校的定位模糊不清導致的。但是，設立在上海自貿區(qū)內的經營性中外合作辦學機構由于其營利性目的和公司化企業(yè)形式，其與學生(接受培訓服務的消費者)之間的培訓服務關系屬于普通的商事合同關系，從而可以援用民事法律來解決中外合作培訓機構與學生之間的教育服務糾紛。

五、完善法制保障與產業(yè)政策是我國加快發(fā)展教育服務貿易的必由之路

上海自貿區(qū)為我國的教育服務對外開放和教育服務貿易的進一步發(fā)展提供了一些立法借鑒，經過自貿區(qū)試驗成功的經驗將會推廣到全國。但是，上海自貿區(qū)僅憑一個《培訓機構暫行辦法》不可能也沒有解決我國教育服務貿易面臨的問題與挑戰(zhàn)，但畢竟首次明確了教育服務的產業(yè)屬性并加以保護，突破了原有教育服務法律的窠臼。如果這一經驗得以推廣，必將給我國的教育服務貿易發(fā)展提供新的機遇。

加入WTO 以后，我國的教育服務貿易發(fā)展迅速，貿易總量較前有很大的增長，貿易方式也呈現(xiàn)多樣化的特點。但是，貿易逆差大、貿易方式與區(qū)域分布不平衡的特點也很突出。上海、福建、廣東和天津自貿區(qū)的順利運行和負面清單、國民待遇的推廣與實施為教育服務貿易的健康發(fā)展提供了體制性和法制性保障。如果這一措施推廣至全國，將會推動整個國家的教育服務貿易良性發(fā)展。

(一)借鑒國際教育服務貿易發(fā)展經驗，完善我國的教育服務貿易法律體系

我國應深入研究并借鑒國際教育服務貿易大國的先進經驗，加快建立注重公平與兼顧效率、有力保障學生合法權益、有效監(jiān)督教育服務提供機構的教育服務貿易法律體系，加快建設快速有效的教育服務貿易權益保護的司法救濟體系。盡快修改現(xiàn)行不符合教育服務發(fā)展規(guī)律和不利于發(fā)展對外教育服務貿易的法律和法規(guī)，如《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育服務促進法》《中外合作辦學條例》，加快制定《教育投資法》《海外教育服務法》《學校法》《考試法》《服務貿易條例》《遠程教育條例》 《教育質量督導條例》《外國留學生條例》《外籍教師條例》等。

(二)完善教育服務產業(yè)政策是我國加快發(fā)展教育服務貿易的必由之路

我國長期以來形成的對教育的功能定位影響了我國教育服務貿易的發(fā)展進程，導致了教育行政管理體制的滯后，教育的產業(yè)屬性長期受到忽視，教育服務產業(yè)應有的活力一直沒有得到很好的發(fā)揮，適應教育服務貿易發(fā)展需求的管理體制沒有確立。因此，在負面清單和國民待遇措施的條件下，教育服務的產業(yè)屬性必須得到進一步的明確才能真正釋放教育服務的發(fā)展活力。市場需求是決定教育服務貿易成敗的關鍵因素。但是，《培訓機構暫行辦法》仍然處于“試驗”狀態(tài)，而其立法層次低、適用范圍窄、立法內容粗糙的缺陷仍然存在，這都需要將來進一步完善。

因此，教育服務的產業(yè)屬性需要進一步明確與保障。我國應該正確認識教育服務的產業(yè)屬性，以國家立法的形式明確區(qū)分營利性與非營利性教育服務，建立公益性教育與營利性教育服務協(xié)同發(fā)展的教育法制和政策體系，明確規(guī)定市場導向的對外教育服務貿易戰(zhàn)略。完善和修訂教育發(fā)展綱要，制定與實施教育服務貿易的發(fā)展規(guī)劃，明確鼓勵教育服務貿易出口的政策。提升我國教育服務的貿易競爭力，擴大我國教育服務的國際市場份額，又好又快地發(fā)展教育服務貿易。由于營利性教育服務目前仍限于培訓服務，可以盡快擴展到對外教育服務和高等民辦教育服務。建立供需調節(jié)為基礎的市場機制，制定注重經濟與社會效益平衡的產業(yè)促進政策。認真研究信息技術與互聯(lián)網的廣泛應用對教育服務跨境提供的影響，積極探索海外遠程教育服務的新模式。

(三)教育服務貿易管理體制需要進一步改革

在加入WTO 以后，盡管我國大幅度削減行政審批事項，廢除或修改了不符合WTO 規(guī)則和要求的法律規(guī)范，但適應教育服務貿易需要的管理體制尚未確立，仍然存在很多阻礙教育服務健康發(fā)展的障礙性、體制性因素，必須加以改革。比較突出的是，教育服務機構的市場主體地位、產權保障機制、教育服務質量監(jiān)督與督導體制、投資者權益保障體系、消費者保護與救濟機制都沒有真正建立，以市場供求為基礎(市場導向)的資源配置與督導機制分離的格局沒有形成。進行對外教育服務貿易的學校應當成為獨立的法人機構和市場主體，對投資人和教育服務質量負責。我國應建立獨立于政府的教育服務質量第三方評估體系，建立科學、客觀、公平、公正的教育服務質量標準與程序規(guī)則，培育一批獨立運營、自負盈虧、責任明確、公信自律的教育服務質量評估機構。

(四)政府在教育服務中的地位與職責需要進一步明確

我國現(xiàn)行的教育管理體制中對政府在教育服務提供中的地位和職責一直不夠明確，政府與學校之間的關系沒有理順，公眾對教育產業(yè)屬性的認識不足也源于政府提供教育服務能力的不足以及教育資源的壟斷與分配失衡無據。今后應明確劃分政府與市場邊界，積極推動教育服務貿易體制改革，讓市場力量在教育服務貿易的資源分配中起決定性作用。

在市場經濟社會中，政府應該承擔公立教育服務的資金提供者的角色，是教育服務貿易規(guī)則的制定者，是教育服務法律規(guī)范的執(zhí)行者。在推動教育服務貿易的健康發(fā)展過程中，必須明確政府和市場的各自定位與作用，政府的角色應限定于規(guī)則制定和權益保護，包括制定教育服務質量的標準、保護學生權益的程序和措施，不必也不能介入教育服務機構的具體經營活動。教育服務機構應獨立自主經營、自負盈虧、自擔風險，根據市場需求提供教育服務。因此，應尊重教育服務的發(fā)展規(guī)律，切實行使好政府的職能，積極履行好自身的法定職責，做到保障有力、監(jiān)管有效。同時，政府應該建立和完善教育服務貿易有關的信息服務。我國應加強教育服務貿易中的學校注冊、教育服務質量評價與監(jiān)督、財政撥款、補貼、稅收、服務中介、風險預警、學生權利保障與救濟等信息服務以及信息共享平臺的建設工作。

(五)健全政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結合的質量保障與權益保護體系

我國現(xiàn)有的教育服務質量主要是政府監(jiān)管為主、市場自主選擇為輔的政府主導型的質量督導體系。要適應教育服務貿易的進一步發(fā)展需求，必須在明確與保障教育服務提供機構的市場主導地位外，建立政府監(jiān)管與行業(yè)自律有機結合的權益保障體系。其中的權益保護主要涉及學生的切身利益，關鍵是教育服務質量，這一點應主要由市場自主選擇，政府在此方面的主要作用是制定公平的市場規(guī)則和完善保護教育服務消費者權益的法規(guī)體系，對涉及學生核心利益的教育服務質量、學歷學位、消費者權益等應有明確具體可行的規(guī)定，通過保證和實現(xiàn)學生民事訴訟權益的方式保護學生的權益。至于教育服務貿易的行業(yè)競爭與質量保障，完全可以交給教育服務貿易從業(yè)者的行業(yè)組織進行自律處置，適時引入第三方督導機制。